Sentencia Definitiva N° 23/2026

Montevideo, 3 de febrero de 2026 SENTENCIA Nº23/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA Y OTROS CON GOBIERNO DEPARTAMENTAL – INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº340/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 28 de mayo de 2025, comparec ió en autos el Dr. BB en representación de los Sres. AA, CC, DD y EE impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº24/07312 dictada con fecha 11 de octubre de 2024 por la Intendencia de Canelones mediante la cual se rectificó el Resultando 1) y Resuelve de la Resolución Nº23/08590 de fecha 24 de noviembre de 2023, declarándose incobrable la deuda de tributos inmobiliarios del padrón rural 6290 de la séptima sección judicial de Canelones hasta el 15 de noviembre de 201 7, momento en el que FF adquirió los derechos de mejor licitador del bien inmueble detallado, en el marco del proceso concursal llevado a cabo en autos caratulados: “GG CONCURSO” – IUE 2-55980/2009 tramitado ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Concursos de 2º Turno . La Resolución modificada lo había declarado incobrable hasta el 30 de abril de 2021, momento en el que los actores adquirieron el inmueble por compraventa (fs. 15 y ss.). 2) En su demanda , la parte actora indica que el acto administrativo encausado le fue notificado el día 21 de octubre de 2024, interponiendo contra éste, recursos de reposición y apelación en subsidio, con fecha 31 de octubre de 2024. Manifiesta que el acto conclusivo de la vía administrativa fue la Resolución de fecha 28 de febrero de 2025 dictada por el Intendente de Canelones que desestimó la recurrencia. Concluye que el presente accionamiento fue iniciado en tiempo útil. 3) Así, explica que el día 15 de noviembre de 2017, GG adquirió “los derechos de adjudicación del Inmueble, en el marco de la liquidación de la masa activa del concurso… dentro de un proceso licitatorio celebrado en el proceso concursal referido…” y que el 30 de abril de 2021 cedió tales derechos a los ahora actores, momento en el cual, además, el conc ursado, representado por la Liga de Defensa Comercial (síndico) “ celebra como parte vendedora el contrato de compraventa del Inmueble con mis representados como parte compradora” (fs. 18 vto., y ss.). En tal sent ido, se agravia porque el acto encausado modifica uno anterior en el que se había dispuesto la incobrabilidad de los tributos inmobiliarios del inmueble hasta el momento en que los actores lo adquirieron, decidiéndose , ahora, que tal incobrabilidad sería hasta que FF adquirió los derechos el 15 de noviembre de 2017, lo cual, a su criterio es contrario al art. 177 de la Ley Nº18.387. Agrega también que la Administración modificó un acto administrativo firme y estable, afectando la seguridad jurídica y sus derechos adquiridos, de forma infundada. En definitiva, entiende que el acto debe ser anudado. 4) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones, mediante Decreto N°724/2025 se confirió el correspondiente traslado a la contraria, quien lo evacuó con fecha 21 de julio de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 33 y ss.). 5) En su contestación de demanda, la Administración afirma que el acto fue dictado conforme a Derech o. Específicamente, indica que tiene el poder - deber de revocar aquellos actos afectados por alguna irregularidad como sucedió en el caso, ya que el beneficio concedido por el art. 177 de la Ley Nº18.387 debe conferírsele al adquirente de los activos y “ no al enajenante (quien realiza el contrato de compraventa posterior…En aplicación del art. 177, el adquirente puede ser una persona y el enajenante otra; esto último es lo que sucede en el caso de autos… es la fecha de la “adquisición de los activos en el proceso licitatorio de liquidación, el que marca el comienzo de la incobrabilidad hacia el pasado ”. Asimismo, arguye que le es inoponible un negocio obligacional celebrado entre el adquirente y los actores. En definitiva, entiende que el acto encausado es legítimo (fs. 34 vto., y ss.). 6) Mediante Decreto N°965/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 del CCA, ofreciéndola en tiempo y forma la actora (fs. 41 y ss.). En tanto, conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº 1153/2025, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que, por Decreto Nº1689/2025, se fijó el objeto del proceso, la prueba y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 7) Por Decreto Nº1846/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 16 y 23 de octubre. 8) Finalmente, mediante Decreto N° 2245/2025, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). En efecto, con fecha 14 de noviembre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de los dichos de las partes y fs. 113 y ss., del Expediente Nº2022-81-1030-00280 (A.A) que la Resolución Nº24/07312 fue notificada con fecha 21 de octubre de 2024, ante lo cual, con fecha 31 de octubre de 2024, interpuso recurso de reposición y apelación en subsidio ; el acto conclusivo de la vía administrativa es la Resolución Nº25/01374 notificada el 10 de marzo de 2025, mediante la cual el Intendente en acuerdo con la Dirección de Servicios Jurídicos, desestimó la recurrencia; el presente accionamiento fue iniciado el día 28 de mayo de 2025, tempestivamente (fs. 15). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica la modificación, por parte de la Intendencia de Canelones, sobre la fecha de declaración de incobrabilidad de un tributo departamental del inmueble en cuestión. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, por Decreto Nº 1689/2025, la Sede dispuso: “ Atento a lo anterior y a lo que surge del art. 166 del CCA, corresponde a esta Sede pronunciarse sobre los medios probatorios ofrecidos. Para ello, se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia”, fijando el objeto del proceso en los siguientes términos: “ Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº24/07312 dictada con fecha 11 de octubre de 2024 por la Intendencia de Canelones, mediante la cual se rectificó la Resolución Nº23/08590 y se declaró incobrable la deuda por tributos inmobiliarios del padrón rural Nº6290 de la séptima sección judicial del Departamento de Canelones, adquirido por los actores en el marco del proceso concursal que tramitó ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia Concursos de 2º Turno, en autos caratulados: “ GG Concurso” - IUE 2-55980/2009; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) el acto atacado vulnera el principio de seguridad jurídica por haber actuado, la Administración, en contra de sus propios actos y (ii) existieron vicios en los motivos del acto por haber, la Administración, valorado de forma errónea los hechos y la normativa aplicable al caso”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i) y (ii). La aplicación de la presunción consagrada en el art. 47 del CCA será valorada al momento de dictar sentencia definitiva”. Asimismo, sobre la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió: “Con respecto a la prueba documental, se tienen por agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 193 y 30 fs., en soporte electrónico, la correspondiente a la parte actora obrante de fs. 3 a 15 y 25 a 28 en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA y la que luce de fs. 41 a 53, propuesta en la etapa de prueba. Cabe aclarar que las resultancias de autos no constituyen un medio de prueba en sí mismo, sino, más bien, el resultado de la valoración de la restante prueba producida y diligenciada en autos, que se hará en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva”. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas, ya sea por haber sido expresamente admitidas o no explicit arse nada a su respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). En efecto, de acuerdo a lo que surge de los actos de proposición de las partes y se confirma a través de sus alegatos, el único extremo sobre el que radica la discusión refiere a la fecha a partir de la cual debió declararse la incobrabilidad de la deuda por tributos municipales del inmueble padrón rural Nº6290 de la séptima sección judicial del Departamento de Canelones. Específicamente, si corresponde hacerlo hasta que FF adquirió los derechos al mejor licitador a su respecto o cuando los actores celebraron el contrato de compraventa a su respecto, en el marco del proceso concursal tramitado en autos caratulados “GG CONCURSO” – IUE 2 -55980/2009 tramitado ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Concursos de 2º Turno . Y, por ende, ello impacta , según los dichos de las partes, en la interpretación y aplicación a realizar de lo dispuesto en el art. 177 de la Ley Nº18.387. En este sentido, t ampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equ ilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “ iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo haya descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y su relación con los aspectos de juridicidad cuestionados. 5) Fundamentos de Derecho y valoración del cúmulo probatorio Previo a ingresar en el análisis de los agravios esgrimidos por las partes, la Sede entiende pertinente realizar un breve racconto de los hechos constitutivos del caso. Pues bien, de acuerdo a lo que surge de la prueba aportada, mediante Decretos Nº1064/2010 y 966/2021, el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Concursos de 2ºTurno declaró el concurso necesario de GG y dispuso la liquidación de la masa activa, decidiendo el Síndico (Liga de Defensa Comercial) tramitar un procedimiento licitatorio a efectos de que los interesados en adquirir activos de tal masa, presentaran sus ofertas, resultando adjudicatario FF. Así, con fecha 29 de setiembre de 2021, mediante Oficio Nº150/2021, tal Juzgado comunicó a la Intendencia de Canelones que: “(…) el inmueble padrón Nº6290, ubicado en la localidad catastral Piedra del Toro, departamento de Canelones, fue adquirido en el marco de la liquidación de la masa activa de GG, RUT XXXXXXXXXXXX, por FF quien resultó adjudicatario… FF cedió parcialmente los derechos de mejor licitador del padrón Nº6290 a EE…AA …CC… y DD … el 30/04/2021…Atento a que el art. 177 de la Ley 18.387 al adquirente de los activos del deudor no le aplica la responsabilidad que la ley pone a cargo de sus sucesores por obligaciones tributarias, municipales o de cualquier naturaleza”. Posteriormente, mediante Oficio Nº184/2022 y a pedido de la Intendencia, el Juzgado informó que el inmueble fue adquirido por los ahora actores “ por escritura de fecha 30/04/2021”, en el marco de la liquidación de la masa activa del concurso antes mencionado. Atento a que no se contaba con la fecha de adjudicación de los derechos de mejor licitador de FF, se solicitó información a los interesados, quienes comparecieron a fs. 33 y ss., del Expediente Nº2022-81-1030-00280, indicando que: (i) FF adquirió los derechos a mejor licitador de la masa activa del deudor concursado GG el 15 de noviembre de 2017 ; (ii) tales derechos fueron parcialmente cedidos (en cuanto al inmueble rural padrón 6920) a los ahora actores con fecha 30 de abril de 2021, en virtud de que la sociedad antedicha padecía de restricciones para ser titular de padrones rurales y (iii) el 30 de abril de 2021 adquirieron libre de gravámenes y obligaciones, por compraventa, el inmueble en cuestión. A fs. 44 y ss., se agregó la compraventa y cesión referidas. Por Resolución Nº23/08590, la Intendencia de Canelones declaró incobrable la deuda por tributos inmobiliarios del padrón que viene de mencionarse, e n virtud de lo comunicado por el Juzgado, hasta el 30 de abril de 2021. Conforme surge de fs. 93 y ss., comparecieron los actores a fin de solicitar a la Administración que se emitiera de forma correcta el recibo correspondiente a la Contribución Inmobiliaria del inmueble, ya que al intentar pagar surgía una deuda anterior al 30 de abril de 2021, momento en el cual adquirieron el inmueble por modo compraventa. Con posterioridad y de acuerdo a los informes que obran en las actuaciones administrativas, por Resolución Nº24/07312, se decidió rectificar la resolución anterior en los siguientes términos: "RESULTANDO: que mediante Oficios N°150/2021 y N°184/2022 del Juzgado Letrado de 1ra. Instancia de Concursos de 2do. Turno, autos caratulados: GG., comunica a la Intendencia que en el marco de la liquidación de la masa activa en el proceso concursal, FF adquirió con fecha 15 de noviembre de 2017 los derechos de mejor postor del bien inmueble detallado, surgiendo según documentación adjunta en actuación 17 del expediente 2022 -81-1030-00280. De acuerdo lo dispuesto por el artículo 177 de la Ley 18.387, corr esponde declarar la incobrabilidad hasta dicha fecha" y disponiendo: "1.- DECLARAR incobrable la deuda por tributos inmobiliarios correspondientes al padrón rural 6290 sección judicial 7° por los motivos expuestos en el proemio de la presente Resolución.” Contra tal acto es que se interpusieron los recursos administrativos y se accionó de nulidad. 5.1. Sobre la interpretación del art. 177 de la Ley Nº18.387, su aplicación al caso concreto y su relación con los motivos del acto Tal como fue adelantado, la parte actora se agravia por entender que existió una errónea interpretación del art. 177 de la Ley Nº18.387 y de los hechos del caso al modificar, la Administración, la fecha de incobrabilidad de la deuda por tributos municipales del padrón Nº6290 (pasando de ser el 30 de abril de 2021 a el 15 de noviembre de 2017) , relacionando tal incobrabilidad con la responsabilidad por el pago de la deuda. La demandada por su parte, indica que el beneficio concedido por el art. 177 de la Ley Nº18.387 debe conferírsele al adquirente de los activos y no a “quien realiza el contrato de compraventa posterior ”, siendo inoponible a la Intendencia un negocio obligacional celebrado entre el adquirente y los actores, quien, además, no puede cargar con la demora que existió entre un negocio y otro. Pues bien, la Sede entiende que el agravio de la parte actora no resulta de recibo. De acuerdo a lo que surge del Expediente Nº2022-81-1030-00280 (A.A), la Intendencia de Canelones no compareció en el proceso concursal a efectos de denunciar y verificar el crédito que ostentaba por el tributo de Contribución Inmobiliaria del padrón Nº6290, explicándose a fs. 102 que: “visto que el plazo para la denuncia y verificación del crédito surgía vencido hace más de una década, sumado a la total insolvencia de la empresa liquidada, por lo cual correspondería la declaración de incobrable de la deuda mediante el dictado de resolución administrativa”. En otras palabras, la declaración de incobrabilidad del tributo no es una consecuencia del art. 177 de la Ley Nº18.387 sino una decisión de la Intendencia derivada de la falta de verificación del crédito e insolvencia del deudor concursado. Véase que el art. 177 de la Ley Nº18.387 no regula tal incobrabilidad sino, simplemente, un supuesto referente a la responsabilidad por las obligaciones que existan luego de una adquisición en el marco de la liquidación de masa activa concursal. Justamente prevé que: “No será de aplicación al adquirente de los activos del deudor, del establecimiento o de la explotación del deudor, enajenados en el proceso de liquidación de la masa activa, la responsabilidad que la ley pone a cargo de los sucesores o adquirentes por obli gaciones comerciales, laborales, municipales, tributarias o de cualquier otra naturaleza”. Salta a la vista que la finalidad de la norma es estimular la adquisición de bienes y/o activos en el marco de tal liquidación, exonerando a quienes lo hagan de la responsabilidad de las deudas allí señaladas. Así lo ha advertido la doctrina: “…La adjudicación es título hábil suficiente para la trasmisión de la propiedad de los bienes, sin ninguna responsabilidad para el adquirente de ningún tipo de deuda (art. 173 y 177). Aunque sin nombrarla, la norma parece aludir aquí a la ley N° 2904 de 1904, que impone la responsabilidad solidaria del adquirente de un establecimiento comercial, si no se cumplen sus disposiciones. La idea parece ser que en tanto la ley 2904 procura la protección de los acreedores, se entiende que en el marco de la ley concursal, la defensa de sus intereses están suficientemente contemplados, aún en el caso de enajenación de los activos, del establecimiento o de la explotación del deudor…Si un tercero adquiere bienes del deudor enajenados en el proceso de liquidación, la responsabilidad que la ley pone a cargo de los sucesores o adquirentes por obligaciones comerciales, laborales, municipales, tributarias o de cualquier naturaleza, no se traspasa a este adquirente. No rige la ley 2904, antes aludida y tampoco si se deben impuestos, deudas laborales o gastos comunes, no son reclamables al adquirente. De lo contrario difícilmente se podrían enajenar…” (CREIMER, Israel. “Concursos…”. FCU. 2009. P.p. 81 y 83). En la misma línea, se explicó que: “El tema fue objeto de debate académico, de fuertes repercusiones prácticas. Sin dudas, la solución por la que opta el legislador pone punto final al respecto, determinando también la norma aplicable en tal situación. Son clarísimas las palabras que, tratan do el tema, expresa WONSIAK DE HASKEL: “Como consecuencia, en tanto el articulo 177 elimina la responsabilidad por las deudas del enajenante con la amplitud que lo hace (obligaciones comerciales, laborales, tributarias o de cualquier otra naturaleza) resulta imposible admitir la responsabilidad en el caso de concursos anteriores a la Ley imponiéndose la citada norma como única que regula todos los casos. En definitiva nuestra conclusión es que el artículo 177 de la Ley 18.387 declaro elimin ada la responsabilidad del adquirente de activos, establecimientos y explotaciones enajenados en el proceso de liquidación de la masa por las deudas del concursado de cualquier naturaleza consagrada por la Ley de 26 de setiembre de 1904 y demás normas labo rales, tributarias y de cualquier otra naturaleza sin excepción alguna, con independencia de que se trate de procedimientos finalizados, en trámite o iniciados después de la vigencia de la Ley.” (BUGALLO MONTAÑO, Beatriz. “Derecho Concursal Uruguayo” . Serie Manuales No 2, abril 2012, www.beatrizbugallo.com. P.p. 172-173). Ahora bien, la finalidad de la norma se logra motivando la adquisición de bienes, activos, etc., en el marco de la liquidación de la masa activa del concurso, pero parece razonable que sea aplicable a la “primer adquisición”. La norma no exige que se “comp lete” la enajenación, esto es que exista el modo tradición para que el inmueble (en este caso) pase a ser del adquirente; de hecho, parecería que el legislador utiliza los términos de forma indistinta, como si fuesen sinónimos, puesto que en un momento ref iere al adquirente y luego al enajenante o enajenación. En este contexto, la Sede entiende que procurando la norma favorecer este tipo de negocios o transacciones (lógicamente a efectos de que se puedan obtener mayores ingresos para abonar las deudas concursales respectivas), lo razonable y apegado a Derecho, es entender que es la primera adquisición la que hace operativa la exoneración del art. 177. En la especie, lo que sucedió que quien adquirió los derechos de mejor licitador se encontraba, por la razón que fuere, impedido de ser titular de padrones rurales (conforme surge de fs. 93 y ss.), motivo por el cual no escrituró o realizó el contrato de compraventa al respecto y la correspondiente tradición del inmueble en cuestión. Mas ello, fue una decisión o restricción de quien ofertó en el proceso licitatorio y no puede cargarse a la Administración con la demora que existió para que tal compraventa se efectivizara. Tal como sostiene la demandada, pasaron casi 4 años desde que se realizó el proceso licitatorio y se celebró la compraventa en cuestión; no puede pretenderse que tal demora sea imputable a la Administración y que ésta declare incobrable un tributo (con el consecuente perjuicio que ello implica) durante los años en que FF fue adquirente y hasta que éste pudo ceder tales derechos y se celebró la compraventa entre el Síndico y los actores. Tal como se adelantó, el acto administrativo encausado, lo único que hace es declarar la incobrabilidad del tributo hasta determinada fecha, más no resuelve quién es el responsable de tal pago . Como el tributo en cuestión se relaciona con el bien inmueble, existiendo deuda desde el 15 de noviembre de 2017 en adelante, quien fuera que lo intentara abonar, obtendrá un talón de pago con toda la deuda “cobrable” acumulada, sea que le corresponda pagarla o no, puesto que en tal talón no se diferencia por respons able sino únicamente por padrón. Ello, en tanto la obligación que surge con relación a este tributo es una obligación “propter rem”; su nota característica es que, si bien gravan a una persona, la gravan en virtud de la relación que esa persona tiene con un bien determinado y por ello, de alguna forma, persiguen al bien, o persiguen a cualquier deudor que tenga esa relación con el bien en cuestión. En tal sentido, la doctrina ha explicado que: “Las obligaciones ‘propter rem’ suelen considerarse el típico ejemplo de cuestión fronteriza entr e los derechos reales y los personales. Se definen como aquéllas cuyo sujeto pasivo se determina por la posesión de un fundo o, más general, como obligaciones ligadas a un derecho real sobre una cosa individualizada…De ahí su nombre de obligaciones reales; pues, aunque son debidas por una persona, están ligadas a una cosa, o más bien, no gravan a la persona en sí misma, sino como poseedora de una cosa. Lo específico de las obligaciones ‘propter rem’ es su carácter ambulatorio: el sujeto pasivo (deudor) se trasmite con la transmisión de un bien. No es que se encuentre indeterminado pero sea ‘determinable’. La determinación existe siempre pero en base a elementos externos: según la relación de un sujeto con cierto bien (normalmente el deudor es el propietario o el titular de un derecho real sobre el bien). La cosa es en cierto modo la ocasión de la obligación y en virtud de ello, cuando desaparece (pues se trasmite o se extingue) el derecho real sobre el bien, el deudor originario de la obligación propter rem queda liberado” (BERDAGUER, Jaime. Fundamentos del Derecho Civil, primera parte: La obligación. Tomo I. 2da. Edición. FCU. Montevideo. 2005. P.p. 53 - 54, resaltado agregado). Puntualmente respecto de la naturaleza de las obligaciones que emergen de este tributo, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, citando diversa doctrina y en términos que esta Sede comparte, sostuvo: “ Asimismo, importa advertir que los tributos municipales, dentro de los cuales se ubica la contribución inmobiliaria, se ubican dentro de las obligaciones propter rem…Dichas obligaciones han sido caracterizadas como relaciones jurídicas personales accesorias que consagran una cesión legal de la deuda con la finalidad de asegurar la prestación (así: Francisco DEL CAMPO - “Obligaciones propter rem, ambulatorias, in rem scripta o de pertenencia media”, cit. p. 325 y ss.). En similar orientación se ha indicado que las obligaciones propter rem son “aquéllas cuyo sujeto pasivo se determina por la posesión de un fundo, o más en general, como obligaciones ligadas a un derecho real sobre cosa individualizada” (así: Jaime BERDAGUER – Fundamentos del Derecho Civil, primera parte: “La obligación”, t. I, 2da. Edición, FCU, Montevideo, 2005, p. 53). Concretamente, se ha especificado que la contribución inmobiliaria, dentro del género obligaciones propter rem, constituye una “carga real” (así: Jaime BERDAGUER - Fundamentos del Derecho Civil, primera parte: “La obligación”, t. I, cit., ps. 54 - 55). Como características de tales obligaciones se refirió a su carácter accesorio, en cuanto si bien gravan a personas, no lo hacen por la persona en sí misma, sino a partir de su calidad de titular de ciertos derechos reales (así: Jaime BERDAGUER - Fundamentos del Derecho Civil, primera parte: “La obligación”, t. I, cit., p. 54)… RODRÍGUEZ VILLALBA, sobre la contribución inmobiliaria, replicando las enseñanzas de PEIRANO FACIO, identificó a la contribución como un impuesto “…típico de carácter real, es decir q ue sólo atiende a la existencia de materia gravada sin hacer referencia ninguna al contribuyente o sus elementos personales” (Gustavo RODRÍGUEZ VILLALBA - La potestad tributaria de los Gobiernos Municipales, 1ra. Edición, FCU, Montevideo, 1999, p. 193). En consecuencia, si bien el elemento personal informa al vínculo obligacional, tal como acontece con toda obligación, en las obligaciones propter rem o gravámenes reales, debe atenderse, además, a la particular situación del inmueble al que acceden las obl igaciones” (Sentencia Nº760/2019, resaltado agregado). Por esta razón es que, en los hechos, siempre que se quiera abonar la deuda referente al padrón, no se obtendrá una “separación” de deudas según cada responsable y período, sino una única deuda total que “persigue” al padrón. Ello, además, porque, como se indicó, la incobrabilidad no es una consecuencia del art. 177 sino una decisión de la Intendencia, que pudo no existir pero que existió por no haber ésta verificado su crédito y tratarse de un deudor insolvente. Con relación a la fecha de incobrabilidad, el punto está en determinar si la adquisición realizada por FF hace operativa la exoneración de responsabilidad del art. 177. Ello, porque si así fuere, fue hasta ese momento en que el deudor concursado resultó responsable de la deuda municipal y a partir del 15 de noviembre de 2017 hasta el 30 de abril de 2021 (momento en que se cedieron los derechos a los actores y se realizó la compraventa) lo fue FF. Por el contrario, si se entendiere que lo que la norma exige es la enajenación y no solo adquisición (en la especie, al tratarse de un bien inmueble, titulo compraventa y modo tradición), la misma no acaeció hasta el 30 de abril de 2021, por lo que la deud a nunca dejó de ser responsabilidad del deudor. Si aunamos tal extremo a lo manifestado en vía administrativa por la Intendencia (esto es, que la incobrabilidad fue declarada por la insolvencia del deudor), la incobrabilidad debería extenderse hasta el 30 de abril de 2021. En este caso, sí debería emitirse un único talón con el tributo “cobrable” a partir del 30 de abril de 2021 del que serían responsables los actores como propietarios del inmueble. Sin embargo, como se adelantó, la Sede entiende que la norma no distingue técnicamente entre los términos “adquirente” y “enajenación”, por lo que tampoco corresponde al intérprete hacerlo. Por lo tanto, a criterio de esta decisora, resulta apegado a la razonabilidad con que deben interpretarse las normas y a la finalidad que la exoneración persigue, entender que habiendo FF adquirido derechos sobre el inmueble en cuestión (de lo que no hay duda ), es a partir a la deuda generada hasta tal fecha (15 de noviembre de 2017) que aplica el art. 177. Sin embargo, con posterioridad se siguió generando el tributo y es justo esa deuda sobre la que reclaman los actores que se corrija el talón de pago. Por lo tanto, que FF tuviese impedimentos o restricciones para celebrar el contrato de compraventa respecto a tal inmueble es un aspecto que debió considerar a la hora de ofertar en la licitación y que debieron también considerar los actores al momento de efectuar la compraventa, pero no puede imputársele a un tercero completamente ajeno al negocio. El razonamiento inverso llevaría al absurdo de que se dilate en el tiempo según la conveniencia del primer adquirente la enajenación del bien de que se trate y que el cobro del tributo quede al arbitrio de la voluntad de éste. Ahora bien, entiende la Sede que, sin perjuicio de lo anterior, corresponde hacer la siguiente aclaración: en puridad, lo que la parte actora cuestiona no es la incobrabilidad en sí, sino la responsabilidad por el tributo impago, en tanto lo que ésta esgrime es que existiendo una compraventa el 30 de abril de 2021 por la que se adquirió el inmueble, no puede aplicársele retroactivamente la responsabilidad por el pago del tributo adeudado con anterioridad y en ello sí le asiste razón, más, se reitera, no es ello lo que el acto encausado regula. Por lo tanto, ese será un tema a dilucidar en la sede y proceso que corresponda a fin de que, si no lo hubiese previsto de forma adecuada en la cesión y compraventa realizada el día 30 de abril de 2021 (más allá de declarar el escribano actuante que no correspondía controlar tal aspecto o que se haya incumplido respecto a vender libre de gravámenes y obligaciones), se determine quién es el responsable del tributo hasta el 2021 o desde el 2017 hasta el 2021 para luego efectuar el pago o para repetir contra quien corresponda, si ya se hubiese decidido pagarlo. Empero, se reitera, ello no puede ser aquí dilucidado mientras el acto accio nado refiera únicamente a la incobrabilidad y no a la responsabilidad por el pago. En cuanto a la incobrabilidad en sí, tal como se explicó, no existen reproches a realizar a la Administración demandada en cuanto se entiende que FF resultó el primer adquirente del activo en cuestión y por tanto la deuda incobrable es aquella que se relaciona con el deudor (hasta el 15 de noviembre de 2017) y no la que surge con posterioridad, respecto a la cual, debieron los actores, en todo caso pactar un cláusula en el contrato o negociar lo que entendiesen pertinente con FF, mas no pretender que sea la Administración quien asuma tal riesgo o desventaja económica. Por otra parte, en cuanto al agravio relativo a la vulneración de la seguridad jurídica, se entiende que no puede negársele a la Administración la posibilidad de regularizar aquellas decisiones que resultan contrarias a Derecho o que han padecido de algún error. Al respecto, en pronunciamientos anteriores, la Sede ha sostenido que: “ En efecto, se entiende que no puede negarse a la Administración la posibilidad de adecuar su conducta a Derecho, puesto que esa es la esencia misma del Estado de Derecho y de la instrumentalidad con la que obra la Administración, pero, tal potestad, debe ser interpretada de acuerdo a las circunstancias de cada caso. No parece ser inocuo ni el factor tiempo ni la naturaleza de los derechos en cuestión. En otras palabras: si bien tal potestad, a criterio de la suscrita, existe y puede utilizarse aún de oficio, la misma no es irrestricta, lo que influirá, incluso, en los efectos ex tunc o ex nunca que tal decisión pueda tener. Un límite infranqueable será, entonces, si (por la naturaleza, objeto del acto en cuestión y el paso del tiempo) se han generado derechos, sin importar si los mismos nacen de la legitimidad o de la ilegitimidad” (Sentencia Nº98/2025). En la especie, se reitera, lo que la actora pretende no se encuentra contenido en el acto que encausa y no es la incobrabilidad en sí lo que la afecta sino, más bien, la responsabilidad sobre el tributo en cuestión, sobre lo que, en puridad, la Intendencia no se ha pronunciado, por lo que mal puede hablarse de derechos adquiridos o de la imposibilidad de la Intendencia de modificar su decisión primigenia en tal sentido. Ello, además, sabiendo que la actora cuenta con otras vías en las cuales volcar la discusión que viene de detallarse y hacerse del monto que haya abonado o debatir sobre la responsabilidad de tal pago. En definitiva, a la solución confirmatoria se impone. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno