Sentencia Definitiva N° 16/2026

Montevideo, 3 de febrero de 2026 SENTENCIA Nº16/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL . ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº315/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 21 de mayo de 2025, comparec ió en autos la Sra. AA, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº01-936-2023-1490 dictada con fecha 3 de octubre de 2023 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS) , mediante la cual se denegó su petición de amparo al Fondo de Garantía de Créditos Laborales establecido por la Ley Nº19.690, en su calidad de ex trabajadora de BB (fs. 8 y ss.). 2) En su demanda indica que presentó una petición de amparo al Fondo de Garantía de Créditos Laborales establecido por la Ley Nº19.690 ante BPS, en su calidad de ex trabajadora de BB a efectos de que se le abonasen los rubros laborales verificados en el concurso de tal empresa, tramitado ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Concursos de 1ºTurno, IUE 40 -17/2019. Ante ello, recayó la Resolución Nº01-936-2023-1490, notificada el día 23 de enero de 2024, mediante la cual se denegó tal solicitud por considerar que los rubros eran créditos post concursales. Contra ello, interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio con fecha 1 de febrero de 2024. El acto conclusivo de la vía administrativa fue la Resolución NºRD4 -61/2025, notificada el día 6 de marzo de 2025, mediante la cual se desestimó el recurso jerárquico interpuesto. Manifiesta entonces, que el presente accionamiento fue iniciado en plazo. 3) Así, se agravia por entender que la Ley Nº19.690 y su Decreto reglamentario Nº77/2019 crean el Fondo de Garantía a efectos de cubrir al trabajador por las contingencias que genera la insolvencia del empleador, sin distinguir entre créditos concursales y post concursales y requiriendo, únicamente, que los créditos hayan sido verificados en un proceso concursal o exista sentencia f irme de la Justicia Laboral sobre su procedencia, la que efectivamente existe en el caso. Agrega que la Administración aplicó de forma equivocada la normativa que viene de citarse, llegando a una conclusión errónea que le genera perjuicios; cita normativa internacional en su respaldo. En definitiva, solicita se declare la nulidad del acto encausado. 4) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones, mediante Decreto N°839/2025 se confirió el correspondiente traslado a BPS, quien lo evacuó con fecha 31 de juli o de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 28 y ss.). 5) En su contestación de demanda, la Administración afirma que el acto fue dictado conforme a Derecho. Específicamente, indica que la declaración de concurso voluntario de BB se produjo el 25 de febrero de 2019 y la finalización de la relación laboral 31 de marzo de 2022, aclarándose que los rubros en cuestión refieren al año 2021 y a la indemnización por despido. Por lo tanto, afirma, se trata de créditos post concursales, no protegidos por el Fondo de Garantía y que se tienen contra la masa activa del concurso. A su vez, entiende que contar con sentencia de la Justicia Laboral no es suficiente , sino que con posterioridad a ello, debe igualmente presentar se a denunciar y verificar sus créditos. 6) Mediante Decreto N° 1100/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 del CCA, ofreciéndola en tiempo y forma la demandada (fs. 38 y ss.). En tanto, conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº1337/2025, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que, por Decreto Nº1535/2025, se fijó el objeto del proceso, la prueba y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 7) Por Decreto Nº1733/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hi zo la parte demanda da con fecha 8 de octubre. 8) Finalmente, mediante Decreto N° 2252/2025, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). En efecto, con fecha 17 de noviembre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de fs. 1 y ss., del Expediente Nº2022 -28-1-144941 (A.A) que con fecha 12 de diciembre de 2022, la Sra. AA presentó ante BPS, una Declaración Jurada de Créditos Laborales Garantizados a efectos de que se le abonaran los rubros laborales adeudos por ser ex dependiente de Citrícola Salteña. Asimismo, a fs. 59 y ss., luce la resolución encausada y su notificación de fecha 23 de enero de 2024. Con fecha 1 de febrero de 2024 interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 68), los que fueron expresamente desestimados por Resoluciones Nº1902/ 2025 y R.D. N°4 -61/2025 respectivamente, notificada ésta última a la actora el día 5 de marzo de 2025 y no 6 de marzo, como afirma (fs. 92 y ss., A.A). Por lo tanto, el presente accionamiento fue iniciado el día 11 de abril de 2025, tempestivamente (fs. 8). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en la denegatoria, por parte de BPS, de la inclusión de los rubros laborales de la actora, en el Fondo de Garantía de Créditos Laborales establecido en la Ley Nº19.690. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, por Decreto Nº 1535/2025, la Sede dispuso: “ Atento a lo anterior y a lo que surge del art. 166 del CCA, corresponde a esta Sede pronunciarse sobre los medios probatorios ofrecidos. Para ello, se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia”, fijando el objeto del proceso en los siguientes términos: “ Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº01-936-2023-1490 dictada con fecha 3 de octubre de 2023 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se denegó su petición de amparo al Fondo de Garantía de Créditos Laborales (Ley Nº19.690) en su condición de ex trabajadora de BB; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) existió una errónea valoración de las circunstancias del caso, por omitir, la Administración, incluir dentro de la liquidación determinados rubros por considerarlos créditos post concursales; (ii) existió una errónea interpretación de las disposiciones de la Ley Nº19.690, Decreto Nº77/019 y Convenios de la OIT Nº17 3 al resolver la liquidación referida y (iii) ello implicó una vulneración al derecho de la actora al salario justo”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii) y (iii), (iv)”. Asimismo, sobre la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió: “Con respecto a la prueba documental, se tienen por agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 119 fs., en soporte electrónico y la correspondiente a la parte actora obrante de fs. 2, 3 y 20, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA. Recházase la que obra de fs. 21 a 23 por no referir a tales disposiciones y no haber sido propuesta en la etapa procesal oportuna (art. 153 y 165 CCA). Cabe aclarar que las resultancias de autos no constituyen un medio de prueba en sí mismo, sino, más bien, el resultado de la valoración de la restante prueba producida y diligenciada en autos, que se hará en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva”. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas, ya sea por haber sido expresamente admitidas o no explicit arse nada a su respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). En efecto, de acuerdo a lo que surge de los actos de proposición de las partes y se confirma a través de sus alegatos, los únicos extremos sobre los que radica la discusión son los siguientes: (i) si los créditos laborales, para ser amparados por el Fondo de Garantía, pueden ser post concursales y (ii ) si para ser incluidos, es suficiente contar con una sentencia dictada por la Justicia Laboral, que los estime procedentes. En este sentido, t ampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “ iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo haya descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y su relación con los aspectos de juridicidad cuestionados. 5) Fundamentos de Derecho y valoración del cúmulo probatorio 5.1 Sobre los requisitos establecidos en la Ley Nº19.690 y el Decreto Nº77/019 En primer lugar, corresponde mencionar que si lo que agravia a la actora es la forma en que BPS interpretó y aplicó la normativa que viene de citarse (que llevó a la denegatoria que se encausa), lo que está cuestionando, en puridad, es el motivo del acto. Ello, en tanto, al decir de Ruocco y Delpiazzo, éstos son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si l os hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto esta rá viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (Ruocco, Graciela y Delppiazo, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41). Véase que, tal como se adelantó, la Sra. AA afirma en su demanda que: “Se concluye entonces que el procedimiento administrativo que culminó con la Resolución que se impugna, no cumplió con la aplicación de la ley que específicamente prevé la creación de fondos para los casos de insolvencia patronal tal cual es el caso del compareciente” (fs. 12). La demandada, por su parte, rechazó las alegaciones de la actora, sosteniendo que: “(…) requiere la verificación de créditos prevista en los artículos 93 a 107 de la Ley Nº18.387, es decir, los créditos concursales verificados…la resolución que dictara el Organismo, denegando la solicitud de la Sra. AA para acogerse al Fondo de Garantía…se encuentra en un todo ajustada a Derecho, atento a que dichos créditos laborales contra la empresa CITRÍCOLA SALTEÑA S.A revisten la calidad de post concursa y por tanto no se encuentran dentro del elenco de créditos laborales garantizados …” (fs. 7 y ss., y 34 , resaltado en original). Pues bien, a criterio de la Sede le asiste razón parcialmente a la parte demandada: aun cuando la ley no distingue entre créditos concursales y post concursales, sí exige su verificación o la existencia de una sentencia dictada por la Justicia Laboral. En segundo lugar y de mano con ello, si bien es cierto que la Ley Nº19.690 en su art. 2 indica que la contingencia a cubrir es la insolvencia del empleador y, por ende, lo que pretende es proteger al trabajador que no ha podido percibir los rubros laborales que le corresponden por dicha insolvencia , también contiene una serie de requisitos a cumplir para poder conferir tal amparo. El art. 3 por su parte, reza: “A los efectos de la presente ley se entiende por insolvencia del empleador cuando en los procedimientos previstos por el Título VII del Código General del Proceso y/o de la Ley N° 18.387, de 23 de octubre de 2008 y modificativas, se haya aceptado o rechazado el concurso y el trabajador no hubiere visto satisfecho su crédito laboral” Y, el art. 7 es claro cuando define lo que en el ámbito de esta ley se entiende por “verificación del crédito”: “Los créditos laborales previstos en el artículo precedente se consideran verificados cuando sean reconocidos por alguna de las siguientes vías: A) Dentro del procedimiento concursal, de conformidad con los artículos 93 a 107 de la Ley N° 18.387, de 23 de octubre de 2008. B) Existencia de sentencia firme dictada por la justicia competente en materia laboral”. A su vez, los arts. 5, 6 y 8 prevén las exclusiones y condiciones que deben cumplir los solicitantes y sus créditos para ser amparados. El Decreto reglamentario Nº77/019 confirma lo antedicho, ya que en su art. 4 exige que el trabajador acredite , para el cobro de la prestación, que: “a) el empleador es insolvente en los términos establecidos en el Artículo 2° del presente Decreto” y “b) los créditos se hayan verificado dentro del procedimiento concursal, de conformidad con los Artículos 93 a 107 de la Ley N° 18.387, de 23 de octubre de 2008; o, en su caso, dentro del proceso de ejecución colectiva civil (Título VII Ejecución colectiva del Código General del Proceso, en la redacción dada por la Ley N° 19.090 de 14 de junio de 2013); o se hayan reconocido en una sentencia firme dictada por la justicia competente en materia laboral”. En la especie, surge de fs. 6 y ss., de los A.A que la actora presentó ante el BPS testimonio de las actuaciones seguidas en los autos caratulados: “BB– Concurso Ley 18.387” IUE 2-5075/2019 (y pieza 40 -17/2019), en el que obra la declaración de concurso realizada por Decreto Nº310/2019. Asimismo, de allí surgen los créditos adeudados y la transacción extrajudicial celebrada entre la actora y otros trabajadores y el Síndico del concurso, homologada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia de 1º Turno. Sin embargo, no surge prueba alguna (ni tampoco lo alega la actora) de que tales créditos hayan sido verificados en el marco de tal proceso concursal. En la misma línea, tampoco luce en autos o en los A.A una sentencia dictada por la Justicia Laboral que amparara el reclamo de la trabajadora. Por lo tanto, no se han cumplido los requisitos que la ley y el decreto exigen para proceder al cobro que procura la Sra. AA Nótese que a fs. 10 de su demanda indica: “En el caso del compareciente, se cuenta con Sentencia firme Decreto 1921/2022 de fecha 18 -08-2022 en los autos IUE 40/17 -2019 por el cual se homologó el acuerdo transaccional que reconoce rubros y montos reclamados en la petición instaurada ”, pero ello no es así, ya que la ley exige una sentencia de la Justicia Laboral y no de la Justicia Concursal. De ésta, lo que la norma requiere es una verificación de crédito, la que tampoco fue agregada o alegada en autos. Asimismo, si bien asiste razón a la actora en cuanto a que la ley no distingue entre créditos concursales y post concursales, sí exige que haya una verificación de crédito en el marco de tal concurso o la sentencia que viene de referirse, lo que a la postre no sucedió. Por lo tanto, se entiende que la negativa de BPS es ajustada a Derecho. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno