Sentencia Interlocutoria N° 1/2026

Montevideo, 3 de febrero del 2026. SENTENCIA Nº 1/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA contra Gobierno Departamental. Intendencia Departamental de Maldonado. Acción de nulidad” (Ficha: 584/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en m érito a la excepción de falta de jurisdicción interpuesta. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con el acto del 1° de junio del 2023 identificado como “Actuación N° 5” dictado en el expediente 2023 -88-01-07361, por la Dirección General de Hacienda de la Intendencia de Maldonado. Por dicha volición, la Administración actuante aprobó la liquidación tributaria por avisos de publicidad y propaganda realizada por la empresa BB por el ejercicio 2022 (fs. 2). 2) En su demanda, y en cuanto interesa en esta instancia, la accionante informa que cuenta con dos locales en el departamento de Montevideo, los que cuentan con cartelería indicativa del nombre comercial, logo y colores distintivos de la empresa. A su vez, explica que BB es la empresa que resultó adjudicataria de la Licitación Pública N° 57/2021, quien percibe como contraprestación el 39% de lo efectivamente ingresado por sus servicios, lo que explica -a su juicio- “los fines netamente recaudatorios que persigue la empresa privada ”. Así, el accionante sostiene que no se explica la millonaria suma liquidada, lo que se ha repetido posteriormente y en otros departamentos. De tal manera, funda sus agravios en relación con la Actuación N° 5, entendiendo que carece de motivación , erra en sus motivos, violenta el principio de legalidad y demuestra un actuar arbitrario. 3) Conferido traslado por Decreto N° 1345/2025, se presentó la Intendencia Departamental de Maldonado a contestar la demanda (fs. 17), oportunidad en la cual también opuso la excepción de falta de jurisdicción. En tal sentido, señala que “la accionante solicita la nulidad del Acta de Contratación de la empresa BB por el cual formuló el contenido del detalle de liquidación de adeudos por cartelería correspondientes a los avisos de publicidad y propaganda de la empresa AA” (fs. 47 vto.). Al respecto, señala que BB es una empresa privada y que las comunicaciones realizadas por ella refieren a actos meramente preparatorios sin ser actos administrativos, especificando que no es un acto administrativo definitivo, por lo que se encuentra fuera de la jurisdicción de la Sede. 4) Del excepcionamiento interpuesto, se confirió traslado por Decreto N° 1559/2025, el que fue evacuado por la accionante (fs. 32). Sobre el punto, manifestó que la argumentación de la demandada es contradictoria pues sostiene que el acto es preparatorio al t iempo que lo entiende regulado por el derecho privado y desconoce lo resuelto por la Dirección General de Hacienda. Así, afirma que lo encausado es un acto administrativo definitivo que aprueba la liquidación tributaria constituyendo la última expresión de voluntad de la actora. Por lo que más allá de que la liquidación material la realizó una empresa privada, el acto que la aprueba es un acto administrativo. Asimismo, señala que no es un acto preparatorio, sino el acto definitivo por el que se determinó el impuesto a la publicidad y propaganda, teniendo claro contenido decisivo final. Finalmente, solicita la condena en costas y costos. 5) En su momento, se confirió traslado de esta última pretensión por la subrogante y se presentó la Intendencia Departamental de Maldonado, quien compareció a fs. 39. En tal oportunidad, sostuvo que el accionante desconoce la jurisprudencia del TCA al respecto y reitera que se ha pretendido la nulidad de lo que no constituye la voluntad definitiva y final de la Administración, pues se trata de un acto de trámite. Por tanto, solicita el rechazo de lo pretendido. 6) Luego, el expediente fue abierto a prueba en función del excepcionamiento deducido (Decreto N° 1895/2025), ante lo cual la demandad a ofreció prueba documental constituida por los antecedentes administrativos y las resultancias de autos. Mientras que la actora propuso las resultancias de autos y prueba documental, a saber, la Resolución N° 10782/2022 del Intendente de Maldonado. Posteriormente, se confirió el plazo para el ofrecimiento de contraprueba o prueba sobre prueba sin que ninguna de las partes se presentara. 7) De tal manera, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Resolución (Decreto N° 2212/2025) y el expediente fue puesto al despacho nuevamente el día 25 de noviembre a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 164 del CCA. No obstante, se deja constancia de que entre el 27 de noviembre y el 12 de diciembre, la suscripta se encontró amparada a licencia, motivo por el cual, el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°), CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de entender que no se configura un supuesto de falta de jurisdicción, desestimando la excepción interpuesta. En tal sentido, debe contemplarse que según se desprende de fs. 6 y 12 vto. (petitorio N° 3), se ha promovido en autos la acción anulatoria en relación con “ el acto de fecha 1° de junio de 2023 (Actuación N° 5), dictado por la D irección General de Hacienda de la Intendencia de Maldonado”, lo que debe tomarse como base del análisis que sigue. A su vez, no se impondrá condena en costos ni en costas, en función de la interpretación sostenida respecto a la normas del CCA. 2) Sobre la falta de jurisdicción. Para la LOT, la jurisdicción es la potestad pública que tienen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada, mientras que la competencia refiere a la medida dentro de la cual la referida potestad está distribuida entre los diversos tribunales de una misma materia. Sin perjuicio de que la definición legal no es acorde a los desarrollos doctrinarios, en nuestro sistema la jurisdicción se identifica con la materia en la que el Juez puede ejercer su potestad o competencia y ésta última tiene relación con aquellos objetos en los que el órgano jurisdiccional pueda entender (Cf.: TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código , Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 102). Así, se ha entendido que la competencia es “el fragmento de jurisdicción atribuído a un juez”, de manera que “En todo aquello que no le ha sido atribuído, un juez, aunque sigue teniendo jurisdicción, es incompetente ” (COUTURE, E.; Fundamentos del Derecho Procesal Civil ; Ed. De Palma: Bs. As., 1990; p. 29). En palabras de VESCOVI, la competencia supone el “poder específico (concreto) de intervenir en determinadas causas” (VESCOVI, E.; Manual de Derecho Procesal; Ed. Idea: Mdeo., 1991; p. 174). La competencia es entonces distribuida legalmente y atribuida por el ordenamiento a los diversos órganos jurisdiccionales. El CCA establece la competencia de los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Título II del Libro II. En el caso, atendiendo a los agravios esgrimidos por la actora, en tanto refieren a la imposición de un gravamen por parte de la demandada, no se advierte que pueda carecerse de jurisdicción. En efecto, lo que se alega es la ilegitimidad de la determinación tributaria efectuada y ese es un punto en el que sí puede entender la justicia administrativa. El planteo formulado por la Intendencia, refiere a que el acto encausado no sería en puridad un acto administrativo con contenido decisorio, sino un acto preparatorio, un informe previo al acto de determinación que eventualmente correspondiere. A su vez, sostiene que el acto impugnado corresponde al ámbito del derecho privado. Al respecto, se ha entendido que el acto preparatorio es aquel que “se dicta durante el procedimiento e implica una actuación de la administración que no decide el asunto, siendo antecedente del acto principal ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 289). Para SAYAGUES son los actos que hacen posible el dictado de un acto administrativo posterior, como antecedente necesario de éste (SAYAGUES, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). Es decir, son actos preparatorios aquellos que no contienen la voluntad final de la Administración, pese a colaborar en la formación de ésta, ya sea aportando información, sugiriendo criterios, advirtiendo omisiones, cumpliendo formalidades legales, etc. Por su parte, CAJARVILLE identifica a estos actos como “actos de procedimiento ” entendiendo también que tienen una función instrumental destinada al dictado o ejecución de un acto administrativo posterior (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 132). En cambio, el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). En efecto, es éste el “que da lugar u origen a derechos y deberes de la administración y administrado y lesiona situaciones jurídicas de este ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 290). Estos son los actos que -al decir de CAJARVILLE- deben ser impugnados (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 134), puesto que son los actos creadores de la situación jurídica lesiva los que habrán de resistirse por la vía de la nulidad (Cf.: DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 41). Ahora bien, en el caso, el acto que se impugna y que se ha adjuntado a fs. 2 (obrante también a fs. 22 del expediente 2023 -88-01-07361), si bien se titula como “ Actuación N° 5 ” y no como Resolución, contiene la clara voluntad de aprobar la liquidación tributaria efectuada por BB. en relación con los avisos de publicidad y propaganda realizados por la empresa accionante en autos. Tal es así que, de lo resuelto, se confiere vista a BB. (lo que se cumplió el 1° de junio del 2023, fs. 26 y 27 del expediente 2023 -88-01-07361), y se le comete la notificación a la accionante . En efecto, no surge que se trate de un acto preliminar respecto al que se confiere vista a la parte afectada. Es más, de acuerdo a lo que surge de los antecedentes administrativos, luego de ello se dispuso el pase del expediente a “la Dirección de Tributos a efectos de recibir el pago correspondiente” (fs. 28 del expediente 2023-88-01-07361). Tal extremo demuestra que la Administración entendió que no hacía falta otra actuación para generar la obligación de pago que es, en efecto, la consecuencia jurídica de un acto de determinación tributaria. Es más , se tuvo por incumplido por el pago (fs. 30 del expediente 2023-88-01-07361), lo que no podría haber sucedido si no existía previamente una obligación de pasible cumplimiento. Por tanto, no se advierte que el acto impugnado tenga carácter preparatorio o de trámite . Por el contrario , se trata de una decisión administrativa en cuanto a la imposición de un tributo, respecto a un determinado sujeto por entender que a su respecto se configuró el hecho generador correspondiente, habiendo analizado los extremos correspondientes para determinar el monto que finalmente se requiere. El hecho de que la Administración haya contratado el servicio de relevamiento de datos, no la exime del control de la configuración de los extremos que constituyen los presupuestos de aplicación del tributo ( considerando el alcance subjetivo, la configuración del hecho generador, etc.) y ese control se entiende efectuado, al punto de aprobar lo actuado por la empresa privada, incluyendo la liquidación del tributo. A ello se agrega que la determinación tributaria, por su naturaleza, solo puede ser efectuada por un ente público con potestades recaudatorias, por lo que la aprobación de la liquidación y reclamo del pago, demuestra el ejercicio de esos poderes neta y exc lusivamente públicos. Es decir, por su contenido, el acto de determinación tributaria no puede jamás pertenecer al ámbito privado, pues implica el ejercicio de facultades exorbitantes, y el ordenamiento jurídico ha sido especialmente cauteloso al distribuir esos poderes públicos; de forma que en ningún caso pueden atribuirse o delegarse en un privado. Por tanto, existe una manifestación unilateral de voluntad de la Administración, ejerciendo actividad administrativa, tendiente a producir efectos jurídicos (art. 120 del Decreto 500/991) . De tal manera , en el caso, se entiende que se recurre un acto administrativo que contiene una voluntad clara de la Intendencia: cobrar determinados tributos, lo que supone entender que el accionante es sujeto pasivo, que a su respecto se configuró el hecho generador y que se tomaron en consideración los extremos correspondientes para el cálculo del monto a imponer. Cuestión aparte será el éxito de esa recurrencia y del accionamiento de nulidad. En consecuencia, esta Sede sí puede y debe pronunciarse respecto a la adecuación de la determinación efectuada en relación con la normativa aplicable , teniendo c ompetencia para entender en el asunto sometido a su análisis. 3) Sobre la condena en costas y costos pretendida. Tal como se sostuvo ya en la Sentencia N° 323/2025, el CCA supone un régimen normativo procesal que regula el proceso contencioso anulatorio. Si bien se ha afirmado su autosuficiencia, a juicio de la Sede, son varios los aspectos en los que e ste Código demuestra ser insuficiente y requiere de su integración con otras normas, especialmente, con el CGP. Es así que el CCA incluye varias remisiones expresas a dicho cuerpo normativo (art. 167 y art. 196, por ejemplo) y una remisión genérica en el art. 207 que se encuentra igualmente limitad a a aquello que sea “pertinente”. Pues bien, dicho giro semántico, obliga a realizar un análisis de pertinencia en cuanto a la aplicación de la normativa subsidiaria que allí se enumera. Por otra parte, también entiende la Sede que, cuando se hace referencia a “normativa subsidiaria” lo que se está haciendo es una referencia expresa a normas con las que puede integrarse la normativa del CCA, en términos similares a lo establecido en el art. 5. Es decir, si se recurre a normas “subsidiarias” es porque en la norma aplicable existe un vacío que requiere de integración. A su vez, resulta insoslayable la similitud de la regulación procesal del CCA con la del CGP, al punto que es posible vincular artículos de ambos cuerpos que contienen disposiciones incluso idénticas y, además, en algunos casos se ha mantenido incluso el o rden dado por el CGP a las diferentes disposiciones. Sin embargo, los artículos 56 a 61 del CGP que regulan la “Responsabilidad de las partes o de sus abogados y apoderados en el proceso” y que recogen la posible condena en costas y costos que se pretende, no encuentran similar en el CCA, como si lo hacen los que le anteceden (arts. 53 y 55 del CGP, reflejados en los arts. 64 y 65 del CCA, por ejemplo) y varios de los que le suceden (arts. 62 al 65 del CGP, que se reflejan en los arts. 76 a 79 del CCA). De forma que no parecería haber un olvido o descuido del legislador, sino una decisión expresa de no incluir ese capítulo en la nueva regulación. A su vez, el CGP, cuando regula el contenido de la Sentencia, establece que ésta deberá pronunciarse sobre “las condenaciones en costas y costos” (art. 198); algo que no recoge el art.177 del CCA. De hecho, el CCA sólo refiere en casos puntuales a la condena en costas y costos: art. 125 en sede de medidas cautelares, art. 141 en el incidente de acumulación y en el art. 72 en materia de representac ión. Es decir, cuando el legislador quiso regularlo, lo hizo específicamente. A ello se agrega que la herramienta del art. 207 no parece pertinente en el caso, puesto que es un principio ampliamente reconocido que no corresponde la integración normativa en materia sancionatoria. Ello deriva directamente de los principios de legalidad y tipicidad sobre los que se asienta el derecho sancionatorio (en cualquier ámbito en que se aplique), ampliamente estudiados en la doctrina y jurisprudencia. Esto es, los principios son aplicables en materia sancionatoria, ámbito más amplio que el del Derecho Penal y que abarca también a las sanciones procesales. P or tanto, no habiendo norma expresa que imponga la sanción, la Sede no puede recurrir a otra norma para sancionar una conducta que no está tipificada en el cuerpo normativo aplicable al proceso. Al respecto, ha sostenido la doctrina que “la presente dimensión del principio de legalidad, apunta a la seguridad jurídica y tiene carácter absoluto. Esta exigencia demanda que no exista infracción, ni sanción sin la existencia de una ley cierta y previa, estando vedado la analogía y la interpretación extensiva en perjuicio del sancionado .” (ABARNO, A. y PIEGAS, S.; “Principios de legalidad y tipicidad en el régimen administrativo sancionatorio” en Derecho Administrativo Sancionatorio ; FCU: Mdeo. , 2019; p. 34). Lo que resulta enteramente aplicable al caso; pues , se trata de una condena procesal, netamente vinculada al desempeño de las partes en litigio y por ello, corresponde atenerse a la norma que regula a éste y no a otras, dado que tal integración no se entiende pertinente a la luz de los principios fundamentales aplicables. Por tanto, no procede la imposición de costas y costos en este proceso, más allá de cual haya sido la conducta de las partes. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1. Desestimar el excepcionamiento interpuesto. 2. Desestimar la condena en costas y costos pretendida. 3. Consentida o ejecutoriada, vuelvan para disponer sobre la continuación del trámite.