Sentencia Definitiva N° 24/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de febrero de 2026. No. 24 Ministra redactora: Dra. Selva Klett VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 506/2023). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución de la Dirección General de la Salud, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se aplicó a la "AA”, una multa de 150 U.R. (ciento cincuenta Unidades Reajustables), por incumplimiento a la normativa vigente en materia de control de tabaco (fs.101 vto. a 102 vto. de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, se indicó que la resolución impugnada pretende sancionar a AA por el hecho de un tercero, no habiéndose constatado relación alguna entre la publicidad y el sancionado. Así, argumentó que se lo pretende sancionar como fabricante de un producto, por una presunta publicidad respecto de la que no se acreditó ningún nexo con la actora. Del mismo modo, refirió que no se le dio vista del expediente al tercero que es el titular del local donde se constató la irregularidad. Sobre la cuestión citó jurisprudencia que le es favorable y sostuvo que todas las actas de constatación fueron firmadas por el mismo funcionario, Sr. BB, lo que es indicativo de una finalidad aviesa por parte del Ministerio, puesto que luego de tres años de vigencia de la normativa, de un momento a otro, sin razón alguna, comenzó a fiscalizar una prohibición que excede su competencia por referir a cuestiones marcarias. También cuestionó que se haya relevado la falta de registro de marcas ante el Programa Nacional de Control de Tabaco. Ello porque, a su criterio, ilegítimamente se abrogaron competencias marcarias del Ministerio de Industria, Energía y Minería. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. A modo de encuadramiento de la cuestión , refirió que el acto objeto de impugnación obedeció a incumplimientos a la normativa sanitaria en materia de control del tabaco, constatados en diversos locales comerciales en las actas N° 7159, 7169, 7170, 7171, 7172, 7178, 7182, 7183, 7184, 7189, 7193, 7194, 7198, 7199 y 7200, por observarse la venta de pr oductos de tabaco pertenecientes a la parte actora, en las cuales se cuenta con los registros fotográficos. En cuanto a lo alegado por la parte actora, sobre el potencial abuso de funciones por parte de la Administración, refirió e individualizó múltiples sentencias del Tribunal que confirman lo actuado por la Administración. En concreto, indicó que los inspectores del Programa Nacional de Control de Tabaco (en adelante PNCT), realizaron inspecciones a diversos locales en la ciudad de Montevideo. En tales procedimientos se constató a la venta productos de tabaco pertenecientes a la empresa AA con las siguientes infracciones a la normativa vigente: a) venta de cigarrillos “Red Mint Niagara” marca no homologable por incumplir con el art. 3º Decreto N° 120/019 de 29 de abril de 2019; b) venta de variantes de marca: “Niagara y Red Mint Niagara”,' “La Paz extra y La Paz filtro” , incumpliendo con el art. 3º del citado Decreto N° 120/019, como surge del informe de la Comisión Interinstitucional Asesora para el Control de Tabaco de 7 de julio de 2022. Por su parte, reseñó el marco normativo a partir del cual el Ministerio posee competencia en lo que hace al control marcario en materia de tabaco y defendió la legitimidad de tal normativa y el proceder Ministerial en estricto apego al orden jurídico. En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Abierta la causa a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos, y las partes, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen Nº 38/2025 de 11 de febrero de 2025 se pronunció por la solución desestimatoria de la demanda. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) A efectos de un correcto encuadramiento del asunto importa señalar que de los antecedentes administrativos surge que la multa impuesta deriva de la inspección realizada a dos comercios: “ CC” y “DD” en donde los inspectores actuantes del PNCT consignaron en las actas de constatación (N° 7.154 y 7.156) la existencia de “lista de las marcas de cigarros Nevada, Coronado, California, Berrymint, Dual Sens, Niagara y Pacifico, sin sus respectivos precios en hojas con imagen y advertencias sanitarias autorizadas por el MSP” (fs. 76 a 77 vto. de los antecedentes). Por dictamen de la Comisión Interinstitucional Asesora para el Control del Tabaco, de 16 de julio de 2022, se sugirió la imposición de una multa de 150 U.R. a la empresa actora por la venta de productos con marcas que no se encuentran homologadas por el PN CT, infringiendo así el art. 3° del Decreto 284/008 de 9 de junio de 2008 y el art. 5° de la Ordenanza del Ministerio de Salud Pública N° 107 de 24 de enero de 2022. También se infringió la normativa sobre publicidad de productos de tabaco establecida en el art. 7° de la Ley N° 18.256 de 6 de marzo de 2008 y su modificativa, Ley N° 19.244 de 2 de setiembre de 2014 y su Decreto reglamentario N° 317/014 de 3 de noviembre de 2014 (fs. 79 de los antecedentes). El 4 de agosto de 2022 se confirió vista de las actuaciones a la actora (fs. 82 de los antecedentes), que la evacuó por escrito que obra de fojas 84 vto. a 90 de los antecedentes. Ante las defensas esgrimidas, el 4 de diciembre de 2022 se expidió nuevamente la Comisión Interinstitucional Asesora para el Control del Tabaco, la que consideró que los descargos deducidos por la actora no eran de recibo (fs. 98 vto. de los antecedentes). Posteriormente, el 7 de diciembre de 2022 se dictó la resolución sancionatoria impugnada (fs. 101 vto. a 102 vto. de los antecedentes). IV) En lo que hace a la base fáctica de la sanción, resulta admitido que ésta tiene su razón de ser en la constatación, por parte de los inspectores actuantes del Ministerio, de la venta de productos con marcas que no se encuentran homologadas por el PNCT y por la publicidad de productos de tabaco en dos comercios de la ciudad de Montevideo (actas N° 7.154 y 7.156). Por su parte, en cuanto a los presupuestos jurídicos del acto sancionatorio, importa señalar que, en materia de publicidad de productos de tabaco, el art. 7 de la Ley Nº 18.256 en la redacción dada por la Ley Nº 19.244, bajo la denominación: “Publicidad, promoción y patrocinio”, prescribe: “Prohíbase toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco. Asimismo, queda prohibido: A) El uso de logos o marcas o elementos de marca de productos de tabaco, en productos distintos al tabaco. El término 'elemento de marca' comprende el aspecto distintivo, el arreglo gráfico, el diseño, el eslogan, el símbolo, el lema, el mensaje de venta, el color o combinación de colores reconocibles u otros indicios de identificación de cualquier marca de producto de tabaco o que lo representen. B) El uso de marcas o logos de productos distintos al tabaco en productos de tabaco. C) La elaboración o venta de alimentos, golosinas, juguetes y otros objetos que tengan forma de productos de tabaco. D) La colocación de marcas, logos o elementos de marca de productos de tabaco en juegos, video juegos o juegos de computadora. E) El uso de dibujos de tipo animado en envases de productos de tabaco. La prohibición dispuesta en el inciso primero comprende el patrocinio de actividades nacionales o internacionales, culturales, deportivas o de cualquier otra índole o de participantes de las mismas, por parte de la industria tabacalera. Asimismo, prohíbase la exhibición de los productos de tabaco, sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el c onsumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto”. Por su parte, el Decreto N° 284/008, reglamentario de la Ley N° 18.256, en su art. 9 establece que: “Los espacios disponibles para publicidad a que refiere el Artículo 7° de la Ley que se reglamenta, deberán estar en el interior de los puestos de venta. La superficie de la publicidad y la destinada a información y/o advertencia sanitaria que establezca e l Ministerio de Salud Pública, serán de iguales dimensiones, superficie, visibilidad y de ubicación contigua a la utilizada en publicidad de los productos de tabaco”. En la misma orientación el Decreto N° 317/014 prevé en su art. 1° que: “En los locales donde se expendan productos de tabaco sólo se permitirá una lista textual de los productos de tabaco que se vendan, con sus respectivos precios”. Mientras que el art. 2° expresa que: “Dicha lista textual deberá estar estampada en letras negras sobre hoja de papel de fondo blanco, el que deberá tener una dimensión total de veintinueve con siete (29,7) centímetros de largo por veintiún (21) centímetros de ancho (tamaño A4), en orientación horizontal”. A su vez, el art. 3° de la indicada norma acla ra que: “La lista textual de cada producto de tabaco ocupará la mitad izquierda de la hoja y en la mitad derecha estará estampada la advertencia sanitaria que el Ministerio de Salud Pública disponga, con leyendas e imágenes en colores”. En lo que atañe a la homologación de los productos de tabaco, el art. 3° del Decreto N° 248/08 establece que: “Se deberá declarar en el momento de solicitar la inscripción qué tipo de productos enumerados en el Artículo 1° elaboran o importan, las marcas correspondientes y el número de unidades por envase individual de venta al público. Cuando se lancen al mercado nuevas marcas o se cambie el número de unidades por envase individual de venta al público, o cuando estos últimos se retiren del mercado o modifiquen de cualquier manera, deberá comunicarse previamente por nota al Ministerio de Salud Pública, Programa Nacional para el Control de Tabaco”. Asimismo, el Decreto N° 120/019, que reglamenta el artículo 8° de la referida Ley Nº 18.256. en su art. 3° prevé que: “Cada marca comercial en el empaquetado neutro o genérico deberá corresponder a una única presentación de productos de tabaco, quedando prohibido el empleo de términos, elementos descriptivos, signos figurativos, logos o signos distintivos de otra clase, tales como combinaciones de números o letras que tengan el efecto directo o indirecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto es menos nocivo que otros”. En consideración al marco normativo reseñado, la Ordenanza Ministerial N° 1.210/2021 dispuso que el trámite de inscripción de las compañías elaboradoras o importadoras de productos de tabaco, referido en el artículo 2 del Decreto N° 284/008, se realizará a través de la plataforma VUCE a partir del 1 de setiembre de 2021. Posteriormente, la Ordenanza N° 107/2022, modificativa de la anterior, dispuso que: “2° las compañías elaboradoras y/o importadoras de productos de tabaco referidas en el artículo 2 del Decreto No. 284/008, de 9 de junio de 2008 deben figurar inscriptas en la plataforma VUCE, disponible a partir del 14 de setiembre de 2021. 3°. Los representantes legales de las empresas referidas en el numeral anterior deben iniciar el trámite en la plataforma VUECE ingresando la documentación e información requerida. 4°. Dicha inscripción tiene una vigencia de 2 años. 5°. Una vez obtenida la inscripción la empresa debe homologar cada uno de los productos de tabaco que elabora o importa declarados en la inscripción, conforme lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto referido, a través de la plataforma VUECE, ingresando l a documentación e información requerida (…) 7°. El Programa Nacional de Control de Tabaco puede realizar observaciones, rechazar o aprobar la inscripción u homologación de producto a través de la plataforma VUCE, pudiendo asimismo solicitar asesoramiento al Departamento Notarial de la División de Servicios Jurídicos”. Así, cabe concluir la adecuada y razonable subsunción de la plataforma fáctica a la normativa que viene de reseñarse, es decir, se ha comprobado la existencia de tipicidad. V) En lo que hace al agravio jurídico, respecto de que no cabe imputar la responsabilidad por hechos concernientes al propietario del local, cabe concluir que resulta infundado. Respecto al sujeto pasible de sanción, la norma vigente en la fecha en que se cometió la infracción, era el art. 18 de la indicada Ley Nº 18.256 en la redacción dada por el art. 206 de la Ley Nº 18.996 de 7 de noviembre de 2012, que bajo la denominación “sujeto pasible”, establece: “De las infracciones previstas en la presente ley es responsable el propietario o quien tenga la explotación o titularidad u obtenga algún provecho del uso de los espacios comprendidos en el artículo 3 de la presente ley. En lo que refiere al artículo 7º sobre publicidad, promoción y patrocinio, serán responsables las empresas fabricantes o importadoras de productos de tabaco”. La responsabilidad que se le imputa a la actora radica en un hecho no controvertido dado por su calidad de fabricante de los productos en cuestión. La aludida responsabilidad, según lo indicado, tiene fuente legal, a la vez que se ha ratificado la constitu cionalidad de la norma atributiva de responsabilidad por parte de la Suprema Corte de Justicia. Sobre el punto se destaca la sentencia de la Suprema Corte de Justicia N° 310/2024 que resolvió la excepción de inconstitucionalidad promovida por la actora en relación al citado art. 18 de la Ley N° 18.256. Al respecto, en razonamientos aplicables a la responsabilidad discutida en el presente expediente, la Suprema Corte de Justicia concluyó que: “En este tipo de casos, bien puede entenderse que el legislador partió de una máxima de la experiencia: es el fabricante o importador del producto el que proporciona al vendedor (que expende productos de tabaco) los medios materiales para publicitar o prom ocionar los productos. O, en su caso, al omitir determinados controles (con quienes se vincula contractualmente) en los puestos de venta, crea in riesgo o incurre en culpa in vigilando, lo que le haría merecedor del reproche disciplinario”. En esta línea de razonamiento, en lo que refiere a la falta de vista al propietario del local, tampoco asiste razón a la actora. En efecto, dicho extremo correspondería ser planteado por los propietarios de los comercios inspeccionados, verdaderos legitima dos para ello y no por el aquí reclamante. Por lo cual el agravio no es de recibo. En relación a la aludida imposibilidad de que la Administración la responsabilice por hechos de un tercero importa reiterar lo manifestado por el Tribunal en Sentencia N° 338/2021, en cuanto a que “cabe consignar el rechazo del agravio esgrimido, en virtud del claro tenor legal, en tanto no existe responsabilidad de un tercero que enerve la eventual responsabilidad de la empresa. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley No. 18.256, es responsabilidad de las empresas tabacaleras la colocación de carteles con tenor publicitario, o aún la tolerancia de su existencia, en tanto la ley prohíbe toda forma de promover, directa o indirectamente”. Por lo tanto, la afirmación de que se le imputan hechos de un tercero no puede recibirse en modo alguno, desde que, de verificarse la presencia de publicidad, promoción o patrocinio en el local de venta -esto es, en los términos indicados por la norma trascripta - la actora sería responsable. Y ello, es lo que surge probado en las actuaciones administrativas. De lo expuesto, emerge inadmisible sustentar, como desliza la accionante, que no tuvo participación alguna en la publicidad dispuesta, por cuanto se trata de la publicidad de varias de sus marcas. De modo complementario importa concluir, tal como fuera relevado al determinar el marco fáctico de la sanción aplicada, que la actora no objetó las actas de constatación. Por lo tanto, sólo cabe considerar -conforme se ha indicado en anteriores fallos por parte de la Corporación- que el acta firmada por funcionario público, en ejercicio de sus funciones, constituye un documento público que hace plena prueba de lo que consigna, conforme a lo establecido en los arts. 1.574 y 1.575 del Código Civil (a vía de ejemplo Sentencias N° 185/2012 y N° 590/2014). De modo conexo con lo anterior, también importa señalar que la actora no controvirtió ni la existencia de publicidad, ni la venta de los cigarrillos de marcas no homologadas en los comercios inspeccionados. Asimismo, no se acreditaron los invocados móviles aviesos por parte de la Administración, en tanto lo referido en la demanda respecto a que se trata de actuaciones de un mismo funcionario y las demoras en comenzar la fiscalización, no enervan los poderes d eberes de fiscalización. A la vez, se trata de indicios equívocos, aislados, e insuficientes para acreditar un supuesto de desviación de poder. VI) Finalmente, también resultan infundados los agravios movilizados por la actora en relación a la incompetencia del Ministerio de Salud Pública para la homologación y registro de marcas en el ámbito del Programa Nacional de Control de Tabaco. Sobre la cuestión debe estarse a la profusa jurisprudencia del Tribunal, que ha entendido la legitimidad del proceder administrativo en relación a la homologación de marcas de productos de tabaco por parte de la Administración demandada (así Sentencias N os. 636/2024, 637/2024, 667/2024, 673/2024, 678/2024, 21/2025 y 24/2025, entre otras). Así, en razonamientos de íntegra remisión a efectos de la resolución de obrados, la citada Sentencia N° 21/2025, concluyó que: “La materia sanitaria y marcaria se distinguen con claridad. Una inscripción registral ante la DNPI de un signo marcario no puede obturar que el MSP ejerza sus amplias funciones de regulación y fiscalización, que por supuesto incluyen el empaquetado y cont enido del etiquetado de los productos de tabaco a introducirse en un mercado determinado para su potencial consumo por la población (…) Estos aspectos regulatorios en materia de tabaco integran la Ley No. 18.265 y en base a lo dispuesto en el art. 14 de dicha disposición legal, su cumplimiento será fiscalizado por parte del Ministerio de Salud Pública, a través de “los diferentes cu erpos inspectivos que se designen al efecto”. Se trata de materias independientes que cuentan con su propio marco regulatorio. El registro ante la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial de la marca no impide al Ministerio de Salud Pública ejercer su función de fiscalización del empaquetado y co ntenido de los productos de tabaco, cuyo objeto es proteger a los habitantes del país de las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco (art. 2° de la Ley N° 18.256). En tal sentido, se entiende que la Ordenanza Ministerial 1039/22 aparece como una reglamentación idónea para el cumplimiento del fin público de policía de la salud pública. De igual modo, tampoco mediante el dictado de la Ordenanza No. 107/2022, el Ministerio de Salud Pública se ha excedido en las competencias de regulación que legalmente le son conferidas para el control del tabaco (…) el marco normativo mencionado permite q ue el Ministerio de Salud Pública, dentro de los límites establecidos por la legislación adopte medidas orientadas a disminuir el consumo de tabaco y de otras sustancias dañinas para la salud, ingresando la Ordenanza cuestionada dentro de ese elenco de medidas. Por lo tanto, ninguna ilegitimidad se percibe en el uso de la plataforma VUCE, como herramienta a los efectos de las inscripciones de productos de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto No. 284/008. De este modo, no cabe sostener que el Ministerio de Salud Pública haya invadido la competencia de la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial. Conforme señala la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo: “dicha Dirección interviene en lo que refiere a la protección de la propiedad intelectual del creador de una marca registrable, que no es lo que pretendía el actor al momento de solicitar la homologación de su marca ante el demandado”. Todo lo mencionado aporta elementos razonables respecto a la potestad regulatoria y fiscalizadora ejercida por el MSP. Además, dado que no se observa que la demandada haya excedido sus competencias, el agravio será desestimado. Del mismo modo, lo expuesto conduce a descartar lo afirmado por la actora en cuanto a una supuesta ampliación del concepto de “homologación” y, que de ello se habría verificado una hipótesis de exceso de poder por parte de la Administración. Sobre el particular, el Tribunal no vislumbra atisbo alguno de desviación o -en concreto- abuso de poder en la resolución impugnada, ya que como acaba de relacionarse, el fin querido y el fin debido (la protección de la salud pública) en absoluto se observan divergentes. De tal modo la Corporación estima que la Administración actuó de acorde a la normativa vigente en la materia”. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).