Sentencia Interlocutoria N° 21/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de febrero de 2026 No. 21 Ministra redactora: Dra. Selva Klett VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 404/2023). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra del Decreto del Poder Ejecutivo N° 432/022 de 27 de diciembre de 2022, reglamentario de la ley N° 20.078 de 21 de enero de 2022. A efectos de fundar su legitimación, señaló que las personas jurídicas que conforman el litisconsorcio activo son representantes de empresas de transporte internacional terrestre de matrícula argentina, registradas ante el Ministerio de Transporte y Obras Públicas como tales. En síntesis, se agravian del art. 3° del Decreto en cuestión que establece: “El representante de la empresa transportista tendrá 45 (cuarenta y cinco) días corridos para acreditar ante la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, el debido pago de acuerdo a lo establecido en el artículo 1° del presente Decreto”. Así, a criterio de la actora, la norma representa un ileg ítimo traspaso de responsabilidad hacia las empresas accionantes y determina sanciones irracionales sin base legal. Desde tales perspectivas, esgrimió como causales de ilegitimidad a la deficiente motivación del acto, la violación del principio de igualdad, el apartamiento del principio de legalidad y la desviación de poder, conforme surge de la demanda. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, opuso la excepción de falta de legitimación y contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. En lo que refiere a la falta de legitimación , entendió que la sanción recae sobre los representados de las empresas accionantes, por lo que la esfera jurídica de los promotores de la demanda no resulta comprometida de acuerdo a la legitimación prevista por el art. 309 de la Carta. Por su parte, en la contestación contradictoria se defendió la legitimidad de la norma, así como los motivos que determinaron su implementación. En suma, requirió que se ampare la excepción interpuesta y, en subsidio, que se desestime demanda. III) La excepción previa fue desestimada por Sentencia Interlocutoria N° 82/2024 de 29 de febrero de 2024, que relevó el carácter no manifiesto de la excepción interpuesta y difirió su tratamiento para la sentencia definitiva. IV) Abierta la causa a prueba , fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes que, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen Nº 58/2025 de 24 de febrero de 2025 se pronunció por declarar la falta de legitimación de la parte actora. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, aunque por diversos fundamentos, desestimará la demanda conforme pasa a explicarse. III) El presente caso no presente variantes en relación a lo resuelto por la Corporación mediante Sentencia N° 505/2025 donde se analizó la legitimidad del Decreto actualmente impugnado. El referido pronunciamiento señaló respecto de la legitimación que “En lo que respecta a la acción de nulidad, la Corporación ha señalado que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y person al), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (Cfme. Sentencia No. 82/2025, conclusión presente también en Sentencias Nos. 289/2014, 297/2018, 540/2019, 448/2021, 346/2023, entre otras). Conforme lo expresa en su demanda, la empresa actora en estos autos, la empresa AA (que además comparece por sí), es “… una empresa que [se] dedica principalmente a la representación en territorio uruguayo de empresas de transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo desde el exterior a Uruguay y viceversa” (fs. 32); aclarando además que “… no celebra el contrato entre el transportista y propietario de la mercadería transportada, no acuerda las condiciones del convenio de carga, ni el precio, ni la moneda de pago, ni el plazo para el pago, o si existe pago o compensación o cuenta corriente entre transportista y titular de la mercadería transportada, la compareciente no es responsable del cobro del precio del compromiso de transporte, ni responsable de la cobranza” (fs. 33). Mientras que, el Decreto No. 432/022 impugnado, reglamentario del artículo único de la Ley No. 20.078, en su art.1º, dispone que “… todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre , con origen o destino en la República Argentina, deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga, mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias de dicho país” (el subrayado y resaltado no pertenecen al documento original). Artículo respecto del cual, el Tribunal, por unanimidad, considera que la empresa actora carece de legitimación causal activa para impugnarlo. En efecto, dicha disposición, que establece la forma en que se debe abonar el flete, se encuentra dirigida a quie nes realicen los pagos del flete, quienes son en definitiva los que eventualmente podrían considerarse afectados por la exigencia normativa y que, por lo tanto, se encontrarían en la situación jurídica que los habilitaría a promover la acción anulatoria”. Sin embargo, en lo que refiere al art. 3° del Decreto impugnado, respecto del cual la actora movilizó su batería de agravios, la Corporación entendió en la aludida Sentencia N° 505/2025 que “la parte actora principalmente cuestiona su imposibilidad de dar cumplimiento a la obligación que, a su respecto, como empresa representante, expresamente establece el art. 3º del decreto en cuestión, norma que indica: “El representante de la empresa transportista tendrá 45 (cuarenta y cinco) días corridos para acreditar ante la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, el debido pago de acuerdo a lo establecido en el artículo 1° del presente Decreto” (el subrayado y resaltado no pertenecen al documento original). Artículo que expresamente refiere en su ámbito subjetivo de aplicación a “El representante de la empresa transportista” , como sujeto obligado a quien le otorga 45 días corridos para acreditar ante la Administración el debido pago. Categoría en la que califica la empresa actora, lo que además fue admitido por la demandada, ya que funda la falta de legitimación causal activa en la calidad de representante, de empresas transportistas, de la actora. Disposición de la que, además, expresamente se agravia la actora, indicando dentro de los enunciados dirigidos a cuestionar dicho artículo que “… fuera de las posibilidades del compareciente, pone a cargo del representante una obligación de imposible cumplimiento, responsable de acreditar, en 45 días corridos del paso de fronteras de camión con matrícula Argentina, la transferencia de costo del flete (del viaje)” (fs. 33 vto.) “(…) no advertimos que la solución dispuesta por la Administración demandada sea arbitraria y lesione disposiciones constitucionales como la de libertad de empresa. En efecto, como lo indica la demandada, el Decreto no traslada la responsabilidad de abonar el flete a través de una entidad financiera al representante de la empresa, sino que se le impone una obligación instrumental, formal, de acreditar el pago. Decisi ón adoptada por la Administración que se advierte como razonable, en definitiva, no estamos ante la imposición de una obligación a un sujeto extraño a la operación de transporte y carente de posibilidad de control alguno. La exigencia se impone al represe ntante del transportista, tratándose de una obligación instrumental, formal, en relación con la sustancial de la que sí podría ser titular la empresa transportista, que además es su representada. Asimismo, el art. 4 del Decreto impugnado, establece que: “En caso de no verificarse dicha acreditación en el plazo indicado o en su caso dentro de una prórroga otorgada por razones fundadas , la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, deberá sancionar la situación de acuerdo a lo dispuesto en el artículo siguiente ” (el subrayado y resaltado no pertenecen al documento original). Y, el articulo siguiente, al que se remite (art. 5 del decreto), agregó un nuevo numeral al Reglamento Nacional de Circulación Vial, que dispone: “Establécese que la infracción a la obligación contenida en la Ley N° 20.078, de 21 de octubre de 2022, será pasible de una multa que asciende a la suma de 107 UR (ciento siete Unidades Reajustables)". La redacción de dicha disposición resulta confusa, sin perjuicio de lo cual, resulta razonable interpretar que, cuando la norma indica que se “deberá sancionar la situación”, se está refiriendo a la obligación del pago del flete mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias, y, por lo tanto, la sanción está dirigida a los sujetos que tienen dicha obligación de pago. En adición a lo cual, como elemento coadyuvante, de los antecedentes administrativos surge agregado el proy ecto inicial del decreto en cuestión (fs. 4 de los A.A.) que, en la redacción originaria del art. 4º, establecía como sanción al incumplimiento que estamos analizando, una multa de hasta U$S 4.000 o la suspensión del permiso complementario o hasta su revocación. El “permiso complementario” es el permiso que se otorga a una empresa extranjera de transporte de carga, que ha obtenido el Certificado de Idoneidad en su país de origen, para hacer transporte bilateral con Uruguay y/o en tránsito en forma permanente (https://www.gub.uy/tramites /certificadopermisocomplementario). Lo que permitiría concluir que la sanción, en definitiva, estaría dirigida a la empresa transportista. Hecho que incluso es reconocido por la parte actora en su demanda, la que indica que las sanciones se han aplicado a las empresas transportistas, mencionando que se han dictado resoluciones en tal sentido (sin embargo, no las agrega)”. "Por lo que, en base a los conceptos mencionados, el Tribunal, en mayoría, considera que la actora sí cuenta con legitimación causal activa para impugnar dicha disposición. Esta posición no es compartida por el Dr. Cal, quien en su voto indica que: “Debe advertirse que, contrariamente a lo señalado por la empresa accionante, la representante de la empresa transportista no es la obligada a cumplir con lo dispuesto en la ley y el art.1º del Decreto, sino que son las empresas transportistas. Dado que se trata de empresa extranjeras lo harán a través de sus representantes en el país, pero eso no transforma a los representantes en obligados. No debe perderse de vista que el representante en definitiva actúa por cuenta y orden de otro sujeto, y que los efectos ju rídicos de dicho accionar recaen en la esfera jurídica de su representado. Por lo que los accionantes no se encuentran comprendidos en el ámbito subjetivo de la norma dado que ésta no le impone una obligación en forma directa. En todo caso, las consecuencias del Decreto atacado pueden alcanzarlo en forma indirecta al aumentar el volumen de trámites que realizarán en su calidad de representante. No obstante, ello no define su situación jurídica ni la existencia de un eventual interés directo. Por otro lado, si bien el artículo 5 del Decreto atacado agrega una nueva infracción al Reglamento Nacional de Circulación Vial, ésta tampoco recae sobre los representantes, lo que determina que el acto tampoco los lesione como exige la norma Constitucional”. Finalmente, de modo complementario, no puede dejar de observarse que la Suprema Corte de Justicia mediante Sentencia N° 1276/2024 se pronunció sobre la constitucionalidad de la ley reglamentada. Al respecto, en razonamientos que repelen los cuestionamientos de constitucionalidad esgrimidos en obrados, la máxima Corporación del Poder Judicial señaló: “ La ley atacada establece que “Todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias”. En concreto, lo que hace la ley es ordenar, a las empresas que realizan transporte de carga internacional terrestre con Argentina, que los pagos del flete se efectúen al país de matrícula del vehículo, mediante transferencia bancaria. De este modo, la ley realiza una distinción al establecer determinada modalidad de pago obligatoria a las empresas que realizan transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina. Para la Corte, la distinción que realiza la ley no aparece como irracional o arbitraria. Por el contrario, no se verifica una violación al principio de igualdad, en tanto están presentes los requisitos exigidos por la doctrina y jurisprudencia citadas para legitimar ese tipo de tratamiento dispar. Así, en primer lugar, en cuanto al juicio de razonabilidad, considera la Corte que, en la especie, la causa de la distinción en el trato dado por la ley a tales empresas de flete internacional, resulta razonable. En efecto, la definición de la categoría de sujetos alcanzados por la ley resulta razonable y no arbitraria. En segundo lugar, también existe una finalidad legítima en la conformación de la categoría de sujetos alcanzados por la norma atacada. La finalidad perseguida por la ley surge de la exposición de motivos remitida con el mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo al Parlamento. De allí emerge que el objetivo perseguido por la norma fue el de remediar la situación de las empresas de transporte terrestre uruguayas, cuya situación se había visto perjudicada por la post pandemia y las diferencias cambiarias con Argentina, lo que llevaba a que los costos para las empresas transportistas de dicho país fueran sensiblemente inferiores, lo que se trató de morigerar con esta medida legislativa. Tanto los fines perseguidos por la ley, como la causa de la distinción que se realiza, parecen lógicos y razonables. En tercer lugar, la norma legal impugnada supera también el llamado juicio de racionalidad, por cuanto surge en forma clara la relación positiva entre los medios utilizados (establecer que las empresas que realizan transporte de carga internacional terrestre con Argentina deberán pagar los fletes al país de matrícula del vehículo mediante transferencia bancaria) y los fines perseguidos (eliminar la asimetría provocada por la post pandemia y la política cambiaria existente en la República Argentina, que ha determinado que los costos para las empresas de ese país sean sensiblemente inferiores, en perjuicio del transporte terrestre nacional). En suma, por los fundamentos expuestos, considera la Corte que la solución prevista en la ley impugnada no violenta el principio de igualdad consagrado en la Constitución de la República, por lo que corresponde rechazar el accionamiento esgrimido por la parte actora (el subrayado no pertenece al original)”. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírm ase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de nov iembre de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).