Sentencia Definitiva N° 708/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de diciembre de 2025. No. 708 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes. VISTOS : Para definitiva, estos autos caratulados: “EMPRESA AA con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 563/2022). RESULTANDO : I) El 7.11.2022 se presentó demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución No. 4988/2022, de 2 de setiembre de 2022, dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas, que dispuso la revocación de la Resolución No. 32/2022, de 1º de febrero de 2022, dictada por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (CPDC). Dicha Comisión había declarado la pertinencia de una denuncia presentada por la accionante contra el Poder Ejecutivo, MTOP, ANP, BB, CC, DD, EE y FF; y, por otra parte, no hizo lugar al cese preventivo solicitado y a la adopción de medidas cautelares. (fs. 178-179 A.A.). II) En su libelo (fs. 20-32 vto.), expresó, sintéticamente: Luego de relatar los antecedentes de la resolución enjuiciada, precisó que de dichos antecedentes se ve claramente que la Comisión declaró pertinente la denuncia impetrada por la empresa AA, en dos oportunidades, asumiendo competencia para investigar la denuncia. Relató que la CPDC, fue creada por la Ley N o. 18.159 y desde su creación, pasó a ser de principio el órgano competente en la prevención y represión de todas las prácticas anticompetitivas en todos los mercados, excepto los expresamente excluidos por la misma Ley. Es asimismo el órgano desconcentrado del MEF competente para “Asesorar al Poder Ejecutivo en materia de promoción y políticas públicas de competencia” (art. 26 lit. E de la Ley Nº 18.159). La resolución atacada expresa que el fundamento jurídico para no hacer lugar a la denuncia por parte de la empresa AA, radica en el inciso final del art. 2º de la referida ley, en cuanto dispone que: “… El ejercicio de un derecho, facultad o prerrogativa excepcional otorgada o reconocida por ley no se considerará práctica anticompetitiva ni abuso de posición dominante”. Es decir que lo dispuesto por el inciso final del art. 2 de la Ley N o. 18.159 es prácticamente el único argumento jurídico esgrimido por el MEF para no hacer lugar a la denuncia. Establece la resolución que el diseño de la política portuaria y el control de su ejecución corresponde al Poder Ejecutivo, dado que la actividad portuaria es una actividad de interés general relacionada con el desarrollo económico del país. El diseño de la política portuaria debe darse en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley No. 16.246. No puede haber diseño portuario contrario a la Ley de Puertos y, en particular, no puede violarse las directivas establecidas en la misma. Directivas que, en lo que aquí atañe, además, coinciden plenamente con los principios y disposiciones establ ecidos en la Ley No. 18.159. Acudió a las disposiciones de la Ley N o. 16.246 y sus decretos reglamentarios, para concluir que la resolución resistida viola lo dispuesto en los arts. 1, 2, 3, 7, 10, 12 y muy particularmente los arts. 21 y 27 de la Ley Nº 18.159. Resaltó que los argumentos contrarios a la resolución que se impugna han sido expuestos por la propia CPDC en la Resolución No. 32/2022, de 1.2.2022 y ratificados en la Resolución No. 137/022. III) El Poder Ejecutivo, al evacuar el traslado (fs. 46-61), contestó: No existe ninguna violación de la Ley de Defensa de la Libre Competencia que hace referencia la empresa AA , quien, en su afán de alcanzar sus objetivos comerciales y económicos, desconoce institutos normativos y principios claros referidos a la actividad portuaria. No se efectuó un erróneo análisis del art. 7º de la Ley N o. 16.246, en tanto la CPDC no es competente para seguir con el curso de la denuncia, ya sí lo confirma el art. 2º de la Ley No. 18.159 al excluir su competencia. El régimen de explotación portuario se encuentra sometido a una especial regulación como parte de una política pública de interés general, por lo tanto, la denuncia efectuada por la actora no tiene asidero. La reglamentación dictada por el Estado -en aplicación de esa prerrogativa excepcional- queda excepcionada de la aplicación de la Ley de Defensa de la competencia en relación con lo dispuesto por el inciso final del art. 2º de la Ley No. 18.159. Al tenor del art. 27 de la Ley N o. 18.159, antes de presentar una denuncia ante la CPDP, se debe analizar si el sector se encuentra regulado controlado por un organismo especializado. El objetivo de la denuncia radica en cuestionar los decretos que, en definitiva, constituyen una expresión del especial régimen de la actividad portuaria de interés público. Las prerrogativas de contralor y regulación otorgadas a la Administración a través de la Ley de Puertos y su reglamentación, aun para el caso que no se comparta la tesis de servicio público, obligan a entender que estamos ante un mercado cuya particularida d, torna inaplicable las normas de la libre competencia, no obstante, artículo 2º de la misma excluye la competencia de la CPDC. IV) Noticiada la Administración Nacional de Puertos (ANP), compareció a fs. 78-79 vto., y contestó: Es socia de GG pero de forma minoritaria, determinada por el art. 20 de la Ley No. 17.243 y su decreto reglamentario, en un todo de conformidad con el art. 188 de la Constitución. Los Decretos Nos. 114/021 y 115/021 fueron dictados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de su potestad reglamentaria, en el marco de lo dispuesto por el art. 7º de la Ley No. 16.246 que le asignó al Poder Ejecutivo el establecimiento de la política portuaria y el control de su ejecución como conductor de la política sectorial en materia portuaria. El acto impugnado es un acto del MEF que revoca una resolución de la CPDC que depende jerárquicamente del mismo, por lo que se ha dictado conforme a las formas. V) Por su parte, FF, DD y EE, en su calidad de terceristas coadyuvantes con la demandada, comparecen a fs. 104 -127 bregando por la solución confirmatoria. En breve síntesis, puntualizaron que la CPDC carece de competencia para dar trámite a denuncias que refieren a normas jurídicas (como es este caso, donde la empresa AA ataca decretos), pudiendo únicamente dar trámite a denuncias que refieran a comportamientos o actividades económicas. Así lo ha indicado correctamente la contestación de la demanda anulatoria del Poder Ejecutivo, que recoge correctamente la jurisprudencia conteste de este Tribunal en ese sentido. Indicó que la empresa AA no tiene un derecho subjetivo o interés legítimo en que se procese su denuncia. No es casualidad que AA omita mencionar que la mayor parte de su operativa no se encuentra amparada por la Ley de Puertos y Decretos reglamentarios. De hecho, AA se encuentra operando “de facto” en los muelles públicos hace más de diez años, por ocupar áreas del Puerto sin permisos regulados por la normativa portuaria. Esto ha sido posible gracias a la aquiescencia de la ANP en años anteriores, la cual ha permitido el establecimiento de un régimen ilegal y clandestino en el Puerto. VI) Por Decreto No. 1790/2023 (fs. 136), se dispuso la apertura a prueba y el 23.8.2024 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 289). Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 292 a 297; la actora; fs. 299 a 305 vto., la demandada; fs. 307 a 308 vto. la ANP; y fs. 310 a 326 las terceristas). La Sra. P rocuradora de Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 734/2024, aconsejando el rechazo de la demanda y la confirmación del acto resistido (fs. 329 a 334). Y p uestos los autos para sentencia, por Decreto No. 3620/2025 se concedió el derecho de abstención solicitado por la Dra. Rossi, recayendo la integración en la Dra. María C. Schroeder del Tribunal de Apelaciones Civil de 5to Turno (fs . 392). Girados los autos a estudio de los Sres. Ministros, acordaron el dictado de la definitiva en legal forma, en los términos que siguen (fs. 392 vto). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, el cumplimiento de la normativa (Constitución arts. 317 y 319, y Ley 15.869, arts. 4 y 9), habilita el examen de la pretensión anulatoria, porque: a) la impugnada se emitió el 2.9.2022 (fs. 178-179 de los A.A.) y se notificó el 9.9.2022 (fs. 184 de los A .A.); b) quedó expedita por haberse agotado la vía con el dictado de la resolución accionada por los recursos interpuestos por BB, CC, DD, EE y FF contra la resolución 32/022 del 1.2.2022 de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (MEF); y d) la demanda fue deducida el 7.11.2022 en tiempo hábil. II) De los antecedentes, surge que la empresa AA se presentó el 3.9.2021, formulando denuncia ante la CPDC por actos y conductas anticompetitivas desarrolladas por “HH” (BB, CC, DD y EE (fs. 2-61, A.A.). La denuncia, en lo medular, se sustentó en las siguientes premisas: El régimen transado el 25.2.2021 celebrado entre nuestro país y las HH, se compone de actos y conductas anticompetitivas, cuyo objeto y finalidad ha sido la de excluir competidores del mercado, eliminar la libre competencia y en definitiva explotar en exclusividad el mercado de carga y descarga de contenedores del Puerto de Montevideo, sin libertad de elección para usuarios y consumidores. Los actos y conductas anticompetitivas que conforman el Régimen, tienen por efecto la conformación de un monopolio de facto en el mercado de servicios de carga y descarga de contenedores y anexos en el Puerto de Montevideo. Los actos y conductas que se denuncian quedan comprendidos dentro de las prácticas prohibidas dispuestas en los literales B), E), F) y G) del art. 4 de la Ley Nº 18.159. El Acuerdo entre el Estado y HH constituye una especie de pacto colusorio o práctica concertada realizado con la intención, finalidad y efectos de excluir competidores del mercado en favor de GG. El Poder Ejecutivo, abusando de su posición reguladora, en acuerdo con las HH, excluye del mercado a cualquier competidor de GG, beneficiando a esta empresa y sus accionistas: EE y la ANP. En definitiva, los actos y conductas anticompetitivas realizados por los denunciados, tiene por objeto y efecto, “ restringir, limitar, obstaculizar, distorsionar o impedir la competencia actual o futura en el mercado relevante” (art. 2º, Ley Nº 18.159). De hecho, distorsiona la competencia actual y elimina la futura, en un plazo muy breve (180 días desde la fecha del Pacto). El régimen transado carece de fundamento técnico portuario y de sustento económico. No garantiza ni la eficiencia productiva ni la asignativa en el mercado relevante. Alega que el Pacto es perjudicial para los usuarios y consumidores y también para el interés general. El régimen transado viola la Constitución de la República, las normas de orden público de las leyes Nos. 18.159 y 16.246 y el art. 20 de la Ley Nº 17.243. Viola también los decretos reglamentarios de la Ley de Puertos y de la Ley No. 17.243. En particular, se violan groseramente los arts. 7º y 13 lits. A, B, C, D y H de la Ley de Puertos Nº 16.246 y, entre otros, los arts. 20 lit. D de la Ley Nº 17.243 (y art. 3.5 del Régimen de Gestión y sus anexos, Documento Complementario al Decreto Nº 137/001, reglamentario de la Ley Nº. 17.243, en su versión anterior). El Pacto y los decretos ejecutorios 114 y 115/021 violan los arts. 7, 10, 36, 72 y 332 de la Constitución. Las denunciadas deben ser intimadas a cesar de inmediato su conducta anticompetitiva dejando sin efecto el Pacto y, en el caso de la Administración, los decretos promulgados. Y todas las denunciadas deben ser sancionados conforme a la Ley Nº 18.159. Por Resolución No. 32/2022, de 1.2.2022, la CPDC, dispuso la pertinencia de la denuncia presentada por la hoy accionante; no haciendo lugar al cese preventivo solicitado y a la adopción de medidas cautelares por el momento y sin perjuicio. (fs. 63-69 A.A.). Dicha volición fue recurrida por los aquí terceristas, integrantes del Consorcio, recayendo la Resolución Nº 4988, de 2.9.2022, dictada por el Ministro de Economía y Finanzas, en ejercicio de atribuciones delegadas por la cual se revocó la resolución de la Comisión, siendo esta volición la que se procesa en autos. III) El Tribunal, por unanimidad y de forma coincidente con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión anulatoria, de acuerdo con lo siguiente: El fondo del asunto refiere a dilucidar si la CPDC tiene competencia para investigar lo denunciado por la accionante y su vinculación con la legitimidad o no de los Decretos. Surge de lo relevado en el considerando anterior, el objeto de la denuncia no constituye ciertas prácticas de mercado, sino que lo que se cuestiona, es la decisión administrativa plasmada en los Decretos Nro. 114/021 y Nro. 115/021, que derivan de un acuerdo realizado entre el Poder Ejecutivo y las empresas mencionadas como forma de poner fin a un diferendo internacional sobre hechos que son ajenos a este proceso. La Ley Nº 18.159 de Defensa de la libre competencia en el Comercio, al delimitar su objeto establece en su artículo 1º que éste consiste en “fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores y usuarios, a través de la promoción y defensa de la competencia, el estímulo a la eficiencia económica y la libertad e igualdad de condiciones de acceso de empresas y productos a los mercados”. Por su parte, el artículo 2º prevé como principio general que “Todos los mercados estarán regidos por los principios y reglas de la libre competencia, excepto las limitaciones establecidas por ley, por razones de interés general”. La Ley de Puertos, Nº 16.246, en su artículo 7º , establece que compete al Poder Ejecutivo el establecimiento de la política portuaria y el control de su ejecución. Se coincide con la demandada en el entendido de que el régimen de explotación portuario se encuentra sometido a una regulación especial como parte de una política pública de interés general. Como bien explica la accionada, las potestades o prerrogativas que ostenta el Poder Ejecutivo para diseñar las políticas portuarias, ejercer el control de ésta y dirigir la prestación de los servicios portuarios a través de sus diferentes modalidades, surgen de los arts. 1º, 7º, 9º y 11 de la Ley de Puertos. Este Tribunal en Sentencia No. 330/2008 expresó: “... la Ley de Puertos, que establece la competencia del Poder Ejecutivo para el establecimiento de la política portuaria y el control de su ejecución, quien deberá velar por que aquellos servicios que se presten en régimen de libre concurrencia se efectúen en condiciones tales que efectivamente la garanticen”. (…) “... es al Poder Ejecutivo a quien compete la formulación de la política portuaria, de acuerdo a la ley, ello supone la discrecionalidad en la evaluación de razones de oportunidad y conveniencia que necesariamente varían en el tiempo”. Así, la reglamentación dictada por el Estado queda excepcionada del contralor de la CDPC, ya que corresponde a este Tribunal analizar la legitimidad o no de los actos administrativos dictados. Resulta claro de lo relatado que cuando no estamos frente a una práctica comercial, sino ante el ejercicio de una potestad reglada y, por tanto, la CDPC no tiene facultades porque eso requeriría analizar la legalidad o legitimidad de los actos administrati vos. Si los mismos al ser emitidos contravienen sin justificación legal o constitucional los principios de libre competencia, podrán ser objeto de anulación por parte de este Tribunal (tal como sucedió en el caso reseñado de la Sentencia Nro. 216/2020), y no por la CDPC, quien deberá limitar su actuación eventual, en la emisión de recomendaciones no vinculantes. A lo anterior se añade la no taxatividad del art. de la Ley Nº 18.159, disposición que, si bien fue modificada por la Ley Nº 19.996, su sanción se verificó con posterioridad a la fecha de presentación de la denuncia, el 3 de noviembre de 2021. El artículo 27, en su redacción original, edictaba bajo el nomen iuris “Sectores regulados”: “ En los sectores que están sometidos al control o superintendencia de órganos reguladores especializados, tales como el Banco Central del Uruguay, la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua y la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones, la protección y fomento de la competencia estarán a cargo de dichos órganos. (…)” (resaltado nuestro). En tal sentido y sobre la “no taxatividad” enunciada, el Tribunal se pronunció mediante Sentencia No. 411/2014, de 20 de setiembre de 2014. Así expuso: “Estima la Sede que la disposición transcripta no enumera en forma taxativa las unidades reguladoras que en forma excepcional asumirán la protección de la competencia en las áreas que regulan; en tal sentido, se observa que la norma otorga las atribuciones que la Ley 18.159 dispone en materia de protección y fomento de la competencia a los “órganos reguladores especializados, tales como…”, lo que obliga a determinar qué otros organismos -además de los enumerados expresamente- pueden quedar comprendidos en la norma de excepción, por tratarse de órganos que controlan o tiene la superintendencia en los sectores de la actividad que regulan”. Dicho pronunciamiento anuló la Resolución No. 51/009, concluyendo que la CPDC era incompetente para actuar en el mercado del juego y que el regulador era la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas. A iguales conclusiones debe arribarse en el presente caso. En puridad, se advierte que la presunta conducta o práctica anticompetitiva endilgada al Poder Ejecutivo - Ministerio de Transporte y Obras Públicas, ANP y GG, que resulta en la aprobación de los Decretos Nos. 114 y 115 de 2021, no fue una práctica o conducta, sino un debate, una objeción al dictado de dichas normas en términos de juridicidad o legitimidad. Y, sobre este aspecto, como bien señala la Procuraduría del Estado, la vía idónea para dicho contralor lo es la acción de nulidad, la que fue movilizada y se tramita actualmente en la Ficha No. 556/20221. En virtud de lo expuesto, se entiende que el acto administrativo impugnado fue correctamente motivado y dictado dentro de la legalidad y competencia atribuida al Poder Ejecutivo, en tanto advirtió la carente competencia de la CPDC para la investigación de cuestiones vinculadas con la legalidad o legitimidad de actos administrativos. Por cuyos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, y tercerista en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.), Dra. Schroeder, Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).