Sentencia Definitiva N° 22/2026

Montevideo, 3 de febrero de 2026 SENTENCIA Nº22/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CON INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO . ACCIÓN DE NULIDAD. INSTANCIA ÚNICA” – Ficha Nº 98/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 5 de marzo de 2025, compareció en autos la Sra. AA, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº1902/2024, dictada con fecha 6 de mayo de 2024 por la Intendencia de Montevideo , mediante la cual se dispuso la conclusión del procedimiento sumarial iniciado a su respecto, la exoneración de responsabilidad en los hechos acaecidos el 2 de junio de 2023 del Sr. BB y la imposición de una sanción de 15 días de suspensión con retención de haberes a la ahora parte actora (fs. 10 y ss.). 2) En su demanda, manifiesta que no fue formalmente notificada de dicho acto y que luego de haber tomado conocimiento informal del mismo , interpuso el recurso de reposición con fecha 20 de mayo contra tal resolución. Indica que el acto conclusivo de la vía administrativa fue la Resolución Nº4809/2024 de fecha 18 de noviembre de 2024, mediante la cual se desestimó la recurrencia y que el presente accionamiento fue iniciado de manera tempestiva. 3) Así, relata que luego de ser trasladada de forma provisoria a la División Asesoría de Desarrollo Municipal y Participación de la Intendencia en el año 2020 (mientras se tramitaba una investigación administrativa en virtud de su denuncia de acoso en el Municipio C ) vivió una situación angustiante por archivarse tal investigación sin responsabilidades, volverse fácticamente permanente su traslado y no asignársele tareas inherentes a su función (Licenciada en Ciencias de la Comunicación, Escalafón Profesional y Científico, Nivel V, Municipio C) hasta que el día 3 de j unio de 2020, al darse cuenta de que se le habían quitado los roles del Sistema de Recursos Humanos, reaccionó de forma inadecuada, elevando el tono de voz al consultar por dichos cambios a sus compañeros, recibiendo de éstos también una reacción desmedida; ello dio mérito al Expediente Nº2023-1009-98-000231 en el que se tramitó su sumario y a la postre, al dictado del acto encausado. 4) Por su parte , se agravia por entender que el acto administrativo fue dictado en contravención del principio de debido proceso por no habérsele conferido una nueva vista previa a l dictado de tal resolución y posterior a los Informes de fs. 118 vto., y 121 vto., de la Unidad de Sumarios, ya que la única oportunidad de efectuar descargos fue durante el período en que el expediente estuvo de manifiesto, luego de la Relación Circunstanciada de Hechos Probados realizada por la misma Unidad, en la que no se sugiere una sanción concreta ni se califican las faltas (fs. 100 y ss.) . Asimismo, cuestiona las faltas imputadas por la Administración arguyendo que nunca existieron insultos o palabras agraviantes contra los funcionarios ni tampoco desconoció una orden de un superior o lo irrespetó (art. R 423.3, literales b y c del Digesto Departamental), pudiendo únicamente imputarse las faltas contenidas en los literales e y h (no guardar la debida compostura en las dependencias del organismo u observar una conducta irrespetuosa con otros funcionarios y con el público), las que resultan ser faltas leves. Adicionalmente, sostiene que no se consideraron adecuadamente las atenuantes del caso, no analizándose su colaboración con el esclarecimiento de los hechos, sus descargos ni el especial contexto funcional que atravesaba. En definitiva, solicita la anulación del acto administrativo accionado. 5) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto N° 70/2025 se confirió el correspondiente traslado al Gobierno Departamental de Montevideo – Intendencia de Montevideo, quien lo evacuó con fecha 10 de abril de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos en soporte papel y electrónico (fs. 27 y ss.). 6) En su contestación de demanda, la Administración afirma que el acto administrativo fue dictado conforme a Derecho, tanto desde el punto de vista formal como de fondo. En particular, manifiesta que el día 2 de junio de 2023, la Sra. AA se dirigió a sus compañeros y a la Sra. CC (Jefa administrativa) con gritos, elevando cada vez más la violencia de la situación, negándose a retirarse del lugar pese a reiterados pedidos y haciéndolo únicamente, luego de aproximadamente 20 minutos, cuando se le indicó que se había llamado a la Policía, todo lo cual generó una situación de violencia tal que provocó, incluso, que funcionarios de otras oficinas acudieran a ayudar; agrega que luego la funcionaria permaneció dentro del edificio con su esposo, el Sr. BB, también funcionario municipal, dirigiéndose a la Sra. CC de forma amenazante. Arguye que esta situación se probó mediante varias declaraciones testimoniales y encuadró en las faltas reguladas en el art. art. R 423.3, literales b , c, e y h del Digesto Departamental , lo que ameritó la imposición de la sanción de suspensión por 15 días. 7) Sumado a ello, l a parte demandada sostiene que se consideró como atenuante que carecía de antecedentes sancionatorios y que, no cuestionando ésta, en sus descargos, lo sucedido el día del incidente ni solicitando ampliación sumarial, se siguió el procedimiento establecido en los arts. R 114 a 155 del Volumen II del Digesto Departamental, no vulnerándose su derecho de defensa; tuvo oportunidad de defenderse al ponerse de manifiesto las actuaciones, luego de que se realizara el informe con la relación de hechos probados, los cuales no controvirtió. 8) Mediante Decreto N°268/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 del CCA, compareciendo ambas en tiempo y forma (fs. 143 y ss.). En tanto, conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº576/2025, la parte demandada interpuso recurso de reposición y propuso contraprueba en subsidio. Conforme surge de l Decreto Nº691/2025 y Sentencia Interlocutoria Nº48/2025 , se entendió que se trataba de una oposición a la prueba (puesto que ésta no había sido a dmitida), la cual se admitió parcialmente, rechazándose a su vez, la contraprueba referida. 9) La prueba testimonial fue producida en audiencia celebrada el día 3 de setiembre de 2025, oportunidad en la cual, por Decreto Nº1442/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 23 de setiembre. Finalmente, mediante Decreto N°1776/2025, se dispuso el pase de estos autos a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) por tratarse de un proceso de instancia única (arts. 33 y 171 del CCA), quien por Dictamen Nº700/2025 aconsejó amparar la demanda y anular el acto impugnado. Con fecha 26 de noviembre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho para sentencia definitiva, en cumplimiento por Decreto Nº2396/2025. CONSIDERANDO: 1) La Sede , compartiendo lo dictaminado por el P.E.CA y ampliando tales fundamentos, amparará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 48, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de los dichos de las partes y de fs. 47 y ss., del 2023- 1009-98-000231, 3 y ss., del Expediente Nº2024-8837-98-000048 y 5 y ss. del Expediente Nº2024-1001-98-000796 (A.A), que la Sra. AA no fue notificada formalmente del acto administrativo , por lo cual se encontraba habilitada a recurrirlo en cualquier momento. C on fecha 20 de mayo de 2024, interpuso el recurso de reposición , siendo notificada de la Resolución Nº4809/24 que desestimó tal recurrencia el día 28 de noviembre de 2024 . La demanda fue presentada el día 5 de marzo de 2025, de manera tempestiva (fs. 10). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en determinar la legitimidad o ilegitimidad del acto que le impuso una sanción a la actora, con retención de sus haberes. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, la Sede, por Sentencia Interlocutoria Nº48/2025 fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº1902/24 dictada por la Intendencia de Montevideo con fecha 6 de mayo de 2024, mediante la cual se le impuso una sanción de suspensión por 15 días con retención de haberes; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de derecho… Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) existió una vulneración del principio de debido procedimiento y derecho de defensa por no haberse conferido vista previa a la calificación e imputación concreta de la falta y la sanción; (ii) el acto administrativo se encuentra viciado en sus motivos por haber, la Administración, considerado antecedentes de hecho equivocados y aplicado normativa de forma errónea; (iii) si lo anterior, determinó una inadecuada calificación de la falta y la sanción y (iv) existió una inadecuada y/o insuficiente valoración de las atenuantes aplicables al caso, del contexto en que se produjeron los hechos y de su situación funcional”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii), (iii) y (iv)”. Asimismo, con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió: “Con respecto a la prueba documental, se tienen por agregados lo s antecedentes administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico y en 98 fs., en soporte papel y la presentada por la actora de fs. 3 a 9 en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA … se admite la prueba testimonial ofrecida por la parte demandada, convocándose a las partes a audiencia a celebrarse el día 3 de setiembre de 2025 a las 14 hs., para recibir la declaración de los testigos, Sras. CC, DD y Sr. EE, quienes deberán ser citados en los domicilios denunciados fs. 143 y depondrán en el marco del objeto fijado”. Por su parte, se admitió parcialmente la oposición efectuada por la demandada respecto de la intimación a agregar los Expedientes Nº2023 -1001- 98-0001148 y 2025-5010-98-000056, disponiéndose sí, la intimación a agregar el Expediente Nº2021-1009-98-000313 y rechazándose la contraprueba ofrecida por la Administración. 4) Hechos admitidos y no controvertidos De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o imp lícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Tal como puede apreciarse de autos, no existe controversia (puesto que fue expresamente reconocido por la accionante a fs. 12 vto., y ss.) que, a consecuencia de que se le quitaron los roles (permisos) para acceder al Sistema de Recursos Humanos , el día 2 de junio de 2023 se dirigió , a efectos de reclamar por tal situación, de forma inadecuada y elevando el tono de la voz a los restantes funcionarios públicos que se ubicaban en la Oficina de despacho de la División Asesoría de Desarrollo Municipal y Participación de la Intendencia, dentro de los que se encontraba la Sra. CC, Jefa administrativa de tal División (no existe respecto a ello, tampoco, controversia). En el mismo sentido, fue alegado por la actora y no controvertido por la demandada que la Sra. AA padecía, desde antes de ser trasladada a la División Asesoría de Desarrollo Municipal y Participación de la Intendencia, una cierta incomodidad o malestar, y que ello formaba parte del contexto de la situación. Véase que a fs. 138 la demandada expresa que: “Los antecedentes del estilo con la actora, provienen incluso desde antes que la actora se desempeñara en el Municipio C, que es donde sitúa el comienzo de su malestar funcional y su contexto…”. Si bien la Administración refiere a tal antecedente y contexto para explicar que con anterioridad al 2 de junio de 2023, la accionante ya habría protagonizado episodios similares con sus compañeros, reconoce expresamente que existía un malestar en ella que hacía al contexto de la situación. Por lo tanto, los únicos extremos fácticos sobre los que se erige la valoración que debe hacer la Sede y por ende, lo que cabe dilucidar es si: (i) la Sra. AA se dirigió a los restantes funcionarios de forma agraviante; (ii) si la Sra. CC es jefe o funcionaria de similar o superior jerarquía que la actora; (iii) si la Sra. AA desobedeció las órdenes de ésta o la irrespetó; (iv) si el contexto funcional de la actora debió ser considerado por la Administración al valorar su conducta y (v) se probó que la accionante incurrió en conductas similares con sus compañeros antes del episodio del día 2 de junio de 2023. Lo anterior implica que no es eje de discusión si existió una falta administrativa puesto que la propia actora reconoce la conducta que viene de describirse e incluso, la encuadra dentro de los literales h y e del art. 423.2 del Digesto Municipal , debiendo únicamente determinarse si la calificación de realizada por la Administración (en base a los aspectos fácticos antes referidos) fue ajustada a Derecho y, por ende, si la sanción impuesta resulta legítima. Asimismo, de acuerdo al objeto fijado, corresponde dilucidar si existió una vulneración del derecho de defensa de la actora por no haberse conferido vista luego de emitidos los informes de fs. 118 y ss. En este sentido, tampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo haya descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y el análisis jurídico del caso. 5) Valoración probatoria y análisis jurídico 5.1. Sobre las “segundas vistas” y su relación con los principios de debido proceso y trascendencia Tal como fue explicitado previamente, el punto central aquí, es determinar si correspondía conferir una nueva vista previa al dictado de la Resolución Nº1902/24 y posterior a los Informes de fs. 118 y ss., emitidos por el Instructor sumariante y la Directora de la Unidad de Sumarios, para lo cual debe analizarse su contenido y también el del obrante a fs. 100 y ss., que refiere a la relación circunstanciada de hechos probados, respecto del cual sí se confirió a la Sra. AA posibilidad de efectuar descargos (fs. 110 vto.). Ello, a efectos de dilucidar si existieron elementos adicionales en los últimos informes sobre los cuales la actora no pudo defenderse y que hacen a las faltas imputadas y a la sanción impuesta. Pues bien, véase que en el Informe del Instructor Sumariante de fs. 100 vto., y ss., se hizo referencia al trámite procedimental, a la prueba diligenciada, a los hechos probados y a la presunta existencia de responsabilidad funcional, mencionándose los arts. 43.22 y D.51 del Vol. III del Digesto Departamental, sin indicar concretamente qué tipo de falta se cometió, su calificación o la sanción sugerida. Así, en lo que interesa a los extremos aquí controvertidos, surge del Informe que: “(…) se trató de un hecho que duró un lapso considerable, que generó una fuerte impresión en todos los presentes como surge de sus declaraciones y por el nivel del tono empleado por AA fue de tal magnitud que funcionarios de otras oficinas se acercaron como es el caso de la funcionaria FF…si bien la funcionaria no utilizó insultos o amenazas, sí persistió en su actitud y en sus gritos aun cuando le fue solicitado por la Directora Administrativa de la Asesoría que se retirara…se negó a irse hasta que se le dijo que iban a llamar a la policía… no existe justificación para la conducta de la imputada, ya que la misma se presentó en forma intempestiva en la oficina con un reclamo, la quita de rol del sistema SRH, improcedente tanto en su forma como en su contenido…dicho rol no corresponde a su cargo y tarea actual, sino que lo tiene por una función que cumplía con anterioridad…ya había presentado conductas similares, pero los funcionarios que las presenciaron o que recibieron ese tipo de tratos de la misma no llevaron adelante denuncia al respecto, por lo cual no ha sido sancionada por las mismas”. Asimismo, concluye que: “(…) Andrea AA incumplió el deber establecido en el artículo D.51 del Vol. III del Digesto Departamental: “El funcionario debe respetar a los demás funcionarios y a toda persona con la que deba tratar en virtud de sus tareas; en su desempeño funcional tiene el deber de atender correcta y diligentemente a las personas que concurran a las dependencias para promover o tramitar gestiones o solicitar informes sobre asuntos de su interés, evitando toda clase de desconsideración” y “los hechos probados que se vienen de relacion ar hacen pasible a la sumariada de responsabilidad disciplinaria (Art. D. 43.22 del Vol. III del Digesto Departamental…” ; aclarando que: “ no se tipifican las faltas administrativas verificadas por la imputada de acuerdo a la orden luciente a fs. 105”. Justamente, a fs. 99vto., de estas actuaciones (A.A agregados en papel, al expediente judicial), surge la “ orden de trabajo por escrito al funcionario Dr. GG”, en la que se indica que: “Esta Dirección ha conversado con el Dr. GG en el sentido de que no corresponde calificar la falta en el relato de hechos probados, solicitando el funcionario la orden por escrito…la suscrita emite la presente, a los efectos que el funcionario Dr. GG realice “la relación circunstancial de los hechos cuya probanza surja del sumario”, en cumplimiento del Art. D 147…tal como surge del Art. R 153 Vol. II del Digesto Departamental, el instructor “determinará las conclusiones a las que arribe, sin indicar las sanciones a aplicar…”. Ante tal informe, una vez puesto de manifiesto el expediente, la Sra. AA realizó sus descargos a fs. 115 y ss. , expresando en lo medular, que: “(…) el informe en vista me imputa un incumplimiento del deber establecido en el artículo D.51 del Vol. III del Digesto Departamental, que reseña el deber de respeto de los funcionarios, hacia, entre otros, los demás funcionarios…según destaca, tal incumplimiento daría lugar a mi responsabilidad disciplinaria…la imputación se calificaría como “falta leve”…no es intención de la compareciente ingresar a debatir los detalles de lo sucedido e l día 2 de junio de 2023 en el despacho de la División Asesoría…me remito a lo expuesto en mi declaración testimonial, agregando simplemente que en modo alguno pretendí faltar el respeto a ningún compañero de trabajo, ni funcionario de esa Administración…”. Asimismo, respecto a su situación anterior, manifiesta: “ Tampoco pretendo ingresar a debatir sobre los restantes supuestos que se habrían expuesto como antecedentes de conductas similares de mi parte. Sin perjuicio de rechazar enfáticamente que se hayan concretado en los términos planteados por los testigos, debe señalarse que, como indica el Instructor, no existieron denuncias ni sanciones por ellos…no puedo dejar de destacar que toda la situación verificada no puede desvincularse del contexto que define mi situación funcional…durante el tiempo que he estado asignada a la División Asesoría Desarrollo Municipal y Participación, no se me han asignado en ningún momento funciones acordes a aquellas propias del referido cargo…No sólo me he visto durante largos períodos de tiempo sin tarea alguna (exponiéndome al tormento de la inoperancia) sino que, cuando se me asignaron -y asignan - resultan absolutamente ajenas a aquellas propias de mi cargo…se ha defin ido una situación absolutamente irregular, es de todo punto de vista, además de claramente tensionante y que me ocasiona un enorme daño… ”, concluyendo que tal situación no justifica lo acontecido pero que debe ser valorada y que debe trasladársela a un lugar donde pueda realizar las tareas propias de su cargo. De lo anterior, emerge con meridiana claridad que en el Informe del Instructor Sumariante fs. 100 vto., y ss., se valoraron los hechos y prueba del caso, realizando un detalle de lo que surgía acreditado y concluyéndose que podría configurarse un incumplim iento del deber contenido en el art. D. 51, siendo la funcionaria pasible de responsabilidad administrativa. Como contrapartida, los descargos de la accionante se ciñeron a tales consideraciones; entendiendo la actora que tal disposición prevé una falta leve conforme surge del art. R.423.2, que establece expresamente que merecen tal calificación, entre otras, las siguientes conductas: “ 5) no guardar la debida compostura en las dependencias del organismo ”, “ ) observar conducta irrespetuosa con otros/as funcionarios/aso con el público” y “27) toda otra acción u omisión que suponga una violación de carácter leve a los deberes funcionales, de naturaleza análoga a las anteriores ” (con una sanción a graduarse entre la observación verbal o escrita con constancia en el legajo personal, hasta 14 (catorce) días de suspensión con pérdida de los haberes). Tiene sentido que habiendo la actora reconocido que su conducta fue inadecuada, que elevó la voz y habiendo el Instructor concluido lo mismo y que no hubo insultos, la Sra. AA se defendiera únicamente respecto de una presunta infracción leve. Más allá de si la actora pudo o no, en sus descargos, adelantarse o prever que las conductas descriptas por el Instructor, encuadrarían en otras faltas, lo cierto es que no puede ponerse s obre el funcionario la carga de adelantarse a aquello que no está escrito, cuando es obligación de la Administración motivar debidamente sus decisiones (lo que terminó por hacer en los informes posteriores). Justamente, nótese que es recién en el Informe de fs. 118 y ss., que se agrega un incumplimiento de los literales b y c del art. R423.2 y 3 del Vol. III del Digesto: “observar conducta agraviante con cualesquiera funciones o con el público” y “violar el deber de obediencia y respeto a los Jefes y funcionarios de similar o superior jerarquía… ” (fs. 120). Por su parte, en el Informe realizado por la Dirección de la Unidad de Sumarios se sugirió la aplicación de “una sanción de 15 días de suspensión a la funci onaria AA…a tenor de lo dispuesto en el Art. R 423, literal c, Vol. III del Digesto Departamental, considerándose una circunstancia atenuante la ausencia de antecedentes disciplinarios” (fs. 123 vto.). El art. 423.3 es el que refiere a las faltas consideradas graves cuya sanción de suspensión sin goce de sueldo oscila entre 15 días y 3 meses y donde figuran las faltas referidas en el segundo informe del Instructor. No existe controversia respecto a que de tales informes no se confirió vista a la actora, dictándose luego el acto encausado. Adicionalmente, resulta de la simple lectura de las actuaciones que al efectuar los descargos la Sra. AA no se había hecho referencia alguna a las faltas incluidas en los literales b y c, que son, justamente, las que pueden ser catalogadas de graves (lo que, además, no se calificó como tal expresamente) ni tampoco a la sanción a imponer. Y, considerando que la actora admitió haberse comportado de forma inadecuada y levantar el tono de voz, no podía asombrarle que se la sancionara de alguna forma (y ante ello, no solicitar una ampliación sumarial) , pero sí agraviarle el quantum de tal sanción y ello es justamente lo que se agrega y determina en los dos informes de los que no se le confirió vista. De hecho, su defensa cambia completamente (si la comparamos con la vertida a fs. 109 vto.) al fundar su recurso, luego de dictada el acto y habiendo tomado noticia de la sanción (fs. 23 y ss., del Expediente Nº2024-1001-98-000796 – A.A). Por lo tanto, la Sede entiende que le asiste razón a la parte actora en cuanto a que debió conferirse vista de tales informes en mérito al contenido de los mismos y que, no hacerlo, la colocó en una situación de indefensión, puesto que se agravaron las faltas a imputarle y por ende, la sanción. La Sra. AA no tuvo, antes del dictado del acto administrativo, posibilidad de defenderse sobre el tipo de falta y la sanción que se le impondría y ello no puede ser subsanado a posteriori. A su vez, tratándose de una situación en la que la vista omitida supone una situación de indefensión (en tanto aquello que no pudo conocer es un aspecto central del acto que se dictó a posteriori), tal vicio no resulta “aminorable” o “subsanable” en virtud del principio de transcendencia y si es pasible de generar nulidad. La reglamentación dispuesta en el Digesto respecto al procedimiento sumarial contiene las garantías mínimas a respetar por la Administración, lo que no la inhibe de aplicarlas considerando también los principios generales de Derecho, como lo es el de debid o proceso, que engloba al derecho de defensa. En tal sentido, es criterio de esta Sede que la vista previa resulta preceptiva cuando: (i) hay una disposición que la exige expresamente ; (ii) aun no habiéndola, existen actuaciones que pueden generar un perjuicio al interesado o (iii) a pesar de haberse conferido ya vista, existen otras actuaciones que agregan elementos trascendencias respecto del acto a dictar o el objeto de tal procedimiento. Todo ello, por su puesto, debe ser inte rpretado a la luz del principio de trascendencia ya mencionado, a efectos de determinar si trae como consecuencia la ilegitimidad o no, del acto. Respecto a este principio, se ha dicho que: “ Entendemos que la respuesta puede encontrarse en el llamado “Principio de Trascendencia”, el cual, si bien ha tenido un mayor desarrollo en la Teoría de las Nulidades en materia de Derecho Procesal, ha sido recogido por el Derecho Público -sin perjuicio de la jurisprudencia y doctrina al respecto- por el artículo 7 del Decreto No. 500/991, que expresa en su primera frase: “Los vicios de forma de los actos de procedimiento no causan nulidad si cumplen con el fin q ue los determina y si no se hubieren disminuido las garantías del proceso o provocado indefensión” (PÉREZ BENECH, Viviana. MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ANÁLISIS DE CRITERIOS JURISPRUDENCIALES Y ADMISIBILIDAD DE SU OMISIÓN ALEGANDO LA RESERVA DE LAS ACTUACIONES. Revista de Derecho. UM. 2012. Montevideo. P.p. 40). Si bien en el Decreto Nº500/991 no es aplicable a la especie, el Digesto Departamental ha replicado tal disposición en su art. R.24; se reitera, habiéndose generado indefensión a criterio de la Sede, el vicio que viene de resaltarse es pasible de aparejar la nulidad del acto. 5.2. Sobre la valoración de los hechos del caso y su relación con los motivos del acto Conforme fue definido previamente, existen tres aspectos medulares en tensión: (i) si la actitud y tono de la actora supusieron un agravio hacia los demás funcionarios; (ii) la Sra. CC es jefe, superior o similar de la actora y (iii) la Administración omitió considerar el contexto funcional de la Sra. AA. Los puntos (i) y (ii) son relevantes a efectos de determinar si se configuraron las faltas previstas en los literales b y c del art. R.423.3. El punto (iii), conforme surge del objeto antes fijado, es relevante únicamente de manera contextual, ya que, en p uridad, la situación de acoso denunciada por la accionante en el Municipio C fue resuelta en otro procedimiento administrativo y, además, no existió accionamiento alguno contra ningún acto referente a las tareas asignadas a la actora en la División Asesoría de Desarrollo Municipal y Participación. En este sentido, si lo que está en tela de juicio es la forma en que la Administración valoró los hechos y prueba del caso y cómo los encuadró en la normativa aplicable, lo que se está cuestionando son los motivos del acto ya que, al decir de Ruocco y Delpiazzo, éstos son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errón ea aplicación de los motivos ” (RUOCCO, Graciela y DELPPIAZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41). Pues bien, a criterio de la Sede le asiste razón a la parte actora. En primer lugar, véase que efectivamente existe una diferencia entre las faltas reguladas en el art. R. 423.2 y 423.3, porque de tratarse de la misma situación no podrían estar reguladas dos veces y con consecuencias diferentes (como falta leve primero y grave después). Por ende, de una interpretación lógica de la norma, surge que para el Digesto no es lo mismo “ observar conducta irrespetuosa con otros/as funcionarios/aso con el público” (leve) que “observar conducta agraviante con cualesquiera otros/as funcionarios/aso con el público” (grave). Parece una obviedad decir que se puede irrespetar a una persona de diversas formas y que elevar el tono de voz de forma persistente resulta en una falta de respeto hacia la armonía que debe tener un lugar de trabajo (una oficina pública en este caso) y los compañeros de la Sra. AA. Ahora bien, lo que debe determinarse es si la “conducta agraviante”, que para el Digesto resulta más grave que la “conducta irrespetuosa” exige algún elemento adicional o diferente al de gritar o elevar el tono de voz. Para la Real Academia Española, agrav iante (adjetivo) es sinónimo de “ insultante, ofensivo”; “agraviar” (verbo) es sinónimo de “ afrentar, injuriar, denostar, insultar, ofender, ultrajar, deshonrar, humillar, perjudicar, bocabajear, dañar” y “agravio” significa “Ofensa a la fama o al honor de alguien” o “Perjuicio que se hace a alguien en sus derechos e intereses ” y es sinónimo de “ofensa, humillación, injuria, insulto, afrenta, ultraje, denostación” (https://dle.rae.es). Véase que de allí surgen las acciones de ofender, ultrajar, insultar, humillar, dañar, etc. A vía de ejemplo, ofender significa “Humillar o herir el amor propio o la dignidad de alguien, o ponerlo en evidencia con palabras o con hechos ”, de lo que surge claramente un contenido adicional que el de “irrespetar” que para la Real Academia Española implica “Faltar al debido respeto o reverencia” cuyos sinónimos son “ irreverente, desconsiderado, insolente, descortés, descarado, grosero, sinvergüenza, fresco”. En los tres informes elaborados por la Unidad de Sumarios se concluye que: “la funcionaria AA no utilizó insultos o amenazas…” , haberlos utilizado parecería más propio de una conducta agraviante hacia sus compañeros. Asimismo, surge de diversos pasajes de la demanda, contestación y A.A que lo que la actora reclamaba era que se le quitaran los roles, pero nunca utilizó palabras hirientes (aún cuando no fueran insultos) contra sus compañeros, sino que se trató más bien, del tono utilizado, su persistencia y de la pérdida de control que sufrió. En efecto, de las declaraciones testimoniales, al ser consultados los testigos por la situación, se refieren a la actitud de la Sra. AA como “descontrolada”, “intensidad” y/o“gritos”; incluso, cuando hacen referencia a que se trató de una situación violenta, lo hacen mencionado el tono de la voz, los gritos y la persistencia, pero no indicando que ésta los insultara o, sin hacerlo, utilizara términos agraviantes. A vía de ejemplo, el testigo Sr. EE, relató: “eso genero el incidente, ella se presentó en la oficina habían varios compañeros, fue de forma violenta en cuanto a la forma de dirigirse a todos con énfasis que no le podían quitar los roles que no tenían derecho a sacárselos, posteriormente sucedió que Beatriz al presenciar la situación le pidió que se retirara, porque habían gritos y era bastante violenta la situación … Beatriz se lo solicito varias veces que no era forma de hablar . Nosotros no queriamos hablar porque podía pasar que se exarcerbara mas CC le pedia que se retirara y luego de muchos pedidos se retiró, era tal el nivel de gritos que llegaba gente de otras oficinas” (fs. 184). Al referirse a los sucesos anteriores, también los relacionó con la forma de expresarse: “si, había sucedido antes algo parecido en cuanto a las formas de expresarse en febrero o enero de ese año lo recuerdo porque ese mismo día me iba de licencia y ella vino a ultimo momento de un pago de un sexto día de lo cual se había hablado con ella y la situación fue bastante viole nta también en la forma de dirigirse” (fs. 184 vto., resaltad agregado). En la misma línea, la Sra. CC indicó: “ si reiteradas veces, y ella estaba totalmente descontrolada , de hecho yo le decía que en esos términos no podíamos dialogar que por favor se reitrara para después poder hablar con mas tranquilidad, la puerta estaba abierta y se empezó a acercar gente y empezaron a intervenir personas. Yo no logre que bajara la intensidad , los gritos, y recuerdo una frase de ella diciendo que se le hacia esto con maldad con animosidad” (fs. 182 vto., resaltado agregado) y la Sra. DD, expresó que. “si en muchísimas oportunidades , la jefa administrativa le solicito que se retirara después de haberle explicado el motivo de haberle retirado sus roles, viendo que no bajaba la intensidad…” (fs. 179 vto., resaltado agregado). Las declaraciones vertidas en vía administrativa son consistentes con las anteriores. Por ejemplo, el Sr. EE al ser preguntad o sobre si la Sra. AAse expresó mediante faltas de respeto, insultos, amenazas, gritos u otras conductas indebidas, respondió: “Estaba gritando, la violencia verbal por medio del grito constante” y al ser cuestionado sobre si recibió destrato de su parte: “ no, a mi directamente no” (fs. 77 vto.). En términos similares, el Sr. HH indicó que: “Ella al principio gritaba en forma desmedida y en un momento interviene CC, pidiéndole que se calme, que baje la voz…que se calmara, que no podía gritar, que no podía hablar así en una oficina…”, al realizársele las mismas preguntas que el testigo anterior sobre el destrato, insultos, etc., respondió: “ Que yo recuerde en ese momento no…No a mi directamente no ” (fs. 79 vto., y 80). El testigo Elgar también manifestó que: “ Cuando ella empieza a levantar la voz nadie le había dicho nada ni menos le habíamos gritado y levantado la voz, ella sube el tono sin que nadie le diga nada… CC en principio le habló en un tono bajo, que es el tono normal de ella, pero como Andrea estaba en un tono muy elevado, CC tuvo que hablar más firme para ver si Andrea le prestaba atención… AA estaba muy alterada, muy descompensada, levantando la voz gritando y desconsolada…” (fs. 84, resaltados agregados). De hecho, no se explica en el acto o en los informes precedentes cómo o por qué se decidió cambiar la normativa infringida, puesto que primero se hizo referencia “no guardar la debida compostura en las dependencias del organismo” y “observar conducta irrespetuosa con otros/as funcionarios/aso con el público y luego a “observar conducta agraviante con cualesquiera otros/as funcionarios/aso con el público ” como si fuesen lo mismo, cuando claramente no lo son y están regulados con sanciones diferentes. Incluso, la redacción es exacta, salvo por la palabra “irrespetuosa” y “agraviante”, lo que reafirma lo que viene de decirse. Por ende, resulta claro que se trató de una situación compleja, incómoda, tensionante y que, por el alto nivel de gritos e insistencia y la cantidad de personas involucradas, se percibió hasta violenta; no existen dudas de que la conducta de la actora es reprochable, inadecuada y violatoria de los deberes funcionales, pero no encuadra en las faltas acuñadas en los dos informes finales, que son, a la postre, los que califican a las infracciones como graves y permiten imponer una sanción de 15 días a 3 meses de suspensión. Ello, porque ninguno de los testigos refiere a insultos, amenazas, violencia f ísica en su contra o aún sin llegar a tales extremos, no se vislumbra que se hubiesen utilizado palabras o incurrido en acciones que califiquen como agraviantes; sí irrespetuosas. Por su parte, resulta claro también para la Sede que la Sra. AA no depende de la Sra. CC puesto que esta es la Jefa o Encargada de la parte administrativa de la División y la actora ostenta un cargo y escalafón de carácter profesional ; surge incluso de la propia declaración de la Sra. CC que no existe tal dependencia y que no es quien le delega tareas. Tampoco puede entenderse que se trate de cargos similares puesto que uno es de carácter profesional y el otro administrativo. A ello debe sumársele que no se explica en ningún momento por qué se la considera jefe, superior o similar a la Sra. AA. En segundo lugar, pero vinculado con lo anterior, si bien no es objeto de autos ingresar en el presunto acoso denunciado por la actora en el Municipio C ni en las tareas que tenía asignadas, éstas hacen al contexto que rodeó a la situación. No puede negarse (porque surge de las declaraciones testimoniales y de la documental de autos) que la Sra. AA se encontra ba atravesando una situación que le generaba angustia o incomodidad (sin que correspond a, en la especie, atribuir responsabilidad por ello) y que ella se relacionaba con su función. Del relato realizado por la Sra. AA tanto en su demanda, descargos como en oportunidad de declarar en vía administrativa, surge respecto a su situación laboral, que: “Tuve un problema con un funcionario del Municipio C a quien denuncié por acoso laboral en febrero de 2020 y como no podíamos estar juntos se decidió que fuera a otro lugar mientras durara la instrucción. Entonces pasé a la División Asesoría de Desarrollo Municipal. La idea era estar allí hasta que consiguieran otro lugar pero pandemia de por medio, aun no tengo destino…En la Asesoría no tengo tareas propias de mi cargo…” e incluso, al consultársele sobre un correo enviado a un compañero, indicando tener deseos de autoeliminación, explicó: “Sí le mandé ese mail a él con ese contenido, por mi pasar laboral en la oficina tenía ese tipo de pensamientos …Sí he ido y estoy bajo diversa medicación. El origen, lo que me causó esos pensamientos fue la situación que viví en el Municipio C y lo que me seguía pasando en la Asesoría al estar sin tarea” (fs. 64). De la declaración de la Sra. DD, al ser preguntada sobre la situación funcional anterior de la actora, surge que: “ a mi particularmente no pero sabíamos, los detalles no los tengo pero es habitual que pase en esa división que cuando hay algún conflicto en algún municipio muchas veces ese personal si hay una situación de acoso por ejemplo es trasladada a esa área puntal , no sé si técnicamente es un traslado”. A su vez, de la declaración del Sra. CCque: “el día anterior a raíz de un mail que ella envió al compañero EE nos preocupamos porque manifiesta en ese mail que en ocasiones pensaba en quitarse la vida…” (fs. 182 vto.). Asimismo, a fs. 5 y ss., del Expediente Nº2023 -1009-98-000231 surge el correo al que se hizo mención, en el que la Sra. AA indica que: “EE; disculpame si los molesté. No era mi intención. Si fui es porque necesitaba saber seguro lo de las 6 horas, ya que no voy a venir más los sábados…Ojalá nunca te pase lo que a mí. Estos 3 años han sido los peores de mi vida en términos laborales. Si sonrío es pq no me gusta ir con cara de culo. Más de una vez pensé en matarme, si no fuera por el apoyo de mi familia no sé q hubiera sido de mí”. Lo anterior es relevante en la medida en que si bien, como afirman las partes, no justifica lo sucedido ni la actitud de la Sra. AA, quien tenía otras vías para plantear sus incomodidades, sí debe ser considerado a los efectos de valorar la reacción desmedida que tuvo la accionante. De hecho, nada ha explicado la parte demandada sobre las medidas que se tomaron (fuera de las represivas) respecto a una persona que manifestó vivir esta situación; incluso, la medida provisoria adoptada en este contexto, en el trámite del sumario, resulta sorpresiva para una persona que manifestaba no tener tareas acordes a su función, ya que se dispuso: “En virtud de lo expresado en el Numeral 2). - de la Resolución Nº 392/23/5000 de fecha 16 de junio de 2023 y por orden del Sr. Director de la División a partir de mañana 23 de junio de 2023 deberá pasar al régimen de teletrabajo, hasta tanto se disponga el traslado a una nueva dependencia… se le asigna como tarea a cumplir que proceda a efectuar una actualización de los datos de la Guía Teléfonica, en lo que concierne a nuestra División, tarea que ya realizara anteriormente” (fs. 33 A.A). Finalmente, corresponde mencionar que, en la especie, esta Sede no está cuestionando la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción elegida por la Administración. Lo que se ha valorado y se entiende desajustado a Derecho, es la calificación de la falta (lo que por supuesto, trae como consecuencia que le reprimenda elegida no se encuentra dentro del baremo que establece la normativa) y es ello lo que la Administración debe considerar a la hora de imponer la sanción, sin perjuicio, como ya lo hizo de atend er a las atenuantes del caso. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuál es, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración proceder. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. Si bien la Sede ha sostenido en pronunciamientos anteriores que cuando el acto se encuentra inficionado por un vicio en sus motivos como sucede en la especie, hay una irregularidad sustancial que impide la recomposición y que, la Administración tiene los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo legítimo, lo que, no hizo en una primera instancia ni tampoco en vía recursiva, las particularidades de este caso, hacen a la Sede admitir la recomposición. En efecto, en la especie, existe un reconocimiento expreso de parte de la actora sobre su conducta inadecuada en la oficina, lo que, de por sí, la hace pasible de reproche jurídico, conclusión a la que, además, arriba la propia Sede. La ilegitimidad de autos está dada por la omisión en conferir la debida vista previa y el encuadre jurídico realizado por la Administración al analizar las conductas reprochables y por ello el acto mere ce ser anulado. Sin embargo, es de justicia que, existiendo una falta admini strativa, ésta no quede sin sanción, por lo que la Intendencia de Montevideo podrá, por única vez, recomponer el procedimiento a efectos de subsanar los vicios detectados, siguiendo la orientación aquí contenida, para dictar el acto administrativo que corresponda. LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica. 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno