Sentencia Definitiva N° 14/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de febrero de 2026 No. 14 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE VIVIENDA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 243/2024). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la Agencia Nacional de Vivienda, dedujo pretensión anulatoria (fs. 2 - 6) contra la Resolución No. 149/23/0116 de fecha 2 de agosto de 2023 dictada por el Gobierno Municipal “E”, por la que se le aplica una multa de 20 Unidades R eajustables en su calidad de propietaria de varias unidades de propiedad horizontal que integran el Block “D” del Complejo Habitacional Euskalerría 00, el cual presenta problemas de humedades (fs. 72 vto. y 73 A.A.). II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación (fs. 10 - 20). III) Por Decreto No. 3442/2024 (fs. 22) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose los antecedentes administrativos en 164 fojas. Por Decreto No. 4264/2024 (fs. 38) se agregó la documental presentada por la parte actora en 58 fojas (antecedentes en tapa rosada) y se incorporó al expediente la documental presentada por la parte demandada (fs. 26 – 35 infolios). IV) Por Decreto No. 6099/2024 (fs. 41) se dispuso la alegación de las partes, haciéndolo la parte actora de fs. 47 a 48; y la parte demandada de fs. 43 a 45. V) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 93/2025, aconsejando desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 51 a 52). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 1047/2025, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 54). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación. El acto administrativo impugnado consiste en la Resolución No. 149/23/0116 dictada por el Gobierno Municipal “E” en fecha 2 de agosto de 2023 (fs. 72 vto. y 73 A.A.); el cual fue notificado personalmente a la accionante vía correo electrónico de fecha 4 de agosto de 2023. Contra el mismo la Agencia interpuso en tiempo y forma los recursos de reposición y apelación el día 14 de agosto de 2023 (fs. 127 A.A.). La Administración no se expidió en forma expresa respecto a la recurrencia movilizada, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 1º de marzo de 2024. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 24 de abril de 2024, según nota de cargo de fs. 2 infolios. Por consiguiente, desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto-Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.869, 20.010 y 20.212, en tanto, este proceso, se promovió el 24 de abril de 2024 contra un acto administrativo de fecha 2 de agosto de 2023. III) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. IV) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para enjuiciar la actuación de la Administración. Las actuaciones se originan con la “solicitud de inspección técnico profesional” presentada por una vecina del Complejo Habitacional Euskalerría 00 ante el Centro Comunal Zonal No. 6 el día 8 de setiembre de 2020, denunciando la filtración de agua a través de la fachada exterior, lo que provocó la caída del revoque del techo y afectaciones a la salud de los habitantes de la vivienda (fs. 4 A.A.). En fecha 17 de setiembre de 2020, se practica la inspección técnica, en virtud de la cual se constata que “en el cielorraso y dintel de la ventana del dormitorio chico lindero al dormitorio principal (fachada orientada hacia la calle Hipólito Yrigoyen) existen manchas con humedad activa al tacto. También se ven afectadas las paredes perpendiculares a dicha fachada en su encuentro con la misma, incluso del lado del dormitorio principal se aprecia la presencia de humedad” , concluyendo que “todo indica que la afectación a la unidad solicitante debe su origen a filtraciones por falla en la impermeabilización humídica en la fachada del edificio” (fs. 9 A.A.). Con este informe, el Centro Comunal Zonal No. 6 sugiere intimar a los propietarios del complejo la realización de las obras de impermeabilización de la fachada (fs. 9 vto. A.A.); intimación que se cursa a la Comisión Administradora del Complejo en fecha 27 de febrero de 2022 (fs. 32 A.A.). El día 5 de julio de 2022 se practica una segunda inspección técnica, de la que resulta que la situación permanece incambiada: “los signos de humedad constatados en el cielorraso y paredes de una de las habitaciones de la unidad continúan activas. Se observan manchas, presencia de hongos y deterioro a nivel de las terminaciones y revoque y englobado”, reiterando que “el origen de las filtraciones se encuentra en fallas en la impermeabilización del muro de fachada del edificio. No se observan reparaciones…” (fs. 36 A.A.). Luego, la Intendencia Departamental de Montevideo, releva a través de información registral la titularidad dominial de las unidades que componen el padrón catastral del Complejo; surgiendo que la Agencia Nacional de Vivienda es propietaria de una gran cantidad de unidades (fs. 39 vto. A.A.). En tanto no fueron realizadas las reparaciones necesarias en la impermeabilización de la fachada común de la propiedad horizontal, el Centro Comunal Zonal sugiere aplicar a cada uno de los co propietarios una sanción consistente en una multa equivalente a 20 Unidades Reajustables por violación de la normativa municipal (fs. 43 vto. A.A.). De estas actuaciones, la Administración procede a conferir vista a los distintos co propietarios, entre ellos a la Agencia Nacional de Vivienda por correo electrónico de fecha 25 de mayo de 2023 (fs. 65 vto. y 66 A.A.), no surgiendo de los antecedentes que haya sido evacuada. De esta forma, el procedimiento concluye con el dictado de la Resolución No. 149/23/0116 de 2 de agosto de 2023, por la que se le aplica a la accionante una multa de 20 Unidades Reajustables por problemas de humedad en el Block D, Padrón XXX.XXX (fs. 72 vto. y 73 A.A.). V) Agravios esgrimidos contra el acto administrativo sancionatorio. La Agencia Nacional de Vivienda accionante en su demanda (fs. 2 - 6) cuestiona el acto administrativo, articulando las siguientes causales de nulidad: V.1) Violación del principio de legalidad. En primer lugar, afirma que el acto ignora la naturaleza de los bienes en cuestión, por cuanto las unidades involucradas se encuentran bajo contratos de promesa de compraventa, por lo que la Agencia se encuentra imposibilitada de cumplir con la intimació n cursada. La existencia de estos contratos tiene como consecuencia: a) la transferencia de la guardia material de las unidades; b) que el mantenimiento y reparación de los bienes comunes del Complejo es de cargo d e los promitentes compradores; c) los mismos son quienes deben participar en los ámbitos decisorios internos, como son las asambleas y la Comisión Administradora. Agrega que informó y acreditó la existencia de los mencionados contratos y de las gestiones que realizó a efectos del tratamiento de los temas comunes. V.2) Vulneración del principio de razonabilidad . En segundo lugar, sostiene que no resulta razonable exigirle a la accionante la solución de una problemática en un plazo perentorio, cuando la Intendencia tiene pleno conocimiento que la Agencia no es competente para intervenir en temas vinculados a los bienes comunes de la copropiedad. Por ello, no se la puede responsabilizar de manera objetiva por ser la titular del padrón matriz. V.3) Violación de los principios de buena administración y buena fe. En tercer lugar, atribuye a la Intendencia haber impuesto una multa sin verificar las posibilidades de cumplimiento de la Agencia o si se verificó la conducta imputada. Agrega que ello vulnera también el principio de buena fe, que limita la discrecionalidad de la Administ ración, en tanto debió acreditarse la imposibilidad jurídica y material de cumplimiento de parte de la Agencia. VI) La defensa planteada por la demandada, Intendencia Departamental de Montevideo . La demandada en su contestación (fs. 10 - 20) resiste la pretensión anulatoria deducida, señalando que el acto es ajustado a derecho, porque es obligación de los propietarios de los bienes inmuebles, mantener las condiciones edilicias para no ocasionar daños a terceros, en cumplimiento del artículo 37 de la Ley No. 18.308 de 18 de junio de 2008. Añade que la actora transgredió también el artículo 3º Núm. 12 Inc. A) del Decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción No. 21.626 relativo a las sanciones aplicables a las fincas en mal estado o ruinosas. En relación a los contratos de promesa de compraventa que invoca la accionante, afirma que no son oponibles a los terceros -como es su caso- en virtud del principio asentado en el art. 1291 del Código Civil. Por tanto, la accionante no se encuentra impedi da ni física ni jurídicamente de ejecutar las medidas que le fueran intimadas, en tanto copropietaria de unidades titulares de un bien común. VI.1) No existe vulneración del principio de legalidad . En primer lugar, en relación a la invocada vulneración del principio de legalidad la Administración se ajustó tanto al artículo 1291 del Código Civil, como a los previsto en los artículos 37 de la Ley No. 18.803 y 3 del Decreto de la Junta Departamental No. 21.626. Tal normativa ordena la reparación de una finca cuando la misma se encuentra afectada en su habitabilidad. VI.2) No existe vulneración del principio de razonabilidad . En segundo lugar, afirma que la sanción aplicada resulta razonable, en tanto no se dio cumplimiento a las intimaciones requeridas, siendo la Agencia Nacional de Vivienda titular de las unidades individualizadas. En cuanto a la supuesta imposibilidad en que se encuentra resulta de un contrato de promesa de compraventa no inscripto, que no le es oponible. Cuestiona la aplicación del principio de razonabilidad en el caso, en tanto el mismo rige en el ámbito sancionatorio. VI.3) No existe vulneración de los principios de buena administración y buena fe . Finalmente, sostiene que la multa se aplicó a todos los copropietarios del Edificio, en tanto son los causantes de los daños provenientes de un bien común, existiendo una responsabilidad solidaria en tanto se trata de una infracción en un bien común. En relación a la buena fe, rechaza su vulneración señalando que el procedimiento se desarrolló conforme a derecho; se practicaron las inspecciones, las intimaciones y se otorgaron las vistas a cada una de las unidades. Ante las humedades constatadas, la actora no asumió una conducta diligente ni de colaboración a efectos de resolver el problema. VII) Legalidad de la actuación de la Intendencia Departamental de Montevideo . La Agencia Nacional de Viviendas no cuestiona los hechos acreditados por el servicio inspectivo de la Intendencia Departamental de Montevideo, esto es, la presencia de filtraciones de agua que afectan la fachada del Complejo Habitacional Euskalerria 00, y en definitiva a la unidad que solicitara la inspección que dio inicio al procedimiento administrativo. Acreditado el supuesto de hecho, corresponde considerar qu é responsabilidad le cabe a la accionante en tanto co propietario de unidades de propiedad horizontal del Complejo involucrado. En este punto, corresponde desestimar el agravio relativo a la vulneración del principio de legalidad esgrimido en la demanda. La Agencia Nacional de Viviendas postula que no será sujeto pasivo de la sanción impuesta, en tanto las unidades de las que es propietaria fueron otorgadas en régimen de contratos de promesa de enajenación a plazo, por lo cual la guarda material y jurídica de los bienes involucrados la ostentan los promitentes compradores. El agravio es de rechazo por dos órdenes de razones. En primer lugar, el contrato de promesa de compraventa invocado no es un negocio traslativo del dominio, sino que del mismo nace la obligación de “transferir el dominio” una vez que el promitente comprador cancele las cuotas sucesivas o periódicas pactadas (art. 1º ley 8.733). En consecuencia, hasta tanto no se demuestre la cancelación de las cuotas, la Agencia conserva la calidad de propietario de las unidades respectivas, no pudiendo eximirse de sus responsabilidades en virtud de un negocio jurídico que por otro lado no es oponible a la autoridad administrativa. El contrato de promesa de compraventa es un contrato preliminar, del que nace la obligación de celebrar en el futuro un contrato definitivo. Si bien la promesa conlleva habitualmente la entrega del bien, ello no equivale a la transferencia del dominio, que requiere además de la tradición, estar precedida del título hábil, el que está dado por la compraventa definitiva. De esta manera, el promitente comprador tendrá la cosa en carácter de tenedor o poseedor, lo que no afecta la responsabilidad de la Agencia en tanto titular de la propiedad de las unidades involucradas. En segundo lugar, la parte actora no presenta los aludidos contratos de promesa de compraventa, por lo que se desconoce las obligaciones asumidas por las partes, y, por consiguiente, no es posible siquiera considerar la eximente de responsabilidad que se invoca. La orfandad probatoria en que funda su defensa, no permite a los integrantes de este Tribunal analizar la exoneración de responsabilidad que alega, sin perju icio de reiterar que la actora es la titular dominial de las unidades. En un caso similar, por Sentencia No. 371/025 de 12 de agosto de 2025 de este Tribunal se indicó: “El hecho de que exista una promesa de compraventa no modifica la titularidad del bien, máxime cuando ni siquiera fue inscripta y no se ha escriturado (…) Pero incluso, si fuera el caso, la transmisión del dominio en nuestro Derecho requiere un título hábil (contrato definitivo del que surja tal obligación) y un modo yuxtapuesto (art. 769 del Código Civil); en cambio, la promesa de compraventa, como contrato preliminar que es, no tiene virtualidad suficiente para modificar la titularidad del bien. Además, debe estarse a la fuerza vinculante del contrato de promesa celebrado (art. 1292 del Código Civil). El mismo alcanza solamente a las partes intervinientes, no afectando a las obligaciones que corresponden al titular del bien frente a terceros. En el caso, ante la autoridad municipal. A su respecto, el obligado sigue siendo el titular del inmueble causante del daño”. De esta forma, la Agencia fue intimada y luego sancionada, en virtud de su calidad de copropietaria de diversas unidades de copropiedad horizontal que integran el Complejo, y que se identifican en la resolución impugnada. Ante la omisión de realizar o proc urar la realización de las reparaciones requeridas, la Intendencia Departamental de Montevideo procedió a sancionarla en su calidad de copropietaria. La Administración dispuso las intimaciones pertinentes y la sanción finalmente aplicada, invocando dos presupuestos de derecho: a) el artículo 37 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible No. 18.308 de 18 de junio de 2008; y b) el artículo 3º núm. 12 inc. A) del Decreto de la Junta Departamental No. 21.626. El art. 37 lit. b) de la Ley 18.308 consagra un deber de conservación de los inmuebles, que grava a sus propietarios: “(…) Todos los propietarios de inmuebles deberán mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, realizando las obras de conservación oportunas y cumpliendo las disposiciones que a tal efecto dictamine el Gobierno Departamental competente”. Este deber de conservación se extiende tanto a los bienes propios como a los comunes, pues la norma no prevé distinciones en relación al derecho de dominio de que se trate. Por su parte el Decreto de la Junta Departamental con fuerza de Ley en su jurisdicción No. 21.626 de 1984 que consagra el Régimen Punitivo Departamental, consagra en su art. 3º núm. 12 inc. A), bajo el acápite “Edificación y urbanismo”: “Por infracciones a las disposiciones en materia de construcción y conservación de edificios y espacios libres, se aplicarán las multas establecidas en los apartados siguientes: (…) 12) Fincas en mal estado, ruinosas o con peligro de derrumbe: A) Fincas en mal estado. Se aplicarán sanciones en aquellos casos en que se vea afectada la habitabilidad y/o estabilidad del edificio y no se acaten las disposiciones ordenadas por los servicios competentes de la Intendencia Municipal de Montevideo”. De la lectura de ambas disposiciones, resulta que los copropietarios de un edificio de propiedad horizontal, se encuentran gravados con la obligación de conservar los bienes comunes que integran tal régimen jurídico; y que deben concretar a través de los ó rganos que expresan la voluntad del condominio: asamblea de propietarios y/o administración. De esta forma, la copropiedad se encuentra alcanzada por el deber de mantener y conservar los bienes comunes, en aras de no afectar la propiedad individual de cada uno de los condóminos. Luego, la satisfacción del deber de conservación y cuidado es objeto de control por parte de los Gobiernos Departamentales en virtud del art. 37 lit. b) de la Ley 18.308, que concreta la actividad administrativa de policía edilicia que les compete, y que se despliega a través de diferentes poderes: de inspección, de intimación y de sanción. Finalmente, y en caso de constatarse que un inmueble se encuentra en “mal estado” o “ruinoso”, la Intendencia podrá ejercer su potestad sancionatoria a tenor de lo previsto en el Decreto de la Junta Departamental con fuerza de Ley en su jurisdicción No. 21.626. En virtud de tales disposiciones y de su calidad de propietaria de un gran número de unidades que integran el Complejo, la Agencia Nacional de Vivienda se encontraba gravada por este deber de conservación, y en consecuencia obligada al igual que el resto d e los copropietarios a disponer las respectivas medidas de reparación, conservación y mantenimiento de un bien como es la fachada del edificio, cuyo estado de impermeabilización afecta a la propietaria de la unidad denunciante. Corresponde asentar que la Administración ejerció sus poderes de policía, no sólo en forma ajustada a derecho, sino también para satisfacer los fines para los cuales le fueron atribuidos: proteger y garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada. Los instrumentos de derechos fundamentales consagran expresamente el derecho a la vivienda: a) el art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda (…)”; b) el art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados (…)”. Por su parte, el art. 45 de la Constitución dispone que “Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa”. En consecuencia, la Administración cumplió con su deber de proteger el goce de un derecho fundamental como es el de la vivienda decorosa, en tanto de las actuaciones surge el estado de la finca propiedad de la denunciante, afectada por filtraciones de agua hacia su interior. Tampoco se advierte vulneración del principio de razonabilidad, por cuanto la Agencia no es sancionada por no solucionar la problemática como alega, sino por omitir una conducta diligente tendiente a conservar los bienes comunes y en especial no haber dis puesto ninguna medida a efectos de disponer las reparaciones intimadas. El correo electrónico que remitiera a la Comisión Administradora del Complejo y la intimación que cursara (fs. 118 - 121 A.A.), no es suficiente para enervar su responsabilidad. El deber de conservación infringido no ha de considerarse estrictamente como una obligación de resultado, sino como una obligación de medios, esto es, de desplegar toda la diligencia y cuidado a efectos de su concreción, lo que en la emergencia implicar re alizar medidas concretas tendientes a la reparación exigida: convocar a las asambleas respectivas en su calidad de copropietario, incluir el tema en un orden del día, etc. Nada de ello hizo la Agencia Nacional de Vivienda. Por consiguiente, resulta acreditado que las reparaciones requeridas no se realizaron, persistiendo la situación de la unidad 000, quien se ve perjudicada por la omisión en que incurren los copropietarios del Complejo. En consecuencia, corresponde confirmar el acto sancionatorio dictado por la Intendencia Departamental de Montevideo. VIII) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de nov iembre de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).