Sentencia Definitiva N° 30/2026

Montevideo, 24 de febrero de 2026 SENTENCIA Nº30/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CON ESTADO – MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº 281/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 9 de mayo de 2025, compareció en autos el Sr. BB en representación de AA, impetrando acción de nulidad respecto de las resoluciones dictadas con fecha 4 de julio de 2024 por la Auditoría Interna de la Nación del Ministerio de Economía y Finanzas (AIN - MEF) en el marco del Expediente Nº2024 -5-3-000136. Mediante la primera de las resoluciones se aplicó una sanción de apercibimiento por incumplimiento al artículo 3, numeral 2 del Decreto Nº335/990 y por la segunda, una multa de 25 U.R y dos de 50 U.R en virtud de haber incurrido en tres reiteraciones al incumplimiento antes mencionado (fs. 17 y ss.). Conjuntamente con su demanda de nulidad, solicitó la suspensión de la ejecución de los actos encausados, la que fuere proveída por Decreto Nº443/2025, no pudiéndose formar la pieza respectiva, por no haber la parte actora aportado copias suficientes conforme surge de fs. 114. 2) En su demanda manifiesta que fue notificada de dichos actos con fecha 5 de julio de 2024 e interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio contra todos ellos, el día 24 de julio de 2024 . Indica que el acto conclusivo de la vía administrativa fue la denegatoria ficta de tal recurrencia, operada con fecha 9 de febrero de 2025, por lo que el presente accionamiento fue iniciado de manera tempestiva. 3) Así, relata que con fecha 17 de mayo de 2024, comunicó a la AIN los cuatro aumentos de capital integrado del año 2023, que surgen de las Actas de Asamblea Extraordinaria de los días 27 de enero, 28 de marzo, 22 de junio y 5 de octubre de 2023, dando cumplimiento al ar t. 289 de la Ley Nº16.060 y numeral 2 del artículo 3 del Decreto Nº335/990. En mérito a ello, entiende que los actos administrativos atacados resultan ilegítimos por haber, la Administración, valorado de forma errónea los hechos y normativa aplicable al caso. Ello, en la medida en que existió una única comunicación conforme exige el numeral 4 del punto II del Instructivo del Decreto Nº486/001 y del Instructivo Nº2; alega que existe un único plazo para informar todos los aumentos de capital producidos dentro del ejercicio económico de la empresa y , por ende, la infracción sería una sola. 4) Asimismo, aduce que para el caso en que se entendiera que las infracciones refieren al número de aumentos de capital, se trataría de una infracción continuada lo que conllevaría a la aplicación de una única sanción y tratándose del primer incumplimiento, ésta debería ser de apercibimiento. Finalmente, arguye que se vulneraron los principios de proporcionalidad y razonabilidad, lo que, a su vez, implicaría la existencia de abuso y exceso de poder. 5) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto N°443/2025 se confirió el correspondiente traslado al Estado - MEF, quien lo evacuó con fecha 11 de junio de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos en soporte electrónico (fs. 30 y ss.). 6) En su contestación de demanda, la Administración afirma que actuó conforme a Derecho. En particular, indica que la parte actora habría reconocido tanto en vía administrativa como jurisdiccional que existió al menos una comunicación fuera de plazo (correspondiendo el apercibimiento), por lo que surge una discordancia entre su real voluntad y el petitorio de su demanda, al solicitar la nulidad de ambas resoluciones. Por su parte, en cuanto a la interpretación de los hechos y la normativa, manifiesta que de l Decreto Nº335/990 y 486/001 surge claramente que la actora contaba con “ 60 días corridos, contados a partir de la celebración de cada acto o de ocurrido el hecho que da mérito a su cumplimiento”, para efectuar la comunicación de los aumentos de capital . Agrega que la parte actora confunde el nacimiento de la obligación con el plazo para realizar la comunicación; siendo cuatro aumentos de capital, existieron cuatro obligaciones de comunicar, sin perjuicio de que el plazo sea el mismo. 7) Sumado a ello, la parte demandada sostiene que la propia accionante, en cumplimiento del Instructivo Nº2, al realizar el trámite, abona 40 U.R y no únicamente 10 U.R, reconociendo que hay cuatro obligaciones diversas, resultando irrelevante si la parte lo hace en una sola comunicación o en varias. Finalmente, afirma que la parte actora no fue diligente al presentar a tiempo la comunicación o realizar el Plan de Integración regulado en el Instructivo Nº6, pudiendo así evitar ser sancionado, sanciones que además siguen los parámetros de graduación que surgen del art. 5 del Decreto Nº335/990. 8) Mediante Decreto N°730/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 de l CCA , compareciendo únicamente la actora (fs. 42 y ss.). En tanto, conferido el correspondiente plaz o, las partes no ofrecieron contraprueba o prueba sobre prueba. Conforme surge del Decreto Nº1408/2025, la Sede fijó el objeto del proceso, la prueba y se pronunció sobre los aspectos preceptuados en el art. 166 del CCA. 9) Por Decreto Nº2061/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hi cieron con fecha 3 y 6 de noviembre. Finalmente, mediante Decreto N°2391/2025, se dispuso el pase de estos autos para sentencia, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no es preceptiva en esta oportunidad, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). Con fecha 4 de diciembre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho para sentencia definitiva. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la v iolación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 48, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de los dichos de las partes y de fs. 47 y ss., del 2024- 5-3-0001366 (A.A) que la parte actora fue notificad a de los actos administrativos con fecha 5 de julio de 2024 e interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio, con fecha 24 de julio del mismo año. El acto conclusivo de la via administrativa fue la denegatoria ficta de los recursos operada con fecha 9 de febrero de 2025. La demanda fue presentada el día 9 de mayo de 2025, de manera tempestiva (fs. 17). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en determinar la legitimidad o ilegitimidad de los actos que le impusieron cuatro sanciones a la actora. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, la Sede, por Decreto Nº1408/2025 fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de las Resoluciones dictadas con fecha 4 de julio de 2024, por la Auditoría Interna de la Nación del Ministerio de Economía y Finanzas - Poder Ejecutivo (fs. 3 a 4), mediante las cuales se dispuso la aplicación de una sanción de apercibimiento por incumplimiento del art. 3, núm. 2 del Decreto Nº335/990, una multa de 25 U.R y dos de 50 U.R por reiteraciones al incumplimiento antes referido; o si, por el contrario, corresponde confirmar los actos administrativos referidos, por haber sido éstos dictados en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) existió una errónea valoración de los hechos y Derecho aplicable al caso y (ii) el acto administrativo fue dictado en contravención a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, tanto en la determinación de la sanción aplicable como en su graduación y específicamente, en cómo debe entenderse la reiteración de infracciones administrativas. La aplicación de la presunción contenida en el art. 47 del CCA será valorada al momento de dictar sentencia definitiva”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i) y (ii)”. Asimismo, con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió: “Con respecto a la prueba documental, se tienen por agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 121 fs., en soporte electrónico y la correspondiente a la parte actora obrante de fs. 2 a 13 vto., en tanto hace al cumplimiento d e los arts. 151 y 153 del CCA. A su vez, intímase a la parte demandada con plazo de 10 días, en los términos solicitados por la parte actora a fs. 42, cometiéndose tal diligencia a la Sra. Alguacil Cabe aclarar que las resultancias de autos no constituyen un medio de prueba en sí mismo, sino, más bien, el resultado de la valoración de la restante prueba producida y diligenciada en autos, que se hará en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva”. 4) Hechos admitidos y no controvertidos De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Tal como puede apreciarse de autos, no existe controversia (puesto que fue objetado por la actora en su demanda ) respecto a que, existió, al menos un incumplimiento a la obligación contenida en el art. 3, num. 2 del Decreto Nº335/990, lo que implica que la resolución de fs. 3 por medio de la cual se apercibió a la sociedad, no le causaría agravio. En puridad, todos s us agravios giran en torno a si correspondían las restantes sanciones y en caso de corresponder, la cantidad y monto de las mismas. De la mano con ello, no existe controversia alguna respecto a que existieron cuatro aumentos de capital (con nuevos aportes) y a que estos fueron realizados en cuatro asambleas diferentes y comunicados de forma conjunta a la AIN. Por lo tanto, los únicos extremos fácticos sobre los que se erige la valoración que debe hacer la Sede y por ende, lo que cabe dilucidar es si: (i) se trató de un solo incumplimiento o varios ; (ii) en el segundo caso, si se trata de un supuesto de infracción continuada o de reiteración de infracciones; (iii) si la forma y monto de la reprimenda elegida por la Administración fue ajustada al art. 5 del Decreto Nº335/990 y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y (iv) existió abuso y exceso de poder. Lo anterior implica que no es eje de discusión si existió una falta administrativa puesto que la propia actora reconoce la conducta que viene de describirse en el Resultando , debiendo únicamente determinarse si la calificación realizada por la Administración (en base a los aspectos fácticos antes referidos) fue ajustada a Derecho y, por ende, si la sanción impuesta resulta legítima. Por su parte, no existe controversia tampoco, en cuanto a que la Administración no resolvió los recursos administrativos dentro de los plazos requeridos por la normativa, lo que hace aplicativa la presunción contenida en el art. 47 del CCA. En este sentido, tampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo haya descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y el análisis jurídico del caso. 5) Valoración probatoria y análisis jurídico 5.1. Sobre la interpretación y valoración de los hechos, prueba y normativa aplicable al caso y su relación con los motivos del acto administrativo Tal como fue adelantado, si lo que está en tela de juicio es la forma en que la Administración valoró los hechos y prueba del caso y cómo los encuadró en la normativa aplicable, lo que se está cuestionando son los motivos del acto ya que, al decir de Ruocco y Delpiazzo, éstos son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manife stación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (RUOCCO, Graciela y DELPPIAZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41). A continuación, se examinará la normativa aplicable al caso y la forma en que se realizó la comunicación cuestionada. Véase que el art. 289 de la Ley Nº16060 establece la obligación de las sociedades comerciales de comunicar al órgano de fiscalización los aumentos de capital (con nuevas integraciones), sin regular el plazo para realizar dicha comunicación, ya que únicamente aclara que la comunicación será posterior a la publicación de tal aumento: “ Cuando el aumento del capital se realice mediante nuevas aportaciones, cualquiera sea su clase, se comunicarán las integraciones efectuadas al órgano estatal de control. Dicha comunicación será posterior a la publicación del aumento del capital”. A su vez, el art. 3, num. 2 del Decreto Nº335/990 (reglamentario de la ley) en su redacción vigente también refiere a esta obligación, en los siguientes términos: “ Comunicar los aumentos de capital resueltos al amparo de su artículo 284º con posterioridad a su inscripción y publicación, los aumentos de capital resueltos al amparo de su artículo 288º, las integraciones de capital efectuadas conforme a lo dispuesto por su artículo 289º, las reducciones del capital integrado (artículos 290º, 292º y 293º), el r escate o amortización de acciones (artículo 312º), el reintegro de capital (artículos 160º y 362º ).” y el inciso final, reza: “Las obligaciones mencionadas en el presente artículo con las excepciones establecidas en su propio texto, deberán cumplirse dentro del plazo de 60 días corridos, contados a partir de la celebración de cada acto o de ocurrido el hecho que da mérito a su cumplimiento”. Por su parte, el Instructivo del Decreto Nº486/001 (modificativo del decreto antes citado), en su art. II.4), bajo el acápite “AUMENTO DE CAPITAL POR NUEVOS APORTES (ART. 289)”, prevé que: “Plazo de presentación ante la A.I.N.: Durante los 60 días, contados a partir del inmediato siguiente al de la fecha de cierre del ejercicio económico en que se hayan realizado los aportes. (Art.3º Nral 2º). Se ha modificado el criterio anterior, entendiendo que el hecho que da mérito al surgimiento de esta obligación lo configura el cierre del ejercicio económico de cada sociedad”. El Instructivo Nº2 de la AIN que refiere, también, al plazo en que deben comunicarse tales aumentos: “Plazo NORMA GENERAL: Todos los aumentos de capital integrado que la sociedad decida realizar con nuevos aportes éstos deberán ser comunicados dentro de los 60 días, contados a partir del inmediato siguiente a la fecha de cierre del ejercicio económico en que se hayan realizado dichos aportes”. Si bien es cierto, como afirma la actora que el plazo para comunicar las integraciones de capital se computa a partir del cierre del ejercicio económico porque los Instructivos así lo indican, lo cual es acorde al inciso final del art. 3 del Decreto Nº335/990 al decir “ ocurrido el hecho que da mérito a su cumplimiento”, no menos cierto es que, tal plazo refiere a las operaciones de integración realizadas durante todo el año 2023 en este caso, por ende el término de 60 días no tendría razón de ser si no es interpretado de forma conjunta con la obligación “sustancial”, es decir, con aquello sobre lo cual se informa. Pues bien, la Sede entiende que le asiste razón a la parte demandada tanto en el hecho generador de la infracción como en la cantidad de infracciones. Veamos: En primer lugar , entiende esta decisora que , en la especie, no puede separarse, como lo hace la parte actora, la obligación “sustancial” del plazo conferido por el ordenamiento para su cumplimiento, ya que éste último existe únicamente porque existe tal obligación, de lo contrario dejaría de tener sentido. Resulta claro de la lectura de las normas que fueron previamente transcriptas que la obligación es, justamente, comunicar los aumentos de capital; ello surge de la norma legal y del Decreto Nº355/990, las que refieren, en plural, a tales aumentos. El plazo puntual, en puridad, fue fijado por los Instructivos citados por las partes; no siendo objeto de cuestionamiento la jerarquía o conocimiento de los mismos por éstas, en aplicación del principio de congruencia, la Sede no se pronunciará al respecto. De hecho, la propia actora, en su libelo inicial no sólo declara conocerlos y aplicarlos, sino que basa parte de su argumentación en ellos, sin indicar que le generen agravio alguno. Ambos Instructivos remiten expresamente al art. 289 de la Ley Nº16.060 o al art. 3, num. 2 del Decreto Nº335/990, por lo que resulta diametralmente claro que el plazo que regulan refiere al cumplimiento de la obligación contenida en esas disposiciones. Por lo tanto, se reitera, de la interpretación contextual de todas estas normas, resulta claro que lo que se pretende sancionar son dos situaciones: (i) la no comunicación de los aumentos de capital y (ii) la comunicación fuera de plazo. Si bien no se coincide con la AIN respecto a que el hecho que da nacimiento a la obligación es la resolución de aumento de capital (en los casos en los cuales lo que se pretende sancionar es la presentación fuera de plazo), puesto que del propia Instructivo por ella redactado surge, contrariamente, que: “ Se ha modificado el criterio anterior, entendiendo que el hecho que da mérito al surgimiento de esta obligación lo configura el cierre del ejercicio económico de cada sociedad”, ello no incide en la decisión a la que ha arribado la Sede. Lo que se sanciona es , sí, la presentación fuera de plazo, pero vinculad a a aquello que se comunica, que son las integraciones o aumentos de capital ; siendo que la obligación que surge del art. 289 de la Ley Nº16.060 y 3 del Decreto Nº335/990 refiere al aumento, cuando hay más de uno, también existe más de una oportunidad de cumplir con el plazo asignado. Que el plazo para comunicar, coincidentemente, nazca en el mismo momento (y por ende también acaezca en la misma oportunidad, su vencimiento ) porque todos se produjeron dentro del mismo ejercicio económico, no inhibe que se trate de varios acontecimientos; no resulta inocuo que se haya omitido comunicar en plazo una integración que varias. Se reitera: la obligación “sustancial” refiere a la comunicación de los aumentos. Tan es así, que originariamente, en la ley y en el decreto, sólo se establece la obligación, sin indicar un plazo concreto. El plazo es para dotar de una cierta seguridad y organización tanto a la Administración (que debe controlar) como a los particulares (que deben realizar las comunicaciones), pero no existiría si no fuera porque existe una obligación a la cual ese plazo accede. Por lo tanto, siendo que la obligación de fuente legal es la de comunicar todos y cada uno de los aumentos de capital, una vez que estos son comunicados fuera de plazo, las obligaciones incumplidas son tantas como aumentos de capital haya aprobado la sociedad, sin perju icio de que el cómputo del plazo para su cumplimiento, para todos ellos, en el mismo momento: una vez acaecido el cierre del ejercicio económico de la empresa. Así, se coincide con el Informe de fs. 35 del Expediente Nº2024 -5-3- 0001349 (A.A): “Al respecto cabe indicar que no se comparte lo señalado por la entidad en tanto si bien se realiza un único trámite, el mismo supone la aplicación de cuatro sanciones ya que surgen cuatro aumentos de capital integrados aprobados por cuatro Asambleas disti ntas… Corresponde indicar que si bien el plazo para realizar la comunicación ante la A.I.N. de los diversos aumentos de capital integrado es el mismo, ya que estos fueron realizados en el mismo ejercicio económico, se trata de aumentos de capital resueltos en distintas Asambleas, correspondiendo por tanto sanciones distintas”. En efecto, la Sede entiende que la obligación de comunicar, sea en una o varias comunicaciones, existe y persiste en pos de aquello que se comunica; si lo que se informa refiere a varios eventos que catalogan como hecho generador en el art. 289 de la Ley Nº16.060 o a rt. 3 num. 2 del Decreto Nº335/990, varias obligaciones de comunicar habrá y varias infracciones si no se realiza tal comunicación en tiempo y forma. Y, como bien afirma la demandada, es la propia accionante la que al realizar la comunicación entiende, tácitamente, que está comunicando más de un evento relevante en la medida en que abonó 40 U.R (fs. 15 - A.A), cuando el Instructivo Nº2 (citado por la actora en su libelo), expresamente prevé: “ Proventos del trámite: 10 UR. El provento se abonará por cada comunicación de aumentos de capital integrado que se haya realizado en el ejercicio económico”. En segundo lugar , respecto al agravio derivado de la existencia de infracciones separables o continuadas y de existencia o no de reiteración, cabe realizar algunas puntualizaciones. Las infracciones continuadas tienen como supuesto de su acaecimiento que, en puridad, se trata de una misma infracción pero que se perpetua en el tiempo, es decir, la lesión al bien jurídico concreto continúa produciéndose una y otra vez puesto que no cesa el incumplimiento, pero el origen o inicio del mismo es uno solo. Justamente, tal como cita la actora, Veloso ha explicado que: “En el caso de las infracciones continuadas, el elemento constitutivo de las mismas es la unidad o conexión temporal. A decir de la doctrina: ‘(…) la infracción continuada -como el delito continuado - es una construcción que tiene por objeto evitar reconocer que concurren varios hechos típicos constitutivos de otras tantas infracciones cuando existe unidad objetiva (la lesión de un mismo bien jurídico aunque hubiera sido producida por distintas acciones) y/o subjetiva (un mismo hecho típico pero distintos sujetos pasivos) que permite ver a distintos actos, por sí solo ilícitos, como parte de un proceso continuado unitario (…)’. En igual sentido, se ha definido a la infracción continuada como ‘aquellas acciones u omisiones que atentan contra los mismos bienes jurídicos, entre las cuales media una estrecha conexión psicológica, temporal y de medios encaminados a un mismo fin’. Pues bien, en estos casos es evidente que existe una conexión subjetiva y temporal en los hechos que hace que se mire a la infracción como una unidad. Ello tiene efectos directos en materia de prescripción en donde el plazo de la misma comienza a computarse desde que cesa dicha unidad, pero también tiene consecuencias en materia sancionatoria ya que entendemos que la infracción en estos casos en que es continuada, también debe apreciarse como una unidad y no imponerse un cúmulo de sanciones por los mismos hechos. Así, señala la doctrina que: ‘Al detenerno s en las consecuencias sancionadoras, las acciones u omisiones que integran las infracciones continuadas son reconducidas a la unidad por la conexión temporal, material y sicológica que guardan entre sí; diciendo con ello que el ordenamiento jurídico opera con la ficción de haberse cometido una única infracción. De otro modo, considerar aisladamente cada una de estas acciones u omisiones, y permitir que en cabeza de un mismo individuo se acumulen dos o más sanciones o procesos administrativos por un hecho, constituiría una violación a la prohibición bis in idem’. Es por ello, que para la correcta aplicación del non bis in ídem es necesario que exista una clara diferenciación conceptual entre la figura de la infracción continuada, la infracción permanente y la reiteración…” (VELOSO GIRIBALDI, Natalia. “El principio de non bis in ídem en la actividad sancionadora de la Administración”, en Derecho Administrativo Sancionador. LA LEY. Montevideo. 2025. Pp. 164 a 166). Justamente, que se trate de una misma infracción implica que exista una unidad (unidad que se produce entre los momentos o el tiempo transcurrido mientras se siguió vulnerando el bien jurídico en cuestión). Dicha unidad se aprecia también en la intención, no hay una nueva intención de volver a vulnerar o incumplir, sino que es la misma que se prolonga en el tiempo; el tercer aspecto en el cual también hay conexión es el temporal, puesto que resultaría complejo argumentar que, existiendo una vulneración cont ra el mismo bien jurídico, se trate de la misma infracción, pero continuada cuando los hitos que advierten sobre la misma son diametralmente lejanos o partan de situaciones diversas. Por su parte, la reiteración se produce cuando: “ (…) a diferencia de lo que sucede en la infracción continuada, en la reincidencia no hay una unidad en la infracción dada por la conexión temporal y psicológica. Sino que, por el contrario, existe una nueva infracción, distinta de la anterior, pero que tiene en común que vuelve a repetir el tipo infraccional y lo hace, la misma persona. En estos casos, como es lógico no aplica el principio del non bis in ídem para evitar la imposición de una sanción ya que evidentemente, se trata de una nueva infracción. Al romperse esa unidad temporal o psicológica de la infracción continuada y al existir en los hechos más de una infracción, el administrado no puede oponer esta defensa contra la imposición de una nueva sanción. En este mismo orden, se ha entendido que: ‘la reincidencia queda por fuera del círculo propio del non bis in ídem, pues no se considera que sea el mismo hecho, aunque se trata de la misma persona que vulnera la misma disposición jurídica. En este caso, lejos de proteger al individuo de una doble sanción, se sanciona al individuo que osa violar el ordenamiento en varias ocasiones. Por ende, a pesar de que se trate del mismo sujeto e idéntico bien jurídico, lo correspondiente a la identidad fáctica no concurre en esta ocasión” (Op. Cit. P.p. 164 a 166). En la especie, si bien el incumplimiento es hacia la misma norma, misma persona jurídica y órgano y dentro del mismo año (Estado – Persona Pública Mayor – PE – MEF – AIN), los hitos que dan mérito a la obligación “sustancial” están bien diferenciados puesto que se conformaron a partir de voluntades bien definidas, con formalidades a respetar, momentos diversos, tal como se aprecia en las Actas de Asamblea que lucen a fs. 1 y ss., de los A.A. Son aumentos de capital diferentes, por montos diferentes, con int egración diferente, en momentos diferentes; que se hayan comunicado todos juntos no hace al incumplimiento de la obligación central, tal como se explicó. Por lo tanto, los hechos del caso son más bien, propios de la reiteración, es la infracción a la misma norma, producida en momentos diferentes, con integraciones de capital diferentes, por la misma sociedad. 5.2. Sobre la presunta vulneración a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y su vinculación con el abuso y exceso de poder alegados En lo que respecta a este agravio, en puridad, lo que la parte actora alega no es una vulneración del principio de razonabilidad y proporcionalidad sino, una vez más, un error en los motivos (de Derecho) del acto, ya que a fs. 20 de su demanda expresamente manifiesta que la Administración aplicó equivocadamente el art. 5 del Decreto Nº335/990 puesto que aplicó cuatro sanciones diferentes en vez de una única sanción de mayor severidad por existir reiteración real (y cita doctrina en su respaldo). Luego, en la misma fs., de forma contradictoria, a continuación de la parte en la que desarrolla su argumento relativo a la reiteración real, indica que: “ En ese caso, y siempre recordando que no existió reiteración, sino que solamente habría existido una infracción, la multa aplicable sería del monto equivalente a U.R 50, pero no podría ser superior”. La Sede entiende que, en el presente extremo, tampoco le asiste razón parcialmente a la parte actora. La primera de las resoluciones encausadas que luce a fs. 3 de estas actuaciones le impone, como sanción, un apercibimiento, respecto a lo cual, como ya se explicó, no existe controversia alguna. El punto está en determinar si la restante resolución, que contiene tres multas , resulta ilegítima por tratarse de un sólo incumplimiento, de varios, ser o no continuados, etc. Pues bien, en esa segunda resolución (fs. 4), se producen las dos situaciones reguladas en el art. 5 del Decreto Nº335/990: la constatación de una infracción (la segunda, puesto que ya existía un apercibimiento por el primer aumento de capital no comunicad o en plazo) pasible de ser sancionada con una sanción pecuniaria (a la que se le impuso una multa de 25 U.R) y la reiteración de ésta, por la cual se impuso una multa de 50 U.R ( doble de la respectivamente establecida). Sin embargo, la reiteración continuó, puesto que existieron dos aumentos o integraciones de capital adicionales, también comunicadas fuera de plazo, sancionándose a ambas con una multa de 50 U.R. En otras palabras: (i) el apercibimiento corresponde al aumento de capital del 27 de enero de 2023 comunicado fuera de plazo; (ii) la multa de 25 U.R corresponde al aumento de capital de 28 de marzo de 2023 comunicado fuera de plazo; (iii) la multa de 50 U .R refiere a la reiteración concretada en el aumento de capital de fecha 22 de junio de 2023, respecto del punto (ii) y (iii) la otra multa de 50 U.R obedeció al aumento de fecha 5 de octubre de 2023, reiterativo del de 22 de junio de 2023. Así fue explicado, en criterio que se comparte, por la Administración a fs. 37 de los A.A: “ Siendo que las comunicaciones de integración de capital resueltas por la Asamblea General Extraordinaria de 22/06/2023 y de 05/10/2023 fueron realizadas fuera del plazo de 60 días y suponen una reiteración de la infracción que da mérito a la aplicación de una sanción de carácter pecuniario, corresponde aplicar por cada una de ellas una multa equivalente al doble de la respectivamente establecida de 25 UR, es decir una multa de 50 UR por cada infracción”. No resulta inocuo, como pretende la actora, cuántas veces se reitera, la primera reiteración ya es punible de forma más severa y también lo son las siguientes; lo contrario llevaría al absurdo de que para el particular sea lo mismo cometer la misma infracción dos veces que veinte. En efecto, la Administración aplicó de forma correcta y razonable la norma que viene de citarse, no existiendo en este punto lugar para proporcionalidad alguna en la medida en que el art. 5 no establece parámetros o límites en los cuales la demandada pueda moverse; es claro en cuanto a que acaecida la reiteración, si la Administración lo detecta y sanciona, debe hacerlo con el monto allí establecido. Asimismo, en lo que refiere al abuso y exceso de poder, se entiende que no se configuran (en ninguna de sus acepciones) en este caso, por los mismos fundamentos que vienen de verse, cabe aclarar que esta decisora ha precisado que: “Por su parte, Durán Martínez (1984, p. 222) entiende que se configu ra este vicio cuando no hay una: «adecuación razonable entre los motivos y el contenido del acto administrativo o entre el contenido y el fin», por lo que, si hablamos de adecuación y de r azonable, cobran relevan cia los principios de proporcionalidad y de razonabilidad a la hora de valorar esta irregularidad. Personalmente, sin perjuicio de reconocer la valía de todas las inter - venciones del Prof. Cajarville, para este aspecto en particular, considero de mayor claridad y aplicación práctica la definición brindada por el Prof. Durán. De por sí, ya estamos ante c onceptos complejos, que se complejizan más aún cuando pasamos de la teoría a los hechos, por lo que determinar en un caso concreto cuando se afecta lo cualitativo del motivo o fin del acto, puede ser una tarea titánica. Por ende, en el caso de los conceptos vertidos por Durán, que serán los que seguiremos en este trabajo al hablar de abuso de poder, debe prestarse especial atención a la relación entre el motivo, el contenido y el fin del acto administrativo…Respecto del exceso de poder también hay visiones encontradas. Así, Cajarville (1988, p. 95) consideró que se está ante este vicio cuando hay una inadecuación, cualitativa esta vez, entre el contenido del acto y sus motivos o entre el contenido y el fin. Por su parte, Durán (2023, p. 352), ha dicho: «Existe este vicio cuando el órgano es competente por razón de materia…pero sobrepasa sus poderes». Por lo tanto, nos encontramos en la órbita del elemento -presupuesto competencia del acto, siendo ésta nuevame nte, la forma más sencilla de avizorarlo…Delpiazzo (2022, p. 342), si bien coincide con lo anterior, prefiere llamarlo simplemente «vicio de incompetencia», como también lo ha hecho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ” (TECHERA TEALDI, Lucía. COMPLEJIDADES DE LA ACTIVIDAD PROBATORIA EN LA DESVIACIÓN DE PODER Y FIGURAS AFINES . IV Jornadas de debate del Foro Uruguayo de Derecho Probatorio. 2025. Montevideo. P.p. 230 y ss.). En virtud de ello , se reitera, no se observa en la especie, un vicio en los motivos del acto, en la competencia para su dictado, en su contenido o fin ni en la relación entre tales elementos/presupuestos, por lo que no es de recibo el agravio deducido por la parte actora. Finalmente, en lo que refiere a que el monto estuviese contenido en una única o varias sanciones o resoluciones, en puridad, no hay sustanciación, puesto que la actora no explica ni prueba qué perjuicio le causaría tal extremo, debiéndose recordar que cada una de las alegaciones deben ser sustanciadas y probadas y además, que el contencioso de anulación es un proceso subjetivo y meramente objetivo al acto, es decir, debe existir un agravio y una legitimación específica. Ello surge de la legitimación exigida para ser parte actora en el contencioso anulatorio (art. 309 de la Constitución y 66 del CCA) y de los arts. 151 y 153 del CCA. Así, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en términos traslables a autos, ha explicado: “ Cabe desestimar las causales de desviación, exceso y abuso de poder genéricamente invocadas, sin ninguna argumentación específica sobre el caso concreto (la demanda se limita a una mera transcripción de sentencias y definiciones doctrinales), lo que podría entenderse que encuadra en un supuesto de infundabilidad del agravio (artículo 59 numerales 5) y 6) del Decreto -Ley No. 15.524). Como explica Valentín: “De e ste modo se consagra la carga de afirmación categórica y la llamada teoría de la sustanciación, cuyo fundamento último es el adecuado ejercicio de defensa para el demandado y la delimitación de los límites del Tribunal al dictar sentencia, sin perjuicio de la regla iura novit curia, de alcances siempre discutidos” (Cf. Gabriel Valentín, “El proceso de anulación de los actos administrativos”, 1ª edición, junio de 2022, FCU, p. 63) (la negrilla no está en el original)...” (Sentencias Nº584/2025, 568/2022, entre otras). En definitiva, la solución confirmatoria se impone. 5.3. Sobre la aplicación de la presunción de ilegitimidad contenida en el art. 47 del CCA Tal como se adelantó, la presunción referida resulta aplicable al caso por no haberse pronunciado expresamente la Administración, respecto de los recursos interpuestos por la actora contra los actos administrativos encausados. Sin embargo, como surge de la norma, se trata de una presunción relativa que admite prueba en contrario y en tal sentido, estima la Sede que de la valoración antes realizada, surge con claridad que la demandada logró acreditar la existencia de infracciones reiteradas imputables a la parte actora, con lo cual se ha derribado tal presunción. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno