Sentencia Definitiva N° 26/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de febrero de 2026 No. 26 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 376/2024). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria (fs. 7 - 10) contra la Resolución Nº AP222/2023 de fecha 6 de setiembre de 2023 que determinó la liquidación de su primera asignación jubilatoria, la cual no le fue notificada. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que se encontraba en la situación prevista en la Ley No. 19.590 (conocida como “ley de cincuentones” ) por lo que se amparó a la opción de desafiliación del sistema de ahorro individual (AFAPs) contemplada en la normativa, pasando al régimen de transición de la Ley No. 16.713, procediendo a liquidar y servir la pasividad el organismo demandado. Señaló que, el acto administrativo definitivo impugnado, aprobó la concesión y liquidación de su primera asignación jubilatoria, por el B.P.S., que figura en el recibo de pago, por el régimen de transición (art. 67 de la Ley No. 16.713). Indicó que, el Banco de Previsión Social, realizó el calculó de la siguiente forma: estableció la Asignación de Jubilación, al valor resultante lo llevó al tope máximo para una pasividad en el Régimen de Transición y, sobre el monto del tope le aplicó el coeficiente de 0,9 previsto en el art. 16 de la Ley No. 19.590. Ello, a su entender, resulta erróneo, en tanto, el procedimiento correcto, se encuentra especialmente previsto en el artículo 16 de la Ley, el cual describe, citando jurisprudencia en su apoyo y, destacando que se trata de un procedimiento secuencial. Por ende, el Banco de Previsión Social alteró la secuencia, al aplicar primero el tope y luego el coeficiente 0,9, lo que determinó su jubilación inicial. Le agravia que, efectuado el cálculo y obtenida la suma que configura su sueldo básico jubilatorio, al sobrepasar el tope jubilatorio, se le reduzca al tope máximo de transición, y luego se le aplique el coeficiente 0,9; cuando la secuencia, de acuerdo co n una interpretación lógica sistemática de la ley sería: asignación jubilatoria, aplicación del 0,9, sobrepasa el tope legal abatiéndola hasta dicho tope, el que hubiera sido el monto de la primera jubilación de la compareciente. En suma, a su entender, el procedimiento de liquidación seguido por el B.P.S. a efectos del cálculo de su primera jubilación, no se ajusta a la correcta interpretación del Art. 16 de la Ley 19.590, en lo referente a la aplicación del coeficiente 0.9, así como que la última secuencia es el tope legal, por lo que el acto administrativo devino ilegítimo por contrario a una regla de derecho. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, el Banco de Previsión Social en su contestación (fs. 50 a 56) defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Tras reseñar los antecedentes del acto impugnado y transcribir la normativa aplicable al caso, sostuvo que la norma instituyó un gravamen a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición. Adicionó que, dicho gravamen se aplicará sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada caso, incluyendo la aplicación de topes individuales conforme a la normativa vigente dentro de dicho régimen. Señaló que el régimen estatuido, incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso y, no solo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. Afirmó que, el sentido del artículo 16 de la Ley No. 19.590, es claro, y de él surge, sin lugar a dudas, que el coeficiente de ajuste de 0,9 se aplica luego de considerar el tope vigente para el régimen común. Invocó el principio de igualdad, para el caso que se acogiera la demanda, el que se estaría vulnerando respecto de otros sujetos, que, estando en la situación planteada, no lleguen a los topes previstos legalmente, dado que se les aplicaría el coeficiente de ajuste de 0,9. En suma, solicitó que se desestime la demanda de nulidad incoada, confirmado el acto administrativo impugnado. IV) Por Decreto No. 4670/2024 (fs. 58) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, incorporándose la documental que luce agregada de fs. 14 a 49. V) Las partes alegaron por su orden (parte actora a fs. 85 - 87; parte demandada a fs. 89 - 91). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 207/2025, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 94 - 96). VII) Puestos los autos para Sentencia por Decreto No. 2024/2025, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 98). CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable: Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Dec. Ley 15.524, Leyes 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 12.6.2024 contra un acto administrativo dictado el 6.9.2023. II) Control de regularidad formal. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La accionante impugna la Resolución No. AP222/2023 de 6 de setiembre de 2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, la cual no le fue notificada, tomando conocimiento informal de la misma con su primer recibo de haberes jubilatorios emitido en fecha 31 de octubre de 2023 (fs. 2). Contra el mismo interpuso los recursos de revocación y jerárquico en fecha 6 de noviembre de 2023 (fs. 4 a 6). En consecuencia, es aplicable la solución del artículo 4º inc. 1º in fine: “Si el acto administrativo no ha sido notificado personalmente ni publicado en el Diario Oficial, el interesado podrá recurrirlo en cualquier momento”; por lo que, el recurso presentado debe considerarse interpuesto en tiempo hábil. En tanto no recayó resolución expresa de la Administración, la vía administrativa se agotó fictamente en fecha 31 de mayo de 2024; deduciéndose la acción anulatoria el 12 de junio de 2024 (fs. 7). III) La decisión del Tribunal. El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a amparar la demanda y a anular el acto impugnado en estos obrados. IV) El objeto del proceso. El objeto del presente proceso puede calificarse como de puro derecho, en cuanto finca en determinar únicamente, la interpretación del marco normativo aplicable con el propósito de considerar si la Administración lo aplicó correctamente a la liquidación de la pasividad de la promotora. En relación al supuesto de hecho no media controversia entre las partes, surgiendo que: la hoy accionante Sra. AA inició el 7 de agosto de 2023 trámite para acceder a una Jubilación Común con cese (fs. 34); el 31 de agosto de 2023 la Gerencia de Prestaciones Económicas liquidó el monto de su asignación jubilatoria al amparo del régimen de transición de la Ley No. 16.713 (fs. 41 vto. y 42); el 31 de octubre de 2023 el BPS le envió el recibo de su primera asignación jubilatoria (fs. 2), que contenía la liquidación efectuada y, finalmente contra ella, interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico (fs. 4 a 6). Tampoco es objeto de controversia que la accionante ejerció la opción de desafiliación al régimen de ahorro individual prevista en el artículo 1º de la Ley No. 19.590: cómo surge del consentimiento otorgado en fecha 23 de noviembre de 2020 (fs. 14 a 18). V) Delimitados los hechos, corresponde analizar si la liquidación de la asignación jubilatoria se ajusta a lo establecido por las Leyes No. 16.713 y 19.590. El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias No. 446/22, 393/22, 239/22, 164/22, 464/2023, 559/2023, 23/2025, entre otras). VI) El marco normativo aplicable al caso. El art. 1° de la Ley No. 19.590 consagró el derecho a la “desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio”, en los siguientes términos: “Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 , siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes”. Luego, para quienes hubieran ejercido la opción concedida por la disposición transcripta, el art. 16 de la misma Ley determinó: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asi gnación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9”. Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social”. A la actora, en virtud de haber ejercido la opción prevista en el art. 1º de la Ley No. 19.590, le son aplicables las reglas de liquidación de la jubilación común de acuerdo Régimen de Transición establecido en el Título VI de la Ley No. 16.713. La determinación del haber o asignación jubilatoria inicial es el resultado de una serie de operaciones técnicas y aritméticas establecidas por la legislación aplicable, y que bien pueden caracterizarse como un procedimiento secuencial. Este procedimiento debe armo nizar lo previsto en la Ley No. 16.713 con el art. 16 de la Ley No. 19.590, lo que supone la realización de las siguientes operaciones concatenadas e inescindibles una de otra: 1º) Cálculo del Sueldo Básico Jubilatorio, el que consiste en “un monto que corresponde tomar en cuenta como punto de partida para la determinación de la asignación jubilatoria ” (Cfm. Francisco Giorgi y Esmilda Bonini de Giorgi. Régimen Jubilatorio y Pensionario. Ed. F.C.U. Año 1991. Pág. 157; Hugo de los Campos. Manual de Derecho Jubilatorio y Pensionario. Ed. F.C.U. Año 1990. Pág. 138); siendo aplicable en el caso el mecanismo establecido por el art. 71 de la Ley No. 16.713. 2º) Cálculo de la asignación jubilatoria la que “ se determina en un porcentaje del sueldo básico, que varía según los años de edad y de servicios que se computen” (Hugo de los Campos. Manual… Op. Cit. Pág. 153). Es decir, al sueldo básico jubilatorio le son aplicables las tasas o porcentajes de reemplazo establecidas por la ley, de acuerdo a los arts. 72 y 29 de la Ley No. 16.713. 3º) Luego, en virtud del art. 16 de la Ley No. 19.590, a dicha asignación aplicarle el coeficiente de ajuste del 0,9. 4º) Y recién luego, aplicar los topes correctivos del art. 76 de la Ley No. 16.713; Hugo de los Campos explica que “al determinarse por primera vez el monto jubilatorio, operan los denominados topes, que existan tanto para impedir la fijación de un valor muy bajo (monto mínimo), como para determinar una suma que opere como límite superior (monto máximo) ” (Manual… Op. Cit. Pág. 151). VII) La interpretación del marco normativo aplicable al caso. En la medida que el derecho se expresa mediante lenguaje, siempre es necesario interpretarlo. A su vez en la tarea de motivación de una decisión, - por la Administración y por un sistema de justicia como el que integra el TCA – resulta imprescindible trans parentar el procedimiento y las pautas interpretativas. Tomando la idea de Riccardo Guastini, puede considerarse la interpretación en abstracto (del marco normativo) y la interpretación en concreto (del marco normativo aplicado al caso) (Interpretar y argumentar. Centro de estudios políticos y constitucionales. 2014. Pág.33) Sobre la interpretación en abstracto, debe decirse que: Primero. La pretensión anulatoria refiere a un acto administrativo que dispone sobre la concreción del derecho a la seguridad social. Este derecho califica como derecho humano reconocido y garantizado teniendo en cuenta el bloque de constitucionalidad de los derec hos humanos integrado por diversos instrumentos: el art. 67 de la Constitución nacional, los Convenios Internacionales de Trabajo 102 y 128 y la Recomendación de OIT 131, el art. 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales. Como tal debe entenderse blindado por la garantía de eficacia asumida por el Estado de conformidad con el art. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. (art. 1 de la Convención Americana de Derechos humanos) Segundo, El derecho a la seguridad social, como en general ocurre con los derechos humanos cuyo reconocimiento en palabras toma el modelo de los principios, necesita ser dotado de contenido. En tal sentido puede acompañarse que se trata de “…un derecho que busca proteger al individuo de contingencias futuras, que de producirse ocasionarían consecuencias perjudiciales para la persona, por lo que deben adoptarse medidas para protegerla.” (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Muelle Flores vs. Perú (2019), párrafo 183). En consecuencia, todo el ordenamiento jurídico que lo reconoce, garantiza y regula debe interpretarse de conformidad con las reglas y principios que componen el bloque de constitucionalidad de los derechos humanos. Tercero. Interpretación conforme significa que el producto de la interpretación judicial – como proceso racional - deberá obrar como la mejor realización del derecho humano involucrado. A su vez, en concreción del deber de motivación, la decisión judicial deberá demostrar que la interpretación que postula – como resultado del proceso racional - es la que mejor cumple con las obligaciones de respeto, garantía y adecuación del derecho nacional y su interpretación. Esto es, hacerlo y demostrarlo. Cuarto. Ello supone que de entenderse que la disposición del art. 16 de la Ley 19.590 resulta ambigua, debe ser interpretarla a la luz de los principios que informan el derecho de los derechos humanos. Entre ellos, el principio de protección o pro persona que también se infiere del bloque de constitucionalidad. En efecto. El art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos – como la Convención Americana de Derechos Humanos- consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas que se resumen en el principio pro persona. Por su parte, la recepción del principio pro persona se desprende del art. 29, literal b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el párrafo 33 de la Opinión Consultiva 2 -82 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La interpretación pro persona del marco normativo nacional implica escoger aquella interpretación que resulte más favorable a la realización efectiva del derecho a la seguridad social. En adición, el art. 29 literal b ) de la Convención Americana de Derechos Humanos prohíbe la interpretación limitante del marco normativo legal doméstico. Quinto. Un tribunal de justicia como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo integra el Estado y, por ende, es deudor de la realización de tal garantía a través de sus cometidos. Entre ellos, la interpretación de las reglas de derecho para solucionar los problemas que corresponden a su jurisdicción. De allí, que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo está llamado a interpretar el marco normativo aplicable en el caso en examen , en el sentido que mejor realice su eficacia. Debe verse que el art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos conmina al Estado ratificante a adoptar “…las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesaria para hacer efectivos los derechos y libertades ”. La interpretación jurisprudencial integra esas medidas de “…otro carácter” convocadas por el instrumento americano de derechos humanos. De allí que este Tribunal de justicia al expedirse sobre la legitimidad de un acto administrativo – por razones de hecho o de derecho y su interpretación como en el caso - deberá rendir cuentas sobre cómo cumple con ésta y las restantes obligaciones que impone la Convención al Estado. La única justificación para postergar la interpretación judicial pro persona, consistiría en la colisión con otro derecho del mismo linaje, que, en la emergencia y mediante aguda motivación lograra explicar la preferencia en la emergencia. El sistema de seguridad social constituye “ un estatuto tuitivo, protector, complementario del derecho laboral y, hasta cierto punto, extensivo de éste, cuya finalidad sería de ayuda a los necesitados, de cobertura de riesgos, de seguridad económica” (Oscar Ermida Uriarte. Los principios de la seguridad social. In: La seguridad social en el Uruguay. VV.AA. Año 1991. Pág. 48). En el caso, entonces, debe preferirse aqu ella interpretación liquidatoria más favorable al administrado de las diversas que puede arrojar la interpretación de un texto legal eventualmente ambiguo. Sexto. En adición y con impacto en la interpretación de las reglas que disciplinan el derecho a la seguridad social, es posible invocar al Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales en tanto ha señalado que este incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sin discriminación, ya sea en efectivo o en especie, y el derecho a no ser sometido a restricciones arbitrarias de la cobertura social existente, ya sea del sector público o del privado ( ONU, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cu lturales, Observación General No. 19, El derecho a la seguridad social (artículo 9), 4 de febrero de 2008, párrafos 9 a 28). Pues bien. Sobre la interpretación en concreto, debe decirse que: Séptimo. Teniendo en cuenta los antecedentes relevados , se infiere que le asiste razón a la accionante cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. Ello por cuanto la interpretación del marco normativo nacional que plantea la accionante es coincidente con el del Tribunal, cuya legitimidad radica en que satisface y demuestra cómo lo hace, de la mejor manera la garantía de protección del derecho humano a la seguridad social. En definitiva, porque la interpretación de las reglas de derecho nacionales en el sentido realizado comulga con la más favorable a la persona humana. Octavo. Surge del informe de la Gerencia de Sector Servicios de Pasividades, de fecha 24 de octubre de 2024 que el Ente procedió de la siguiente manera: determinó el Sueldo Básico Jubilatorio (art. 71 Lit. C Ley No. 16.713); calculó la Asignación de Jubilación de acuerdo a los años de edad y de servicios de la titular al momento de ampararse al be neficio jubilatorio (arts. 29 y 72 de la Ley No. 16.713); al valor resultante le aplicó el tope máximo para una pasividad en el Régimen de Transición y, sobre dicho monto, estimó el coeficiente de 0,9 establecido en la Ley No.19.590 (fs. 75 vto. y 76.). Ello tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial levemente inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. En la interpretación del marco normativo nacional conforme con los principios interpretativos señalados y el derecho humano a la seguridad social, para este Tribunal, no existe duda alguna que la aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso e n la liquidación de la prestación de pasividad a servirse. La asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley No. 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley No. 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. En definitiva, a juicio del Tribunal el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado no era el que mandataba la Ley, lo que inficiona de nulidad el acto impugnado. VIII) En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de nov iembre de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).