Sentencia Definitiva N° 21/2006

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de febrero de 2006. No. 21 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ALFARO, HUGO con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de Nulidad” (No. 485/03). RESULTANDO : I) Que a fs. 2 comparece Hugo Daniel Alfaro promoviendo la nulidad de la resolución emitida por el Director Nacional de Transporte el 26/12/02 (exp. 98/7/1611), por la cual “atento a lo informado por el Departamento Notarial, no ha lugar a lo solicitado por la Empresa y notificado, archívese, sin perjuicio” (fs. 1 de autos y fs. 25 en rojo A.A.). Se agravió del acto administrativo objeto de esta anulatoria por violentar el derecho de defensa al no otorgársele vista previa; por ser violatorio de los principios de economía, celeridad y eficacia; además de carecer de motivación. Expresó, en necesaria síntesis, que la resolución que no dio de baja a su empresa ni a la unidad vehicular que la integra, violentó sus derechos, pues hubiera correspondido informarle que no era posible acceder a su petición, pues existía una sanción económica firme registrada a nombre de la Empresa. Agregó que la Administración debió identificar la sanción económica impuesta y que no se le confirió la oportunidad de optar por pagarla confinándolo a una zona fuera de la legalidad, con una resolución que lo convierte en incumplidor de sus obligaciones como transportista. Además de desconocer los motivos que sirvieron de base a la resolución que recurre. En definitiva, afirmó que el acto administrativo deberá anularse por falta de motivación y por haber violado el derecho de defensa. II) Conferido traslado de la demanda, fue evacuado por la Administración a fs. 20 y ss. expresando: que la resolución que no hizo lugar a la baja de la Empresa “Hugo Alfaro” fue dictada en un procedimiento administrativo originado por el propio actor, mediante una nota presentada al Director Nacional de Transporte solicitando la baja de la Empresa y constituyendo domicilio en la ciudad de Melo, Departamento de Cerro Largo. Agregó que, de las actuaciones se le dio vista y que la indefensión alegada carece de fundamento porque de acuerdo a los antecedentes administrativos tuvo oportunidad de expresar su voluntad durante el trámite. Rechazó el agravio fincado en la falta de motivación ya que los fundamentos o motivos del acto en cuestión son los informes que lo anteceden, es decir, el dictamen del Departamento Notarial de fecha 23/12/02, dando cuenta que no se ha presentado a la citación realizada. En consecuencia, el acto administrativo resistido posee la suficiente fundamentación en motivos y motivación anteriores a su dictado, por lo cual es un acto legítimo y válido. Por otra parte -y de los antecedentes- surge que el vehículo que prestaba servicio de turismo mantenía una deuda por una infracción de tránsito, infracción que le fuera impuesta a posteriori del otorgamiento de la vista de precepto. En definitiva, concluye afirmando que no se violaron los arts. 66 y 72 de la Constitución, ni el art. 76 del Decreto 500/91, los que consagran el derecho de defensa, pues antes de dictar las resoluciones se concedieron las vistas previas para presentar descargos y formular defensas. Además de ser legítimo por cuanto existían motivos al momento de su dictado, estando razonablemente expresados en las actuaciones administrativas, por lo que concluye en la necesidad de que se rechace la acción instaurada. III) Se abrió a prueba por el término legal (fs. 26), certificándose la producida por la demandada (fs. 30). IV) Alegaron las partes por su orden, la actora a fs. 32/46 y la demandada a fs. 49/52. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 462/04 de fs. 55/56), se citó a las partes para sentencia y pasados los autos a estudio de los Sres. Ministros, dictaron sentencia en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II) Que el Tribunal, por unanimidad y, compartiendo la conclusión a que arriba el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria actuada. Se impugna la Resolución de la Dirección Nacional de Transporte (M.T.O.P.) de fecha 26 de diciembre de 2002, por la que no se hizo lugar a la baja oportunamente solicitada a la empresa HUGO ALFARO y al Ómnibus marca Mercedes Benz, matrícula EM 8307, perteneciente a la primera (A.A. fs. 16). Los dos agravios expresados, fundados ambos en razones de índole formal: a) Omisión de conferir vista previa al dictado del acto administrativo; b) Falta de fundamentación jurídica del acto; resultan de franco rechazo a juicio del Tribunal en mérito a los fundamentos que se pasarán a explicitar. III) Como es obvio, debe examinarse liminarmente el agravio fincado en la violación de las garantías del debido proceso, al imputarse a la demandada omitir conferir vista al interesado previo al dictado del acto administrativo impugnado, a fin de que pudiera presentar sus descargos y las correspondientes probanzas, articulando así sus defensas. El Tribunal ha sostenido invariablemente, que la omisión de conferir vista previa al dictado de un acto administrativo de contenido eventual o virtualmente lesivo para un sujeto de derecho, configura vicio grave que inficiona inexorablemente de nulidad dicha volición; conclusión que emerge de normas de rango constitucional, legal y reglamentario (arts. 12, 66, 72 y ccs. de la Constitución; art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica; y arts. 2, lit. “f”, 76, 171 y ccs. del Decreto 500/91). Sin embargo en el ocurrente, la presunta violación de tal requisito que irroga la grave consecuencia de la nulidad, no ha sido tal. En efecto, el accionante se presentó ante la Dirección Nacional de Transporte el día 22 de mayo de 1998 -para lo cual constituyó domicilio en la ciudad de Melo -Cerro Largo- e impetró la baja de la empresa de transporte de pasajeros HUGO ALFARO, así como las del vehículo de ésta, marca Mercedes Benz, matrícula EM 8307 (A.A. fs. 14), generándose la tramitación del consiguiente expediente administrativo, que habrá de culminar con el acto administrativo impugnado de nulidad. Corresponde relevar asimismo. Que surge también de los antecedentes administrativos acordonados, que a la fecha que se dedujo la pretensión apuntada, se hallaba en trámite ante la Dirección Nacional de Transporte otro expediente que involucraba a la citada empresa de transporte, donde se sustanciaba una infracción que le fuera constatada el día 3 de junio de 1996 al ómnibus de la empresa HUGO ALFARO, marca Mercedes Benz, matrícula EM 8307, No. de Registro 3539. La contravención detectada había sido la de uso de disco inadecuado en el tacómetro del ómnibus, fincada en lo establecido en el art. 3, lit. “C”, del Decreto No. 356/989 (A.A. fs. 5). Con fecha 26 de junio de 1996, Héctor Bruzzone, por la empresa HUGO ALFARO, presentó los respectivos descargos ante la infracción constatada (A.A. fs. 2) y, luego de que el Dpto. de Multas de la División Contralor de Multas y Tributos tasara la contravención en U.R. 100, y se le diera Vista de lo actuado a la empresa HUGO ALFARO en la persona de Hugo Alfaro, en el Departamento Regional Río Branco, el 26 de octubre de 1998 (A.A. fs. 11), y omitirse su evacuación en tiempo útil, la Dirección Nacional de Transporte por Resolución de fecha 26 de noviembre de 1998 dispuso la aplicación de una sanción de U.R. 100 a la empresa HUGO ALFARO, y se le intimara el pago de la misma (A.A. fs. 12). Siendo notificado personalmente Hugo Alfaro de lo anterior, con fecha 18 de enero de 1999, en el Departamento Regional Río Branco. Retomando el examen de las actuaciones administrativas liminarmente referenciadas, se constata que la División Pasajeros -Sector Registro de Empresas y Vehículos-, informó con fecha 9 de abril de 2002, que el vehículo matrícula EM 8307 se encontraba desafectado del parque vehicular de la empresa HUGO ALFARO, desde el 30 de junio de 1998, pero que la misma no había presentado el formulario de BAJA correspondiente (A.A. fs. 17). Con fecha 29 de abril de 2002, el Departamento Notarial informó, que respecto de la baja solicitada de la empresa HUGO ALFARO y de la unidad matrícula EM 8307, según lo expresado por la División Pasajeros, esta última había sido desafectada por la misma, pero continuaba conservando su registro ante la Dirección Nacional. Por lo que no estaba en condiciones ese Departamento de otorgar la Baja de la empresa hasta que no fuera otorgada la baja de la unidad. Por lo que postulaba que se le diera Vista de las actuaciones a la empresa gestionante al respecto. A la vez que sugería que se diera pase a la División Fiscalización para que informara sobre la situación tributaria de la empresa (A.A. fs. 17vto.). El 9 de agosto de 2002, la División Fiscalización informó que si bien la empresa HUGO ALFARO se encontraba a la fecha de la solicitud en situación tributaria regular, por Expediente 96/7/1600 presentaba una sanción económica firme; lo que desde el 25 de mayo de 1999 se encontraba radicado en Asesoría Jurídica, situación de adeudo que debía ser regularizada (A.A. fs. 19vto.). Con fecha 18 de octubre de 2002 Hugo Alfaro fue notificado en su domicilio de la ciudad de Melo, del informe de fecha 29 de abril de 2002 que obraba a fs. 3vto. del Expediente 98/7/1611 (A.A. fs. 21/22); sin que se hubiera presentado útilmente a evacuar la Vista conferida (A.A. fs. 23). Es claro entonces, que el vicio de forma invocado no existió, porque en puridad el Informe que se le hacía saber -que contenía las razones de por qué hasta el momento no se le había concedido la Baja solicitada y, aún se le ponía en conocimiento de que se recabaría informe de la División Fiscalización -que indudablemente daría cuenta del adeudo obstativo que mantenía con la Dirección Nacional de Transporte por concepto de la multa aplicada considerable tiempo atrás-, le habilitaba sin duda para realizar una adecuada defensa, articular los descargos que se estimaran pertinentes con el fin de que la Administración se pronunciara favorablemente a su pretensión deducida; que por otra parte tácitamente se le requería cuando en el Informe del Departamento Notarial se le solicitaba que se expidiera acerca de la “baja física” de la unidad como requisito previo para dar de baja a la empresa. O sea, que el vicio denunciado devino inexistente, en tanto la omisión de la Administración de conferir vista previa, invocada, no fue sustancialmente tal. Porque en definitiva, el accionante estuvo en condiciones de conocer de manera acabada las actuaciones administrativas a que había dado lugar su pedido de baja de su empresa de transporte y del vehículo de su pertenencia EM 8307, y tampoco podía escapar a su conocimiento la multa que estaba pendiente de pago por una infracción de larga data, cometida al art. 3, lit. “C” del Decreto No. 356/989. Precisamente, el Tribunal ha señalado en su sentencia No. 787/97, en términos que resultan aplicables al sub causa, que: “aún cuando se esgrimiera la indefensión, en ambas vías, si se constata que el administrado, de alguna manera no pudo desconocer la actividad indagatoria o decisoria en la vía administrativa y, hasta en ciertos casos, admite descargos que la parte haya realizado en la oportunidad; o sea, que se haya advertido que no existió una actuación unilateral de la administración, se entendió que se debe descartar la existencia de una hipótesis que podría configurar la vulneración de la garantía esencial que establece la Constitución (art. 66) y el Decreto 500/91 (arts. 76, 171 y ccs.)” (Anuario de Derecho Administrativo, T. VI, pág. 83). IV) En lo que hace al segundo agravio formulado, materializado en un presunto vicio en la motivación del acto resistido, es opinión de la Sala que el mismo tampoco tuvo lugar. Más allá de que se entienda que la “motivación” constituye un medio técnico de control de la causa del acto y, por tanto un requisito de fondo del mismo, porque hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo -FERNANDEZ, Tomás-Ramón: Curso de Derecho Administrativo I, pág. 555) o, que la motivación no es otra cosa que un aspecto o ingrediente del elemento “forma” del acto administrativo que hace a la substancia del mismo (MARIENHOFF, Miguel: Tratado de Derecho Administrativo, T. II, pág. 330); indiscutiblemente se nutre de las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso llevan a la Administración a dictar el acto administrativo de que se trata; no siendo necesaria una relación analítica o circunstanciada, bastando una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa. Es decir, debe cumplir con la exigencia de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Y no es menos cierto que, esa fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo, o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336). Es evidente que, a poco se analice con detención el acto administrativo impugnado en autos, así como los antecedentes administrativos que llevaron a su expedición (A.A. fs. 17/22), no cabe duda que la motivación de aquél resultó ser en puridad suficiente, permitiendo reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión. Todo, autoriza a convocar en la especie el principio del finalismo en materia de nulidades, que ciertamente rige en el ámbito administrativo merced a inequívoca base normativa plasmada en el art. 7 Decreto 500/91. Principio que determina excluir todo supuesto de nulidad, en caso de que el acto formalmente debido o requerido por la norma fue sustituido en forma idónea por otro, o cuando por otra vía se otorga al interesado la oportunidad de realizar determinado acto o ejercer cabalmente su derecho de defensa; tal como acaeció en el casus. V) Por otra parte, no puede desconocerse que la demora ocurrida en el trámite de referencia estuvo en buena parte, directamente vinculada al posicionamiento omisivo de Hugo Alfaro en el mismo (aún ante lo preceptuado por el art. 119 del Decreto 500/91 en lo referente a la fijación del domicilio), y en el precedente infraccional incumplido. Todavía, es opinión del Tribunal que dado su ámbito específico competencial no corresponde expedirse respecto del planteo prescripcional movilizado por la parte actora, el cual se ubica por fuera de la cuestión debatida en sede de anulación (arts. 309 y 310 de la Constitución). Por los fundamentos expuestos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Desestimando la demanda y, por ende, confirmando el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en $12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y, archívese. Dr. Rochón, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague (r.), Dra. De Paula. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).