Sentencia Definitiva N° 29/2026

Montevideo, 3 de febrero del 2026. SENTENCIA Nº 29/2026 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Administración Nacional de Educación Pública. Acción de nulidad” (Ficha: 493/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA. en relación con la Resolución N° 4858 dictada por la Dirección General de Educación Secundaria el 11 de octubre del 2024 (fs. 2 a 5). Por dicha volición, la Administración actuante resolvió adjudicar la Licitación Pública N° 6/2024 cuyo objeto era el “Servicio de Alimentación Tercerizado para el Liceo N° 69 de Montevideo modalidad cocinando en el Liceo” a BB. 2) En su demanda, la accionante sostuvo que el acto se encuentra viciado, lo que amerita su nulidad. De tal forma, expresó que no se concedió vista previa en el marco del procedimiento licitatorio, con anterioridad al dictado del acto encausado, violando lo d ispuesto por el art. 67 del TOCAF e impidiendo el ejercicio de la debida defensa (fs. 10). Asimismo, alegó que hubo error en los motivos, por haberse valorado defectuosamente las ofertas, ya que a la adjudicataria se le otorgaron 30 puntos en “Antecedentes” cuando se le debieron otorgar 20, agregando que éstos no debieron haber sido valorados como “confidenciales”, sino que no debieron haber sido considerados ni puntuados (fs. 10 vto. y 11). 3) Superado el control liminar de la demanda, se confirió traslado por Decreto Nº 988/2025, y en su mérito compareció la Administración Nacional de Educación Pública (“ANEP”) a contestar la demanda (fs. 16). Al respecto, mencion ó que el Tribunal de Cuentas no formuló observaciones en el procedimiento. Asimismo, sostuvo que la vista del informe de la Comisión Asesora de Adjudicaciones no es preceptiva en el caso, dado el monto de la adjudicación (art. 67 del TOCAF). Por otra parte, en cuanto a los puntajes otor gados, afirmó que la presentación de antecedentes era innecesaria en función de lo previsto en la cláusula 18.2 del pliego, y que la adjudicataria no presentó antecedentes confidenciales; a lo que agregó que el puntaje de la actora no superó el de la adjudicataria acorde con lo probado (fs. 18). Por último, def endió la motivación del acto (fs. 18 vto. y 19). 4) Por Decreto Nº 1186/2025, se admitió la contestación de demanda y se abrió el expediente a la etapa probatoria. Luego, por Sentencia Interlocutoria N° 221/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, admitiendo los antecedentes administrativos como única prueba obrante en autos. A su vez, una vez firme ésta, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 1666/2025). 5) Así, se presentó la ANEP manifestando que surge de los antecedentes que se siguió el procedimiento administrativo conforme a Derecho, considerando especialmente los arts. 33 y 67 del TOCAF y la urgencia en la contratación dado su objeto. También reiteró que se cumplió con el pliego, citando el art 18.2 de éste, el que no fue objeto de recurrencia. A su vez, entiende de aplicación los arts. 33, 44, 52, 48, 63 y 65 del TOCAF. En cuanto a los antecedentes insiste en que sólo eran considerables aquellos que surgieran de RUPE y que la adjudicataria no presentó antecedentes confidenciales, lo que no surge de obrados. Luego sostiene que la accionante actuó con malicia, sin demostrar los extremos que alegó. Por otra parte, AA. menciona que ANEP ha reconocido el no otorgamiento de vista previa, lo que tiene fuente constitucional y surge de la Ordenanza 10 de ANEP (aplicable según cláusula 32.7 del Pliego) y del art. 4 del CCA. Asimismo, refiere que no surgen elementos que permi tan valorar ni control el puntaje otorgado a la adjudicataria, contradiciendo lo dispuesto por el art. 66 del TOCAF; a su vez, agrega que la acreditación de los antecedentes era un presupuesto de legitimidad del informe de la comisión asesora y del acto impugnado. 6) De tal forma, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva (Decreto N° 1936/2025) y el expediente fue puesto al despacho nuevamente el 13 de noviembre del 2025. No obstante, se deja constancia de que entre el 27 de noviembre y el 12 de diciembre, la suscripta se encontró amparada a licencia, motivo por el cual, el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N° 221/2025 se estableció el objeto del proceso en cuanto a si la Resolución N° 4858 dictada por la Dirección General de Educación Secundaria el 11 de octubre del 2024, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad. A su vez, se delimitó el objeto de la prueba en determinar: (i) si se cumplió con el debido procedimiento administrativo y se tuteló el derecho de defensa, (ii) si las ofertas presentadas fueron valoradas acorde con lo establecido en el pliego y demás normativa aplicable. En consecuencia, a continuación, habrá de analizarse la prueba agregada en autos, a los efectos de dilucidar los extremos fácticos que resultaron controvertidos para, a partir de allí, dilucidar lo planteado como objeto del proceso. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos que fueron aportados digitalmente en los expedientes 2023 -25-3-007854 y 2024-25-3- 009949, a los que se referirá como “AA” seguido del año al que correspondan. De allí surge que la demandada decidió el cambio de la modalidad del servicio de alimentación del Liceo N° 69 a “Cocinando en el Liceo” (fs. 8, AA – 2023). Para ello, se resolvió convocar a una Licitación Pública al amparo de los arts. 314 y 324 de la Ley N° 19.889 con el objeto “Servicio de Alimentación Tercerizado para el Liceo N° 69 de Montevideo, modalidad Cocinando en el Liceo” (fs. 138, AA -2023). Tal llamado se reguló por el Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación Pública N° 6/2024 que surge de fs. 141 a 192, AA- 2023, el que fue publicado en la web de Compras Estatales. En cuanto es relevante a los agravios planteados, corresponde especificar, por un lado, que se trató de una Licitación Pública por un monto autorizado de hasta $18.133.870 según Resolución N° 339 dictada por la Dirección General de Educación Secundaria el 9 de febrero del 2024 (fs. 154 a 156, AA – 2024). Por otra parte, debe relevarse que en cuanto a los antecedentes a valorar, la Cláusula 18.2 (bajo el acápite del “criterio para el análisis de las ofertas”) dispuso: “Se considerarán los antecedentes positivos en Organismo públicos tomando en cuenta las adjudicaciones dadas desde la fecha de la publicación del llamado en el portal de Compras Estatales y hasta 5 años para atrás. Las adjudicaciones serán verificadas exclusivamente en RUPE” (el destacado en “negrita” está en el original). Y luego, establece que el puntaje total (30 puntos) se distribuiría a razón de: 30 puntos cuando existiesen 7 o más adjudicaciones, 20 puntos en caso de tener 4 a 6 adjudicaciones y 7,5 puntos si el oferente tuviese de 1 a 3 adjudicaciones anteriores en los últimos 5 años. Es decir, se dejó expresa constancia de cuáles serían los criterios de selección de la oferta y la ponderación de los factores a considerar, delimitando así la discrecionalidad de la Administración en la adjudicación del contrato. A esto último debe agregarse que, de acuerdo con la Cláusula 8.2. (bajo el título “presentación de la propuesta”) se estipuló cuál era la documentación que debía acompañar la oferta y se estableció que sería: (1) formulario de identificación del oferente, que aparece como Anexo II, y (2) comprobante de depósito de la garantía del mantenimiento de la oferta cuando corresponda, lo que no aplicó en el caso. Por tanto, no surge la obligatoriedad de aportar documentación acreditante de los antecedentes pues ello sería verificado exclusivamente en el RUPE. Pues bien, oportunamente, se presentaron tres oferentes: BB, AA. y CC. (fs. 208, AA – 2023). La propuesta de la primera surge de fs. 209 a 220 y la de AA. surge de fs. 221 a 1286 y de fs. 1288 a 1368 de AA- 2023; luego, aparece también la propuesta de CC (fs. 1369, AA-2023) la que no será considerada porque no se realizan planteos ni referencias a su respecto por las partes en este proceso (además, tampoco fue considerada por la Administración). Con posterioridad, se verifican los datos obrantes en RUPE (fs. 1371 a 1377 respecto a BB y fs. 1378 a 1386 por AA, AA - 2023) y se efectúa cuadro comparativo de las ofertas por cada ítem (fs. 1393, AA - 2023). A su vez, se deja constancia de “ la necesidad de cubrir en forma urgente el servicio de alimentación para los alumnos liceales” (fs. 1400, AA – 2023). La Dirección del Programa de Alimentación Escolar elaboró un informe técnico de las ofertas (fs. 1406 a 1407, AA-2023) donde concluyó que AA y BB cumplían con los requisitos para brindar el servicio. Asimismo, la Comisión Asesora de Adjudicaciones, present ó informe en donde calificó las ofertas presentadas por estas dos empresas, asignando 100 puntos a BB (30 por antecedentes y 70 por precio) y 93 puntos a AA (30 por antecedentes y 63 por precio), siendo mejor precio el ofertado por BB. y, explicando su valoración de las ofertas, sugiri ó la adjudicación a BB (fs. 1412 a 1416, AA – 2023). Tras ello, se dictó la Resolución N° 4858 el 11 de octubre del 2024, adjudicando “ad referéndum” de la intervención del Tribunal de Cuentas, la licitación N° 6/2024 a BB por los tres ítems licitados. El Tribunal de Cuentas se pronunció en Resolución N° 2843/2024, sin formular observaciones (fs. 1441 a 1444, AA – 2023). Todo lo anterior fue notificado a los oferentes y AA interpuso recursos (fs. 4 a 6, AA-2024; fs. 1496 a 1501, AA - 2024) cuyo efecto suspensivo fue levantado por la Administración (fs. 1462, AA-2023), por lo que se prosiguió el trámite atinente a la imputación del gasto. Al mismo tiempo, se expidió la Comisión Asesora de Adjudicaciones en relación con los agravios esgrimidos (fs. 16 a 17, AA – 2024) y luego, informó la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Educación Secundaria (fs. 1510, AA- 2024). De tal manera, se dispuso no hacer lugar al recurso d e revocación (fs. 1516 a 1517, AA – 2024). Tras lo cual, el expediente fue derivado a ANEP donde la División Jurídica produjo el informe N° 95/2025, por el que se sugiere no hacer lugar al recurso interpuesto, descartando los agravios esgrimidos por la ahora accionante (fs. 1537 a 1538, AA- 2024). 4) En función de los elementos probatorios que vienen de señalarse, habrá de analizarse la normativa aplicable al caso para determinar si el acto impugnado se ajustó o no a ésta. En tal sentido, corresponde puntualizar que los agravios se refirieron a la falt a de vista previa y a la valoración (y consecuente puntuación) de las ofertas en cuanto a los antecedentes de las contrataciones de las empresas oferentes. Por tanto, habrán de tratarse ambos en forma separada. El primero de los agravios esgrimidos tiene relación con el cumplimiento del debido procedimiento administrativo y la tutela del derecho de defensa , lo que el actor consideró vulnerado por el no otorgamiento de vista previa. En este sentido, debe considerarse que el derecho de defensa conforma la garantía general del debido proceso y supone que exista una real posibilidad de ejercer una adecuada defensa en el curso de un procedimiento. En concreto, el derecho a “ser oído”, a presentar descargos, ha sido val orado dentro del “debido proceso formal o adjetivo” entendido como “ el conjunto de garantías que protegen el ‘rito legal’ de tramitación de los procedimientos” (RUOCCO, G.; “El principio del ‘debido proceso’ en vía administrativa”, La Justicia Uruguaya, Tomo 147; p. D-121) y así es visto como un derecho “ que sirve de parámetro a efectos de determinar si el proceso se ha desarrollado dentro de las garantías procesales que consagra la Constitución, y su sistema de valores ” (RUOCCO, G.; “El principio del ‘debido proceso’ en vía administrativa”, La Justicia Uruguaya, Tomo 147; p. D – 122). Ahora bien, tales garantías no son absolutas ni abstractas, sino que son legalmente estipuladas y delimitadas de acuerdo con las consideraciones que estime pertinentes el legislador. A su vez, tal regulación será legítima mientras exista una real posibilidad de hacer valer los derechos de las personas (físicas o jurídicas), en forma efectiva. Así, en relación con la vista previa en procedimientos de contratación, el TOCAF estableció cómo habría de darse tal posibilidad de defensa al regular el punto en el art. 67. Éste establece que “ En todo procedimiento competitivo de contratación cuyo valor supere el cuádruple del monto máximo para la licitación abreviada correspondiente al organismo, una vez obtenido el pronunciamiento de la Comisión Asesora de Adjudicaciones y antes de la adjudicación o rechazo de las ofertas por apartamiento de las normas o condiciones preestablecidas, la Administración deberá dar vista del expediente a los oferentes.” De manera que la obligación de la Administración de conferir vista previa a la adjudicación, en relación con el informe que produzca la Comisión Asesora de Adjudicaciones correspondiente, sólo existe cuando el procedimiento competitivo supere el cuádruple del monto máximo para la licitación abreviada. En cuanto a la aplicación del art. 75 de la Ordenanza N° 10 de ANEP que el actor invoca recién en el alegato, debe precisarse que dicha regulación refiere en términos genéricos a los procedimientos administrativos y parte de un presupuesto que no se corres ponde con los procedimientos de contratación (“ terminada la instrucción o vencido el término de la misma, cuando de los antecedentes resulte que pueda recaer una decisión contraria a la petición formulada, o se hubiere deducido oposición, antes de dictarse resolución…”) por lo que debe estarse a la regulación de la norma especial. Esto es, a lo que dispone el TOCAF en materia de otorgamiento de vista en los procedimientos de contratación; específicamente a lo dispuesto por su artículo 67 y la preceptividad de la vista previa en los casos que superen la cuantía económica que allí se establece. En aquel momento, ese monto se elevaba a $50.144.000. Por tanto, en los procedimientos de contratación que se efectuaren por debajo de ese monto, no existía obligación administrativa de dar vista previa a la adjudicación. En consecuencia, no hay contrariedad a la norma en relación con lo actuado por ANEP, y sólo puede caber nulidad cuando existe contradicción con ésta. A su vez, tampoco ello supone una necesaria vulneración al debido proceso o al derecho de defensa; sino que implica que ese recurso no es otorgado en esta modalidad de contratación. Pero, el actor pudo ejercer su defensa mediante la interposición de recursos, de manera que con ello se respetaron las garantías constitucionales (y convencionales) que invoca, y que nuestra Constitución recoge en los arts. 12, 18 y 19 y especialmente, en el art. 317 de la Constitución . Tal es así que llegó a esta instancia jurisdiccional. Por tanto, no hubo real vulneración de su posibilidad de defenderse, y el procedimiento se ajustó a las normas aplicables. Luego, en cuanto a si las ofertas presentadas fueron valoradas conforme a las normas aplicadas, se comparte la conclusión a la que arribó la Administración. En efecto, el Pliego no requería que los oferentes presentasen antecedentes, y explicitaba concretamente que sólo se consideraría lo que surgiera de RUPE en los cinco años previos a la fecha de publicación del llamado (lo que ocurrió el 09/02/2024, fs. 194, AA – 2023). A su vez, no se ha relevado en las actuaciones administrativas que haya existido una presentación de antecedentes con el carácter de “confidencial” como arguye la actora; antes bien, lo único respecto a lo que se disp uso la confidencialidad fue en relación con las planillas de trabajo de AA (fs. 1288, AA – 2023). Tampoco la accionante proporcionó prueba alguna de esa confidencialidad que alega, ni citó en qué basó su agravio al momento de presentar sus alegatos de prueba. Por otra parte , si bien se comparte que “ en aras de un principio pilar en materia de contratación administrativa, como lo es el de transparencia, hubiere sido deseable que la Comisión Asesora de Adjudicaciones anexara dicha información a su informe ” (fs. 1538, AA - 2024), agregándose que la Administración pudo haber aportado esa información a los efectos de su valoración en esta instancia, también es cierto que la información es pública y puede accederse a ella, y por tanto, controlarse, ingresando a la página web de Compras Estatales. De allí surge que BB fue adjudicataria de más de siete compras directas en los años considerados, por lo que el haber otorgado los 30 puntos es conteste con los antecedentes registrados en RUPE. A lo debe agregarse que no existen sanciones registradas que pudiesen configurar “antecedentes negativos” que implicaran sustracción de puntos. Por tanto, no se verifica en el caso que haya existido un apartamiento de las normas aplicables en el dictado de la Resolución impugnada. Por el contrario, se observa que la accionante ha alegado un incumplimiento procedimental que no es tal a la luz de lo dispuesto por el TOCAF y un error e n los motivos que no respaldó con pruebas ni en el procedimiento administrativo ni en éste, refiriendo a una cuestión que no se ha podido vislumbrar en las probanzas agregadas, como lo es la declaración de antecedentes c onfidenciales por la adjudicataria. En consecuencia, se habrán de desestimar sus agravios y confirmar el acto impugnado. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º). En el caso, considerando que se habrá de confirmar lo actuado por la ANEP, no se advierte que el cumplimiento de la Sentencia requiera de especial orientación. No obstante, sí corresponde relevar que la Administración pudo haber adjuntado la información relativa a los antecedentes de BB, de forma de dar transparencia al análisis efectuado y especialmente, para demostrar su actuación legítima en el procedimiento de contratación; además, puso haberlo aportarlo al menos en esta instancia, para ejercitar sus defensas. 6) Sobre la facultad de recomposición del procedimiento. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, se habrá de confirmar el acto por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento , además se trata de una adjudicación que no fue suspendida ; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Desestimar el accionamiento impetrado por AA en relación con la adjudicación de la Licitación Pública N° 6/2024 resuelta por ANEP. 2) A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio 2° Turno