Sentencia Definitiva N° 28/2026

Montevideo, 3 de febrero del 2026. SENTENCIA Nº 28/2026 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua . Acción de nulidad ” (Ficha: 127/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por la AA en relación con la Resolución N° 287/2024 dictada por el Directorio de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (“URSEA”) el 21 de mayo del 2025. Por dicha volición, la Administración autorizó a la BB a abrir un nuevo puesto de venta d e combustibles líquidos a ser operado por la empresa “ CC” (RUT: XXXXXXXXXXXX) por el plazo de un año. 2) En su demanda, la actora manif estó que la decisión recurrida es antijurídica. Para ello, sost uvo que en el caso es aplicable la Resolución N° 377/022 (vigente desde el 13 de octubre del 2022), de acuerdo con la interpretación efectuada por Resoluciones N° 439/022 y 247/023. En tal sentido señala que la solicitud de BB fue presentada el 10 de agosto del 2023 (fs. 49), incumpliendo con lo dispuesto en la Resolución N° 377/022 en cuanto a la distancia que debe existir entre los puestos de venta. Esto sobre la base de que la solicitud refería a la instalación en Ruta 26, padrón N° XX.XXX (Tacuarembó), haciendo aplicables las disposiciones referidas a las distancias en Ruta, por lo que la instalación de un nuevo puesto deb ía guardar una distancia mínima de 20 kms. con los puestos ya instalados en la misma Ruta (fs. 49 vto.) . No obstante, existen ya dos puestos de venta a una distancia menor, de los sellos DD y ANCAP, en un tramo de la Ruta 5 que es la continuación de la Ruta 26 (fs. 50). De forma que, a su criterio, la autorización concedida incumplió con los requisitos previstos en la normativa aplicable. Asimismo, invocó que el acto impugnado se dictó vulnerando el principio del debido proceso, ya que no se concedió vista previa a AA antes de resolver lo solicitado por BB. 3) Superado el control liminar de la demanda, se confirió traslado por Decreto N° 117/2025 y en su mérito, se presentó la URSEA (fs. 58). Sobre el caso, no controvirtió la fecha de presentación de la solicitud de BB, ni la aplicación de las disposiciones referidas a la Ruta contenidas en la Resoluci ón N° 377/022 . No obstante , afirmó que no existen otros puestos de venta instalados a una distancia menor en la misma Ruta (fs. 60 vto.), Ruta 26, por lo que lo solicitado por BB cumplía con la normativa aplicable (fs. 60 vto.). En efecto, la Administrac ión sostuvo que los puestos de venta de ANCAP y DD no se encuentran en la misma Ruta, sino que se localizan en la Ruta 5, de acuerdo con lo informado por el MTOP (fs. 61 vto. y 62). En consecuencia, defiende la legalidad del acto. Por otra parte, argumenta que -de acuerdo con los arts. 75 y 76 del Decreto N° 500/991- no correspondía conferir vista previa en el caso, puesto que el procedimiento administrativo era ajeno a la accionante (fs. 62 vto y 63). 4) En su contestación, URSEA solicitó la citación de terceros: BB y CC (fs. 63 vto.). Por Decreto N° 271/2025, se admitió la contestación y se concedió traslado al actor de lo solicitado; traslado que no fue evacuado. D e tal manera, por Decreto N° 374/2025 se admitió a los terceros propuestos por la demandada, emplazándolos. 5) En consecuencia, se presentó la BB, contestando la demanda (fs. 95) y afirma ndo que el acto fue dictado en conformidad con la normativa aplicable (fs. 99), adhiriendo a las manifestaciones de URSEA. En tal sentido, rele vó también que las distancias a considerar son en relación con otros puestos de venta en la misma Ruta, pero en e l caso, el puesto autorizado fue para la Ruta 26 y los preexistentes se encuentran en la Ruta 5 (fs. 100), por lo que se cumpl ía con la distancia mínima exigida, más allá de que ésta “empalma con la Ruta N° 26 en la zona de referencia” (fs. 101), citando el informe producido por el MTOP. Así, sostiene que “no existen razones de eficiencia, seguridad ni convivencia pública que justifiquen computar como competidores directos a puestos ubicados sobre rutas nacionales distintas ” (fs. 102), siendo éste el crite rio aplicado por URSEA también en otros casos, en los que AA se benefició (fs. 102 a 103 vto.). Por último, desatacó que no hubo violación al debido proceso, puesto que el asunto no refería a la accionante y no fue seguido de oficio, y por ello, no corr espondió darle vista (fs. 103 a 105 vto.). La contestación fue admitida por Decreto N° 646/2025. 6) Posteriormente, a fs. 124 comparecieron FF, GG, HH y II, quienes conforman la sociedad de hecho que había sido citada. Respecto a la demanda, sostuvieron que la prohibición invocada por AA no aplica al caso, ya que la estación autorizada se emplazará en la Ruta N° 26 y no en la Ruta 5 donde se ubica la estación ANCAP. Asimismo, agregaron que la ubicación de las estaciones h ace que no compartan clientes de la misma zona, dada la lógica que invoca sobre el ingreso de vehículos a una u otra Ruta a los efectos de abastecerse de combustible (fs. 125 vto. y 126). La contestación fue admitida por Decreto N° 716/2025. 7) Luego, por Dec reto N° 730/2025, se abrió el expediente a la etapa probatoria y por Sentencia N° 173/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba , agregando parte de la documental ofrecida. Así, al quedar firme dicha Resolución, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 1413/2025). 8) En tal oportunidad, se presentó URSEA reafirmando el marco jurídico aplicable y relevando la ubicación del padrón N° XX.XXX en la Ruta 26 lo que obliga a considerar una distancia de 20 kms entre el nuevo punto de venta y l os preexistentes que estén en la misma Ruta, citando el certificado de agrimensor , el informe de Coordinación de Procesos y el informe del MTOP ; y agrega que tal distancia se cumple holgadamente . Luego, se presentó la sociedad de hecho, reafirmando que la estación autorizada se encuentra sobre Ruta 26, mientras que las preexistentes se encuentran sobre Ruta 5 , y no se trata de las mismas Rutas. También vuelve sobre el punto relativo a la inexistencia de perjuicio comercial. Por su parte, AA alegó refirie ndo nuevamente al marco normativo aplicable, afirmando que el puesto autorizado no cumple con la distancia de 20 kms respecto de los preexistentes en Ruta 5 sosteniendo que “ la Ruta 5, a la altura donde se encuentra ubicado el padrón en que se autorizó la apertura del puesto de venta de BB, es una continuidad de la ruta 26 ” (fs. 250 vto.) argumentando que existe un desfasaje natural, que fue relevado por el informe del agrimensor y del MTOP. Finalmente, alegó BB afirmando que la distancia debe considerarse respecto de la misma Ruta, lo que no se da en el caso porque el nuevo puesto se ubicaría en Ruta 26 y los preexistentes en Ruta 5. Igualmente, cita el informe del MTOP y refiere a otros casos en que AA se benefició del mismo criterio; asimismo, defi ende que no se vulneró el debido procedimiento. 9) De tal manera, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva (Decreto N° 1937/2025) y el expediente fue puesto al despacho nuevamente el 13 de noviembre del 2025 a efectos del dictado de la presente. No obstante, se deja constancia de que, entre el 27 de noviembre y el 12 de diciembre, la suscripta se encontró amparada a licencia, motivo por el cual, el plazo para el dictado de Sentencia se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N°173/2025, se fijó el objeto de l proceso en determinar si la Resolución N° 287/2024 dictada por el Directorio de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (“URSEA”) el 21 de mayo del 2024, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. A su vez, el objeto de la prueba quedó delimitado en cuanto a si el puesto de venta autorizado en la Resolución impugnada cumple con los requisitos de distancia impuestos por la normativa aplicable; concretamente, si se encuentra o no a más de 20 kms. de los puestos d e venta ya existentes en la misma Ruta. Por tanto, habrá de determinarse si el concepto de “la misma Ruta” aplica al caso de autos considerando las alegaciones de la actora en cuanto a que la Ruta 26, en ese punto, se integra con la Ruta 5 (y viceversa), y de la demandada y las terceristas en cuanto que se trata de Rutas diferentes. Considerando tales extremos habrá de realizarse el análisis de la prueba obrante en autos, teniendo presente que no existe discrepancia entre las partes en cuanto al marco normativo aplicable y los padrones en los que se asienta el punto de venta proyectado y los preexistentes. 3) En función de lo que viene de relacionarse, los hechos que requieren prueba son los relativos al trazado de la Ruta 26 y Ruta 5, pues ello conjuntamente con la distancia entre el nuevo puesto autorizado y los preexistentes, es lo que se encuentra cuestionado en estos autos. De manera que se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta de lo que surge de los antecedentes administrativos identificados como “ Exp 0895 -69-001-2023 y recursos ” a los que se referirá como “AA”, así como la prueba documental obrante en este expediente jurisdiccional, la que se indicará solamente por su foliatura. De acuerdo con ello, el proyecto a utorizado para la instalación de la BB se ubica en el padrón N° XX.XXX de la localidad catastral de Tacuarembó (actualmente padrón N° XX.XXX, según surge de testimonio notarial de compraventa, fs. 138 vto. e informe de Ingeniero Agrimensor JJ a fs. 180 ) el cual se encuentra ubicado sobre la Ruta 26 “Avda. Brig, Gral. Leandro Gómez” (fs. 149). El padrón de referencia dista del empalme sur de la Ruta 26 en 2,5 kms y del empalme norte a 9,91 kms (fs. 180). De acuerdo con el informe del Ing . KK, este padrón también se ubica en la Ruta 26, de jurisdicción nacional, según lo que surge de portales de MTOP que cita y de lo informado por la Dirección Nacional de Vialidad (fs. 192 y 192 vto.); en este punto cabe mencionar que las imágenes adjuntas no permiten mayor visualización, siendo imposible extraer conclusiones de ello. Asimismo, corresponde destacar que los informes profesionales aportados por las partes no han sido reconocidos judicialmente, por lo que no adquirieron autenticidad (arts . 1581, 1582 y 1586 del Código Civil). No obstante, al amparo del art. 170.3 del CGP, habrán de valorarse en el cúmulo probatorio; esto es, como alegaciones de la parte que adquieren valor ante su contraste con otros medios que hayan sido aportados. Por otra parte, a fs. 156 y 178 se aporta un mapa que no permite mayor valoración, pues solo identifica la s estaciones de servicio radicadas en Tacuarembó sin especificar distancias, pero tampoco la procedencia de la imagen y no cuenta con aval profesional algu no. Lo mismo sucede con la documentación de fs. 177, ya que, si bien se aportan las distancias, no se establece cuál es la fuente de la información allí contenida, lo que dificulta su valoración. En cuanto a la categorización de las rutas en pugna, surge que la Ruta 26 es una ruta primaria, mientras que la Ruta 5 es una Ruta internacional (fs. 163) . De acuerdo con el Decreto Nº 15/016 los corredores internacionales se asocian a la importancia estratégica nacional que asegura la conectividad productiva, el tráfico internacional y el intercambio comercial (art. 2); mientras que las rutas primarias son aquellas que unen directamente la Capital de la República o un camino nacional con la Capital de un Departamento (art. 3). De forma que se trata de categorías diferentes que integran el concepto de “ruta principal”, pero que denotan una di stinción dentro de la red vial nacional. Lo que, al mismo tiempo, determina que la normativa aplicable es la de Ruta, de acuerdo con el literal b) numeral 1 del apartado I del n umeral 2) de la Resolución Nº 377/2022, ya que la Ruta 26 no es una ruta secundaria. Así, se desprende que la Ruta 26 y la Ruta 5 son rutas independientes, que no se solapan, superponen ni transforman. Antes bien, existe una interrupción en la Ruta 26 que, tal como lo ha señalado también el actor, obliga a transitar unos 8 kilómetros por Ruta 5 a quien pretende seguir la circulación por Ruta 26, ya que existe un desfasaje en su trazado. Al respecto, se sostiene en el informe de fs. 180 que “ La Ruta 26 (Gral . Leandro Gómez), une la ciudad de Paysandú con la ciudad de Rio Branco, al pasar por la ciudad de Tacuarembó esta queda desfasada, teniendo que circular obligatoriamente por Ruta 5, para poder reencausar nuevamente por ruta 26… ”. En efecto, tal circulació n por Ruta 5 es necesaria si se pretende seguir transitando por Ruta 26 (salvo que se opte por continuar a través de la ciudad de Tacuarembó); pero ello no transforma a la Ruta 5 en una continuación de la Ruta 26, sino que se trata de una interrupción de s u trazado. En tal sentido informó la Dirección Nacional de Vialidad ante la consulta formulada por el MTOP en oportunidad de resolver los recursos interpuestos por AA. En efecto, la Dirección mencionada explicó que: “La Jurisdicción Nacional de Ruta N °26 se desarrolla de la siguiente manera: Desde Paysandú hacia Tacuarembó, comenzando en la progresiva 33k900 y finalizando en la progresiva 230k700, empalme con Ruta N°5. Desde Tacuarembó hacia la ciudad de Melo, comenzando en la progresiva 238k000 (empal me con Ruta N°5) y finalizando en la progresiva 432k130. Como se observa existe un desfasaje en el trazado de Ruta N°26 al llegar al empalme con Ruta N°5, no existiendo trazado de Ruta N°26 con progresivas entre el kilómetro 230.700 y el kilómetro 238.000. Por lo que desde el punto de vista de la circulación por Rutas de Jurisdicción Nacional, para circular entre los tramos de Ruta N°26 que se describen, se debe tomar la Ruta N°5.” (fs. 165, AA) Esto es, si se requiere la circulación por Ruta 5 es porque no continúa la Ruta 26, sino que ésta se interrumpe , razón por la cual se informa que tiene dos tramos , y demostrando así que se trata de Rutas diferentes. En este sentido, se comparte lo informado por URSEA , recogido luego por el MIEM (fs. 189 y 198, AA) en cuanto a que “ De lo informado se desprende que no se trata de la misma ruta, ya que el trazado de la ruta se interrumpe y el mencionado tramo corresponde a ruta 5 ” (fs. 173, AA); por lo que en ese tramo se circula por otra Ruta, diferente. Ahora bien, dilucidado lo relativo a si la Ruta 5 y la Ruta 26 deben considerarse como “la misma Ruta”, corresponde ingresar en el análisis de las distancias entre puntos de venta, ya que la Resolución Nº 377/022 (en la interpretación efectuada por Resolución Nº 247/0 23) requiere de 20 kms de distancia vehicular entre puntos de venta que se encuentren en una misma ruta. De manera, que debe estarse a las estaciones que existan en Ruta 26. Por ello , no se habrá de considerar que el puesto autorizado dista a menos de 20 kms del preexistente de DD y de ANCAP (“Estación América”) dado que, como surge del informe del Ing. JJ, tales estaciones se encuentran asentadas en Ruta 5 , no en Ruta 26 como el cuestionado. En relación con las estaciones existentes en Ruta 26, su rge que el puesto autorizado dista a 60,9 kms de la estación de AA en Villa Ansina y a 127 kms de la estación de AA en Caraguatá (fs. 187, en informe que también luce en los AA, fs. 9), lo que no ha sido controvertido. 4) No existen discrepancias entre las partes en cuanto a la normativa aplicable al caso . Esto es, debe aplicarse la Resolución Nº 377/022 de acuerdo con la modificación efectuada por la Resolución Nº 439/022 y la interpretación dada por la Resolución Nº247/023. A su vez, dentro de sus disp osiciones, el supuesto encuadra en el literal b) inciso 1, es decir, en un punto ubicado en Ruta (frente a la Ruta 26 o a menos de 200 mts de ésta). Y así, la exigencia que se impone es que exista una distancia igual o mayor a 20 km de otros puntos de vent a ya existentes en la misma Ruta. A su vez, esos 20 kms deben calcularse en distancias de traslado vehicular y dentro de la misma Ruta. Por lo que, de acuerdo a todo lo que se ha relevado antes, se cumple con lo requerido. En este sentido, no existen o no se ha alegado ni demostrado que existan otros puntos de venta de combustible por Ruta 26 que se encuentren a menos de 20 kms del autorizado en la impugnada. Y como se dijo, el hecho de que haya otros puntos de venta cercanos, en otra Ruta, no varía el ent endimiento, puesto que la norma se ha interpretado expresamente en cuanto a que la referencia de distancia es en “la misma Ruta” y no en cualquier otra Ruta cercana o aledaña. Por tanto, partiendo de la conclus ión fáctica de que la Ruta 26 y la Ruta 5 son rutas independientes, donde ninguna de ellas constituye continuación de la otra, debe entenderse que jurídicamente no se trata de “la misma Ruta” y, en consecuencia, debe estarse a ello en el momento de aplicar la limitante normativa en materia de distanc ias. A lo que se agrega que la distancia mínima se ha respetado en relación con otros puntos de venta de combustibles en la misma Ruta 26. En consecuencia, la autorización conferida en la Resolución impugnada, se encuentra ajustada a Derecho y ello determina la desestimatoria de la demanda interpuesta. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º ). En el caso, atendiendo a la solución confirmatoria que se habrá de adoptar y no habiendo detectado cuestiones que ameriten un especial pronunciamiento, se entiende que el cumplimiento de la Sentencia no requiere de especial orientación. 6) Sobre la facultad de recomposición del procedimiento. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. En el caso, se habrá de confirmar el acto por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Desestimar la demanda interpuesta, confirmando el acto impugnado. 2) A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos en $ 50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio 2° Turno