Sentencia Definitiva N° 13/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de febrero de 2026. No. 13 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 293/2024). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la accionante, dedujo pretensión anulatoria (fs. 26 -37) contra la Ordenanza No. 1975 del 11 de agosto de 2023 dictada por la Ministra de Salud Pública (fs. 31 A.A.). El acto administrativo impugnado aplica al prestador de salud “una sanción equivalente a 20 U.R. (veinte Unidades Reajustables) por incumplimiento a las disposiciones legales vigentes referentes a tiempos de espera (Decreto Nº 359/007, de 28 de setiembre de 2007)”. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación (fs. 43-48). III) Por Decreto No. 3522/2024 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose los antecedentes administrativos en 62 fojas. IV) Por Decreto No. 4372/2024 (fs. 56) se dispuso la alegación de las partes, haciéndolo la parte actora de fs. 58 a 61; y la parte demandada de fs. 63 a 67. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 695/2024, aconsejando desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 70 - 74). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 7073/2024, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 76). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado fue notificado en forma personal a la accionante vía correo electrónico en fecha 14 de agosto de 2023 (fs. 33 A.A.). Contra el mismo interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico el día 18 de agosto de 2023 (fs. 41 - 46 A.A.). Si bien el recurso de revocación fue desestimado por Ordenanza No. 2692 del 22 de noviembre de 2023 (fs. 51 a 53 A.A.); la Administración no se expidió respecto del jerárquico, por lo que la vía administrativa fue agotada de manera ficta el día 5 de marzo de 2024. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 9 de mayo de 2024, según nota de cargo de fs. 26 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal habrá de compartir la solución confirmatoria propuesta por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, y desestimará la demanda, por los fundamentos que se habrán de explicitar. III) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. Las actuaciones se originen con la inspección realizada al AA, en tanto prestador de servicios de salud, por la División Fiscalización del Ministerio de Salud Pública en fecha 10 de febrero de 2023 con el objeto de relevar tiempos de espera en diversas especialidades y en cuidados paliativos (fs. 4 A.A.). Como resultado de la misma se concluye que “de la información consignada en acta se desprende que se da cumplimiento de todos los aspectos relevados durante la inspección, a excepción del correspondiente a tiempo de espera de ginecología” (fs. 8 vto. A.A.). Luego, por Informe de la Asesoría Legal se entiende que el prestador de salud incumplió con los tiempos de espera regulados en el Decreto del Poder Ejecutivo No. 359/007 , de 28 de setiembre de 2007, sugiriendo la aplicación de una sanción consistente en una multa equivalente a 40 Unidades Reajustables, considerando los antecedentes del infractor, quien cuenta con tres sanciones anteriores (fs. 9 vto. A.A.). De lo actuado e informado, se le confiere vista a la accionante en fecha 6 de marzo de 2023 (fs. 10 vto. A.A.), quien evacúa la misma cuestionando la imputación realizada y la norma jurídica invocada para ejercer la potestad sancionatoria (fs. 12 vto. y 13 A.A.). La División Fiscalización analiza los descargos (fs. 19 vto. y 20 vto. A.A.), y dispuso realizar una inspección de seguimiento a efectos de verificar los cupos de consulta disponibles por el prestador, la cual se concretó en fecha 10 de julio de 2023 (fs. 23 a 25 A.A.), de la que surge que a la fecha de la primigenia actuación (10/II/2023) existían diez cupos en la Policlínica 8 de octubre para la especialidad de ginecología (fs. 27 A.A.). En atención a lo constatado, y en tanto la Administración entendió que los tiempos de espera no fueron respetados, se sugirió abatir el monto de la multa originariamente sugerida a 20 Unidades Reajustables (fs. 28 vto. A.A.). Con todo lo actuado, la Ministra de Salud Pública dicta la Ordenanza No. 1975, de fecha 11 de agosto de 2023, por la que se aplica al AA una sanción equivalente a 20 Unidades Reajustables por incumplimiento a las disposiciones legales vigentes referentes a tiempos de espera; la cual es hoy enjuiciada. IV) Causales de nulidad esgrimidas contra el acto administrativo impugnado . La Institución accionante, esgrime en su pretensión anulatoria (fs. 26 a 37 vto.) las siguientes causales de nulidad contra el acto impugnado: IV.1) Carencia de motivos ciertos. En primer lugar, postula que el acto resistido carece de motivos ciertos, en tanto se le imputan retrasos en los tiempos de espera entre el resultado de colpocitología y el examen colposcópico en base a cinco historias clínicas, en una de las cuales surg e que se realizaron llamadas telefónicas a la usuaria no pudiendo citarla. Por ende, no se trata de un hecho imputable al servicio. IV.2) No aplicación de la norma invocada para sancionar . En segundo lugar, sostiene que el artículo 396 de la Ley No. 19.924 de 18 de diciembre de 2020 carece de “vigor jurídico” y por tanto no puede ser aplicada, en tanto no fue reglamentada por el Poder Ejecutivo. La ausencia de reglamento determina la imposibilidad de formular adecuadamente la graduación de las sanciones. IV.3) Vicio de competencia . En tercer lugar, afirma que la competencia para controlar la calidad de los servicios y procesos asistenciales, así como la potestad sancionatoria en esta materia, corresponde a la Junta Nacional de Salud como órgano encargado de administrar el Seguro Nacional de Salud de acuerdo a la Ley No. 18.211 de 5 de diciembre de 2007. De acuerdo a esta ley, agrega, los prestadores de salud deben suscribir un contrato de gestión con la Junta, cuyos incumplimientos son sancionados por la m isma. En el contrato de gestión suscrito por la accionante, la cláusula cuadragésima contempla el cumplimiento de tiempos de espera, por lo cual la competencia privativa sancionatoria dentro de ese ámbito corresponde a la Junta Nacional de Salud. IV.4) Violación del debido proceso . Finalmente sostiene que resultó vulnerado el principio del debido procedimiento, en tanto los descargos que formulara no fueron rigurosamente examinados por la Administración. Agrega que el acto administrativo omite cualquier referencia a la vista que evacuara, por lo que concluye que no fueron considerados sus argumentos. Del mismo modo, entiende que el debido procedimiento resultó vulnerado por cuanto operó una invasión de la competencia sancionatoria de la Junta Nacional de Salud y un incumplimiento del procedimiento sancionatorio que debió encausarse de acuerdo al contrato de gestión suscrito. V) Defensa del Ministerio de Salud Pública . La demandada en su contestación (fs. 43 a 48) resiste la pretensión anulatoria deducida, controvirtiendo los agravios esgrimidos. V.1) La infracción imputada. En primer lugar, realiza un raconto de los antecedentes administrativos, dando cuenta que se constataron incumplimientos en los tiempos de espera de ginecología. Agrega que, si bien en la segunda inspección se acreditó la existencia de consultas disponibles en otra dependencia del prestador de salud, el incumplimiento de los tiempos de espera resultó probado en la primera inspección. V.2) Norma sancionatoria aplicable. En segundo lugar, postula que el artículo 396 de la Ley No. 19.924 se encuentra vigente desde el 1º de enero de 2021. La falta de reglamentación del artículo no implica su imposibilidad de aplicación. Añade que la Administración graduó correctamente la sanción, considerando que el artículo citado en su Lit. B) consagra una multa cuyo guarismo va de 10 U.R. a 50.000 U.R., considerando entre los elementos para determinarla los antecedentes del infractor. V.3) Competencia del Ministerio de Salud Pública . En tercer lugar, afirma que la Junta Nacional de Salud es un Órgano desconcentrado del Ministerio encargado de administrar el Seguro Nacional de Salud. El contrato de gestión suscrito con el prestador de salud remite en materia de tiempos de espera al Decreto No. 359/007, por lo que aquél se obliga a cumplirlo. Por su parte, el artículo 390 de la Ley No. 19.924 creó la Dirección General de Fiscalización, entre cuyos cometidos se encuentra la fiscalización y control de cumplimiento de la normativa sanitaria de competencia del Ministerio de Salud Pública. Entonces, ante un incumplimiento de la normativa sanitaria la Dirección es competente para efectuar los controles correspondientes. Por lo cual la potestad de la Junta en la aplicación de sanciones no es exclusiva, teniendo el Ministerio de Salud Pública la rectoría sanitaria y la policía en la materia de acuerdo a la Ley No. 9.202 de 12 de enero de 1934. V.4) El debido procedimiento. Finalmente, controvierte que no se hubieran tenido en cuenta los descargos presentados por la accionante. Por el contrario, afirma que fueron oportunamente analizados por la División Fiscalización y tenidos en cuenta por la Administración; al punto que a partir de su consideración se dispuso una nueva inspección que permitió abatir la sanción finalmente impuesta. VI) Por distintos fundamentos, el Tribunal habrá de desestimar la demanda, confirmando el acto impugnado. Por su orden se considerarán las causales de nulidad sustanciadas en la demanda. VII) Competencia del Ministerio de Salud Pública para dictar el acto sancionatorio . A efectos de considerar en forma ordenada y sucesiva los agravios sustanciados, corresponde en primer lugar analizar la cuestión competencial, en tanto la accionante afirma que el Ministerio de Salud Pública carece de potestades para sancionar al prestador de salud, la cual sería privativa de la Junta Nacional de Salud. El Ministerio de Salud Pública ostenta potestades, atribuidas legalmente, para sancionar los incumplimientos a la legislación sobre asistencia sanitaria en que incurran los distintos prestadores de salud que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud creado por Ley No. 18.211. El artículo 16 de la Ley dispone que “Las entidades que se integren al Sistema Nacional Integrado de Salud ajustarán su actuación a las normas técnicas que dicte el Ministerio de Salud Pública y quedarán sujetas a su contralor”. Por su parte, el artículo 396 de la Ley No. 19.924 atribuye expresamente al Ministerio de Salud Pública la facultad de aplicar sanciones para el caso que se compruebe la infracción a las disposiciones sanitarias vigentes; por lo que la potestad sanitaria r efiere a la materia sanitaria en general y sin distingos. Finalmente, en tanto la accionante es una Institución de Asistencia Médica constituida como asociación civil creada al amparo del artículo 6º del Decreto-Ley No. 15.181 de 21 de agosto de 1981, resulta sometida a las facultades de inspección, fiscalización y control, y sancionatorias previstas en los artículos 11 y 12 Lit. C) de dicha normativa. Esta última disposición habilita al Ministerio a “disponer la aplicación de multas” a las Instituciones de Asistencia Médica, entre las que se encuentra la accionante. En consecuencia, no se advierte que el Ministerio de Salud Pública hubiera sobrepasado los límites de su competencia material o ejercido potestades de las que carece. Si bien es cierto que la Junta Nacional de Salud cuenta con facultades sancionatorias atribuidas por el artículo 28 Lit. E) de la Ley No. 18.211, y reiteradas en la cláusula sexagésima del contrato de gestión suscrito con la accionante (fs. 13 infolios); ello no obsta ni desplaza la potestad sancionatoria del Ministro de Salud Pública en tanto jerarca del sistema orgánico. No debe perderse de vista que la Junta Nacional de Salud fue creada como un “organismo desconcentrado dependiente del Ministerio de Salud Pública” (art. 23 de la Ley No. 18.211), no surgiendo de la ley que la atribución de sus competencias haya sido privativa. Por tanto, nos encontramos ante una desconcentración no privativa, donde existe una competencia concurrente entre el jerarca y el órgano desc oncentrado. Por ende, el Ministro de Salud Pública en tanto jerarca, no ve desplazadas sus atribuciones. VIII) La infracción imputada: los motivos de hecho del acto sancionatorio. En segundo lugar, los motivos de hecho en que se funda el acto administrativo resultan ciertos y comprobados a partir de la actuación administrativa realizada por la División de Fiscalización del Ministerio de Salud Pública. Los hechos constatados -incumplimiento de los tiempos de espera para consulta ginecológica-, surgen del acta de inspección de fecha 10 de febrero de 2023 (fs. 4 a 6 A.A.). La información atestada en la misma fue aportada por los representantes técnicos de la institución médica, a través de los registros clínicos respectivos. Del acta surge: “de los registros auditados (5 usuarias), en dos no se requirió tratamiento y en los registros de una usuaria donde se excede el tiempo entre el resultado del PAP y la colposcopia existen registros de comunicación con la usuaria sin éxito hasta lograrlo”. Asimismo, del cuadro de evaluación de indicadores se atestan varios excesos en los tiempos estimados, lo que resulta de los registros cínicos proporcionados por la Institución. Por tanto, surge probada la contravención al artículo 3º del Decreto No. 359/007 de 28 de Setiembre de 2007, que prevé: “Las consultas externas en las Especialidades Médicas y Quirúrgicas, en ningún caso podrán ser coordinadas en un plazo mayor a 30 (treinta) días desde que fueron solicitadas”. Por otro lado, de la simple compulsa de los antecedentes administrativos y los informes técnicos obrantes que dieron mérito al dictado del acto, surgen explicitados los motivos de hecho que llevaron a la imposición de la multa. IX) La norma sancionatoria invocada . La accionante cuestiona lo que califica como “vigor jurídico” de la norma invocada por la Administración a efectos de imponerle la sanción impugnada. En efecto, objeta la aplicación del artículo 396 de la Ley No. 19.924 por cuanto no se habría dictado su decreto reglamentario, y ello enerva su virtualidad normativa. El argumento carece de asidero, por cuanto la disposición en que se respalda la Administración para dictar el acto administrativo, es una norma vigente incorporada válidamente a nuestro ordenamiento jurídico. De acuerdo al artículo 3º de la Ley No. 19.924 estableció la entrada en vigencia de sus disposiciones, entre ellas el artículo 396, disponiendo: “La presente ley regirá a partir del 1° de enero de 2021, excepto en aquellas disposiciones para las cuales, en forma expresa, se establezca otra fecha de vigencia”. Por consiguiente, no existiendo un plazo especial de entrada en vigencia del artículo 396 de la ley, el mismo es operativo a partir del día 1º de enero de 2012, habiéndose dictado el acto administrativo en fecha 11 de agosto de 2023. Es claro entonces que la disposición cuestionada se encontraba vigente a la fecha de dictado del acto, por lo cual obligaba a la Administración. La circunstancia de que no se hubiera dictado una reglamentación, no impide su aplicación y menos aún su vigencia, en tanto ésta no se encontraba condicionada ni supeditada al dictado de un Decreto reglamentario o de ejecución. Sin perjuicio de ello, cabe agregar que la disposición cuestionada es completa, consagrando tanto las sanciones específicas que puede imponer el Ministerio de Salud Pública, como los criterios para determinar y graduar su cuantía. Y en la emergencia, la Administración explicitó correctamente los fundamentos que empleó para determinar el monto de la multa impuesta, en especial los antecedentes sancionatorios que contaba la promotora. X) La garantía del debido procedimiento. Finalmente, cabe analizar el agravio referido a la vulneración de las garantías del debido procedimiento, el cual finca en que sus descargos no fueron rigurosamente analizados por la Administración. Empero, del relevamiento de las actuaciones administrativas no resulta que se hubiera lesionado el derecho de defensa ni las garantías del debido procedimiento. Primero, la Administración confirió vista a la accionante en fecha 6 de marzo de 2023 (fs. 10 vto.), siendo evacuada el día 14 de marzo de 2023 (fs. 12 vto. y 13 A.A.). Luego, los argumentos de defensa argüidos por la Institución fueron debidamente considerados y analizados, como surge de los informes de la División de Fiscalización obrantes a fs. 19 vto. y 20 vto. A.A. A tal extremo fueron evaluados los descargos que, la Administración, ante la objeción formulada en los descargos referida a que la Institución contaba con disponibilidad en otra sucursal, se sugirió realizar una inspección de seguimiento en las policlínicas de 8 de octubre y Belvedere (fs. 21 vto. A.A.), la que se concretó el día 10 de Julio de 2023 (fs. 23 a 26 A.A.). Como resultado de esta segunda inspección, se relevó que efectivamente la Institución contaba con disponibilidad de consultas para la especialidad ginecológica (fs. 27 vto. A.A.); razón por la cual se dispuso abatir el monto de la multa originariamente sug erida de 40 a 20 Unidades Reajustables (fs. 28 vto. A.A.). Por consiguiente, del propio expediente administrativo surge que la Administración evaluó los descargos presentados por la accionante, y actuó en consecuencia con los mismos disponiendo de una nueva inspección a efectos de corroborar las manifestaciones de la accionante. XI) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto Ley No. 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).