Sentencia Definitiva N° 704/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de diciembre de 2025 No. 704 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL . Acción de Nulidad” ( Ficha N o. 299/2023). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 15 de junio de 2023 el actor dedujo demanda de nulidad contra la Resolución N.º 03-936-2022-1781 de fecha 21 de julio de 2022, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se le d enegó su solicitud de jubilación con acumulación por la Ley 17.819 común, por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables al mismo, procediéndose de acuerdo con lo establecido en el artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo RD 40-2/97 (fs. 50 y vta. A.A.). Sostuvo que el BPS pretende el cobro de un crédito bajo el denominado “adeudos vigentes”, que se encuentran prescriptos, por lo que no pueden devenir exigibles. Citó el artículo 4 de la Ley N°19.185 y postuló que los créditos prescriptos no enervaban el acceso a la jubilación. Afirmó la ley referida fue promulgada a fines de 2013 y publicada a principios de 2014, por lo que, al momento de su entrada en vigencia, los adeudos ya se encontraban prescriptos, y ello no era obstáculo para que se le concediera la jubilación conforme a la normativa vigente. Remitió a jurisprudencia del Cuerpo, y solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 10, el 14 de agosto de 2023, el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes del acto enjuiciado, destacó que en la especie no había operado la prescripción alegada, y refirió a la normativa aplicable al caso. Afirmó que, para entrar en el goce de la pasividad , el afiliado debe cancelar los aportes generados por su actividad no dependiente, como se preveía en las Leyes Nos. 9.999, 16.713, y que, en mérito a lo dispuesto por esta última norma, no podía considerarse aportación efectiva o cancelación de adeudos la extinción de la deuda por el modo prescripción. Expresó que la conducta del organismo previsional se fundó en las Leyes Nos. 17.963, y 19.185, por lo que se requería la cotización efectiva para poder computar años de servicios patronales a los efectos jubilatorios. Postuló la legitimidad de las resoluciones dictadas sobre la materia y respecto al reglamento sobre prestaciones de pasividad de los trabajadores no dependientes con deudas con la seguridad social, y concluyó que actuó conforme a derecho. En definitiva, solicitó que se desestimara la demanda entablada. III) Abierto el juicio de prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 21 y 71. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 74 y ss. y la demandada a fs. 77. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 67/2025 por el que aconsejó acoger la demanda (fs. 80). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley 20.333. De allí que corresponde precisar que, en este caso, resulta aplicable el sistema reglado por el Dec. Ley 15.524, Leyes 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 15.6.2023 contra un acto administrativo notificado al hoy accionante el 21.9.2022. II) Control formal del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la Resolución N.º 03 -936-2022-1781 de fecha 21 de julio de 2022, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se le denegó su solicitud de jubilación con acumulación Ley 17.819 co mún, por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables al mismo, procediéndose de acuerdo con lo establecido en el artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo RD 40-2/97 (fs. 50 y vta. A.A.). Contra dicha decisión, notificada personalmente al accionante el 21 de setiembre de 2022 (fs. 52 A.A.), interpuso los recursos de revocación y jerárquico, el día 29 de los mismos mes y año ( fs. 54 y 55 A.A.) a cuyo respecto recayó denegatoria ficta el 24 de abril de 2023. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 15 de junio de 2023 - nota de cargo a fs. 7). III) La decisión del Tribunal. El Tribunal, por unanimidad, coincidiendo con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. IV) Hechos antecedentes relevantes, de cuya ocurrencia las partes no plantean discrepancias. Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el 14 de setiembre de 2020 , el accionante presentó ante el BPS solicitud de jubilación con acumulación Ley 17.819 común (fs. 2 vta. y ss. A.A.). Por Resolución Nº DP 38/2021 del 24 de marzo de 2021, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, se denegó la solicitud por no cumplir los extremos exigidos por la causal, computando 25 años, 5 meses y 4 días de servicios (fs. 31 y vta. A.A.). Con fecha 24 de enero de 2022, el promotor solicitó actualizar el cálculo previo por jubilación por flexibilización con acumulación militar (fs. 34 vta. A.A.). Se produjo reporte interno de actividades registradas (fs. 37 vta., a 40 A.A.), y con fecha 12 de mayo de 2022 se lo notificó a efectos de regularizar adeudos por el período 11/2000 a 07/2002 (fs. 45 y vto. A.A.). Finalmente, se dictó el acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 50 y vta. A.A.). V) En cuanto a la cuestión de fondo, el Cuerpo ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos similares en los que el Banco de Previsión Social condicionó el otorgamiento de jubilaciones al pago de obligaciones tributarias que se encontraban prescriptas. Así, en la reciente Sentencia Nº 202/2025 el Tribunal sostuvo: “Es de ver en consecuencia, que en autos, se discute una cuestión de puro derecho que ya ha sido analizada por la Corporación ante situaciones análogas (sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/2021, 370/2022, 496/2022 y 943/2022, entre otras) y no se advierte que exista mérito para modificar tal parecer. El Banco de Previsión Social ha sostenido reiteradamente que para computar servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes - anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral - cabe exigir el pago efectivo de la correspondiente apo rtación o cotización, de las sumas devengadas en calidad de contribuciones especiales de seguridad social. De manera que la prescripción como medio hábil para extinguir dicha obligación impide el cómputo de tales servicios. Este criterio se estableció mediante la Resolución RD 23-38/2004 del 21 de julio de 2014, cuyo artículo 2° reafirma el requisito de aportación efectiva para el registro y cómputo de servicios y asignaciones de trabajadores no dependientes, exclusivamente la aportación, paga efectiva o compensación tributaria, no admitiéndose expresamente los restantes modos de extinción de la obligación tributaria, en particular la prescripción extintiva”. En la especie, el actor entiende que resulta ilegítimo que el Ente Previsional no le reconozca que los aportes patronales adeudados en el período 11/2000 a 07/2002, se extinguieron por el modo prescripción, sin que ello signifique, tener por inexistente e l hecho generador de dichos aportes, esto es, su probada actividad no dependiente. Y continuó la citada sentencia: “Se ha observado como práctica administrativa frecuente del accionado que, cuando un interesado inicia el trámite jubilatorio y se detecta que registra adeudos, se intenta la firma de un convenio de pago o su consentimiento para que los adeudos se debiten d e su futura jubilación, sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido o no por modo prescripción. Si el interesado no accede, se le impide el acceso al beneficio jubilatorio y si lo hace, se le otorga jubilación y se le descuentan los montos que adeuda por aportes impagos, aun cuando éstos hubiera prescriptos. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones - como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal - no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Para pretender el cobro de créditos, el BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener, se encuentra extinguido por prescripción, no lo tiene. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. En tal sentido, Gervasio Posadas Belgrano ha señalado que “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Luego agrega que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a la devolución de lo pagado, porque ese pago carece de causa jurídica. El autor señala textualmente que: “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cf. Gervasio Posadas Belgrano, “Derecho Tributario”, Montevideo, Medina, 1959, p. 276. En similar sentido, véase César Pérez Novaro, “Modos de extinción de la obligación tributaria”, Montevideo, FCU, 2005, p. 41 y siguientes; y Miguel Pezzutti y Pablo Barreiro, “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del T.C.A. respecto al tiempo transcurrido”, La Ley Uruguay, junio 2011, p. 5 y siguientes). En el casus, exigir la regularización de adeudos que se encuentran prescriptos, impidiendo el acceso al beneficio jubilatorio de la accionante, no solo carece de fundamento legal, sino que revela un comportamiento totalmente contradictorio del propio Organismo previsional. Si bien existen varias normas reglamentarias (como las citadas en el acto impugnado) que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la Seguridad Social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones no pueden tornar inaplicable el régimen general de prescripción tributaria previsto en el artículo 38 del Código Tributario a hechos generadores anteriores. En efecto, el plexo normativo reglamentario referido no puede hacer revivir obligaciones tributarias ya extinguidas por el modo prescripción oportunamente declarado. Según lo establecido por la norma de mención, lo que se extingue por modo prescripción es el derecho al cobro del tributo adeudado, sin que ello implique tener por inexistente el hecho generador del mismo, en el caso, las contribuciones especiales de seguridad social no vertidas oportunamente. En definitiva, el BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho el accionante a la regularización de los adeudos que mantiene con ATYR por sus aportes como trabajador independiente, los que se encontraban prescriptos. IV) En esta línea de razonamiento, cabe revalidar lo sostenido por el Colegiado en la sentencia N° 643/2010: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hacían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos. Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere, es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la p rescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…) ” (en el mismo sentido, sentencias N° 239/2011, 778/2011 y 428/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Más recientemente, la Sala reafirmó su postura, precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15. 840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes, invocadas por la demandada, presuponen la existencia de un adeudo, esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (sentencia Nº428/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). VI) En lo que refiere a la aplicación del artículo 4º de Ley Nº 19.185, el Tribunal tiene jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, que determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. En Sentencia Nº 428/2017 se expresó que: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interregno 1996 a 1999, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en la reciente Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado -, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Cfme. Sentencia N° 332/2017).” VII) No obstante lo que antecede, atento a que la voluntad de la Administración trasuntó en la desestimatoria, a secas, de la solicitud de jubilación realizada por el Sr. AA, sin distinción alguna en su parte resolutiva sobre los diversos períodos adeudados, para el Tribunal, el acto resulta inescindible, lo cual conduce como resultado a su anulación total, sin perjuicio del poder-deber del BPS de recomponer las actuaciones e n forma ajustada a derecho. Al respecto, cabe recordar que, como explicaba Sayagués Laso, “ El Tribunal sólo confirma o anula el acto administrativo; no puede reformarlo, ni dictar un acto sustitutivo, ni dar órdenes o mandatos a la administración. Cabe admitir la posibilidad de la anulación parcial, siempre que el acto parcialmente extinguido no constituya un todo inseparable ” (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, 5ª Edición, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, agosto de 1991, tomo II, p. 593 a 594). En igual sentido, más adelante en el tiempo, Cajarville sintetizó: “ La sentencia definitiva sólo puede desechar la pretensión del actor y “confirmar” el acto impugnado, o de lo contrario anularlo; en ningún caso puede reformarlo, aunque se admite la anulación parcial en tanto no signifique una reforma de la sustancia del acto ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, Segunda Edición Ampliada, Setiembre de 2008, Fundación de Cultura Universitaria, tomo II, p. 583). Del mismo modo, el Tribunal ha entendido que se encuentra facultado para disponer la anulación parcial, siempre que se verifiquen determinadas condicionantes que permitan su escindibilidad (véanse por ejemplo las Sentencias N os. 495/2013, 561/2013, 593/2013, 629/2013, 305/2014, 389/2015, 170/2016, 1064/2017, 638/2018, 250/2019, 379/2020, 524/2021, 124/2022 y 121/2023, entre otras). Ahora bien, como ya se vio, para el Tribunal, la Resolución impugnada conforma una globalidad que no resulta formal ni sustancialmente escindible, por lo que no es posible disponer la anulación parcial. De lo contrario, la anulación parcial implicaría una reforma del acto (en contrariedad con lo dispuesto por el art. 310 de la Constitución), pues supondría crear virtualmente una voluntad segmentada, distinta a la expresada por la demandada a través de la resolución enjuiciada. En el caso, la causal de ilegitimidad que inficiona de nulidad el acto impugnado estriba en un supuesto de error en los motivos (cobro de adeudos prescriptos), cuya aclaración deberá efectuar la demandada, conforme las pautas de la sentencia a dictarse, en sede de recomposición. Finalmente, corresponde agregar que la interpretación del marco normativo que esta sentencia sustenta, se realiza priorizando el principio pro persona y la efectiva realización del derecho humano a la seguridad social. En efecto. El derecho a la seguridad social tiene su fuente de reconocimiento y garantía en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y en el derecho constitucional nacional. Entre las primeras, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XVI), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 9) del que corresponde destacar la obligación que asumen los Estados respecto de la adop ción de “ medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, los Convenios Internacionales de Trabajo 102 y 128. En el ámbito regional, el Protocolo Adicional a la Convención Americana de derechos Humanos sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 9). Entre las segundas, el art. 67 de la Constitución nacional. Todas estas fuentes conforman el bloque de constitucionalidad que fijan pisos de tutela y además constituyen guía y baremo de la interpretación del marco legal nacional. Ello por dos razones: una, que el art. 2 del el Protocolo Adicional a la Convención Americana de derechos Humanos sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales ordena al Estado, y por ende también al sistema de justicia como integrante de éste, a adoptar “…medidas de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos.” Entre ellas, ha de incluirse la interpretación judicial. La segunda razón radica en la gravitación del principio pro persona, lo que significa que, siendo la interpretación judicial un proceso racional, este transitará como paso final el cotejo entre regla s “crudas” y su interpretación demostrando que la adoptada es la que mejor concilia con la realización del derecho humano. En el caso, la interpretación de las reglas de derecho que realiza el Tribunal, rinde cuentas suficientemente con la efectiva tutela del derecho a la prestación de seguridad social del Sr. AA. En definitiva, corresponde la anulación total del acto, sin perjuicio del deber de la demandada de recomponer las actuaciones conforme a derecho. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).