Sentencia Definitiva N° 703/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de diciembre de 2025. No. 703 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 322/2024). RESULTANDO : I) El 20.5.2024 se presentó demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución N .º 03-936-2023-970 de 31.5.2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS), por la cual se dispone dar cese a la pensión por vejez otorgada al compareciente, en razón de que no cumple con los requisitos legales y reglamentarios vigentes establecidos en el art. 43 de la Ley N.º 16.713 del 03/05/1995 y el art. 1 y 15 del Reglamento de Pensión Vejez e Invalidez aprobado por la R.D. N.º 4- 19/2013 del 20/02/2013. II) En su libelo (fs. 2 -4 vto.), expresó el actor , sintéticamente: Se le retiró la pensión concedida y se dispuso se procediera al cálculo del cobro indebido de haberes pensionarios para su recupero. Luego de otorgado el beneficio, se constató que había salido del país por más de 30 días sin aviso, lo que motivó el cese a tenor del art. 15 del Reglamento de Pensión Vejez e Invalidez: “ Si se comprobare que el beneficiario se ausentó del país, cesará de percibir la prestación, salvo que se hubiere ausentado por máximo de 30 días con previo aviso”. Las exigencias para la percepción de una pensión a la vejez se encuentran previstas por el art. 43 de la Ley N.º 16.713, las que cumplió. La ley, al establecer los requisitos para otorgar la prestación, no prevé como tal, la permanencia del beneficiario en el país. La limitación de derechos es admisible únicamente por así disponerse en la Ley, por lo que la resolución a su entender deviene ilegítima. La Administración basó el cese en lo dispuesto por la norma reglamentaria, limitando el acceso a derechos previstos en la Constitución y en la Ley, siendo su proceder ilegal. III) El BPS, al evacuar el traslado (fs. 6), contestó: Surge de los antecedentes administrativos que el titular tiene ingresado una fe de vida en el exterior (Venezuela) desde el 11.8. 2022. En ejercicio de sus potestades de investigar hechos que dan mérito al otorgamiento de las prestaciones, así como su obligación de ajustarse a la legalidad objetiva, el BPS procedió a realizar un control de la pensión que percibía el actor titular, constatando su ausencia del país por un período mayor a 30 días y sin previo aviso, motivo por el cual resuelve el cese de la pensión por vejez otorgada, conforme arts. 43 de la Ley N.º 16.713, 75 del Acto Institucional 9 y 1o y 15 del Reglamento de Pensión Vejez e invalidez aprobado por la R.D. 4-19/2013. El requisito de permanencia en el país a que está sujeta la pensión vejez tiene origen legal, y la reglamentación no hace sino recoger lo dispuesto por el artículo 75 del Acto Institucional N.º 9, siendo el reglamento ajustado a la ley, por lo cual se debe confirmar el acto. IV) Por Decreto No. 4054/2024 (fs. 14), se dispuso la apertura a prueba y el 12.9.2024 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 20). Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 22 a 24 vto.; el actor y fs. 26 a 27 vto., la demandada). La Sra. P rocuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 735/2024, aconsejando el amparo de la demanda y la anulación del acto resistido (fs. 30 a 31). Ello, por cuanto, a su criterio, el mismo se fundó en una norma reglamentaria que la propia Administración dictó, excediéndose respecto de la ley. Y, puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma, en los términos que siguen (fs. 33). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, el cumplimiento de la normativa (Constitución, arts. 317 y 319, y Ley No. 15.869, arts. 4 y 9), habilita el examen de la pretensión anulatoria, porque: a) la impugnada se emitió el 31.5.2023 (fs. 87 vto. y 88 de los A.A.) y se notificó al actor el 11.7.2023 (fs. 95 de los A.A.); b) el 24.7.2023, el actor interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 96 vto . de los A.A.); c) el acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa el 21.2.2024; y, d) la demanda fue deducida el 20.5.2024. II) De los antecedentes, surge que no hay controversia en cuanto a que el actor se retiró del país -sin comunicarlo previamente al BPS - desde el 27 de mayo hasta el 26 de diciembre de 2022 (fs. 83 vto. A.A.). Así las cosas, el objeto del proceso se ciñe a determinar si el acto impugnado es o no ilegítimo, lo que reconduce a si la disposición contenida en el art. 15 de la multicitada R.D. No. 4-19/2013 (en tanto fundamento normativo del acto impugnado), exorbita la reserva legal. III) El Tribunal en mayoría, apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión anulatoria, de acuerdo con lo siguiente: El art. 75 del Acto Institucional No. 9, vigente al momento de la emisión del acto impugnado, disponía: "(Principio general). Los pensionistas o quienes reciban la pensión a la vejez no podrán ausentarse del país por más de treinta días sin dar aviso previamente al órgano que sirve la prestación " (negrita no está en el original). El art. 76 del mismo cuerpo normativo, disponía: " Los beneficiarios a que se refiere el artículo anterior, con excepción de los pensionistas a la vejez, podrán continuar percibiendo la prestación, siempre que la ausencia no se prolongue por un período superior a un año, excepto en las siguientes situaciones. a) Cuando el causante se encontrare residiendo en el extranjero y el beneficiario formara hogar común con él; b) Cuando el beneficiario deba permanecer en el extranjero por razones de salud debidamente acreditadas, en cuyo caso el plazo se extenderá en hasta tres meses más. A los efectos del plazo de ausencia permitido, se contarán los períodos continuos o discontinuos. El derecho se renovará cada quinquenio, pero no podrán acumularse los períodos que no se hayan usufructuado”. Por su parte, el inc. 1o del art. 15 de la R.D. 4 -19/2013 (Reglamento de Pensiones a la Vejez), establece: “ Si se comprobare que el beneficiario se ausentó del país, cesará de percibir la prestación, salvo que se hubiere ausentado por máximo de 30 días con previo aviso". Entonces, a juicio de quienes concurren en mayoría, es claro que la norma reglamentaria, en el contexto fáctico de obrados (salida del país mayor a treinta días sin aviso), no hace más que proyectar la norma secundaria de los arts. 75 y 76 del Acto Institucional No. 9. Partiendo del contexto normativo relevado, en el caso, el acto administrativo cuestionado -y su referencia a la norma reglamentaria- no hace más que aplicar la combinación de las disposiciones legales citadas, y complementarlas para su correcta aplicación y plena efectividad, función de ejecución subordinada a la ley. Como se tiene dicho: “ El constituyente, no precisó el alcance de la ejecución, aun cuando Jiménez de Aréchaga observaba que los reglamentos de ejecución sólo podrían contener detalles sobre la aplicación de las prescripciones legales y determinar los medios administrativos conducentes a su ejecución. (…). En efecto, el reglamento de ejecución debe ser siempre y solamente el complemento indispensable de la ley que desarrolla de donde debe incluir solo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación de la ley, pero no puede incluir más de lo que sea estrictamente indispensable para garantizar tal finalidad. En consecuencia, asistimos a una especie de concepto jurídico indeterminado -aunque determinable en el caso concreto -, porque el órgano con potestad reglamentaria no dispone de libertad para apreciar el contenido de la norma reglamentaria, sino que debe limitarse a ejecutar la ley constituyendo su complemento necesario ” (Guariglia, Carlos E.: “Relaciones entre la ley y el reglamento” en Anuario de Der echo Administrativo III, FCU, 219/220). En función de lo expuesto, ¿cómo podría asegurar el Ente demandado la solución legal que establece la prohibición de ausentarse por más de 30 días sin dar aviso? En efecto, no puede dudarse que la regulación reglamentaria era indispensable (ante la falta de punición) y, resultó proporcional a la finalidad de la ley (prohibir el ausentismo mayor a 30 días sin aviso), (véase sobre “razonabilidad/proporcionalidad”, Doctrina & Publicaciones CADE, Judicatura 2454 10/01/2025 y Sent. 52/016). Sobre esto último, sostuvo la SCJ en Sentencia No. 12/1981: “el reciente Acto Institucional No. 9, dictado en base a actualizados criterios de política económica, financiera y social -que como ya se dijo no tienen por qué ser los mismos en las distintas épocas, sino acompasar las necesidades sociales y las posibilidades económico financieras del país-, si bien elimina la restricción en el orden jubilatorio, la mantiene, ahora a nivel institucional, para el orden pensionario, requiriendo inclusive la comuni cación previa -aunque sin punitividad específica- y remitiendo la aplicación del régimen cuando medien tratados o convenios internacionales (arts. 75 a 77 de Acto Institucional citado). En consecuencia, (…) se arriba a la conclusión de la razonabilidad de la misma, la que se afilia al interés general que involucra la política económica del Estado, tendiente a que las pasividades servidas se retroviertan en nuestro medio, en beneficio de la economía nacional y de la propia colectividad que, en general, contr ibuye a su financiamiento. - La detracción paulatina y progresiva de la prestación se inscribe en tal política, cuya racionalidad es incuestionable, por lo que no se advierte como tal régimen puede comprometer la regularidad institucional de las normas impugnadas. - En síntesis: si al legislador compete ya sea virtualizar o reglamentar el derecho, según se considera programático o no el art. 67 de la Constitución, es obvio que está facultado para establecer las condicionantes para la concesión, percepción, suspensión y aún privación de la pasividad , (arts. 7, 67 y 85 Num. 13 de la Constitución y Cf. Méndez, op. cit. págs. 34/35, Sayagués Laso, Tratado, T, I, págs. 375/376, Prat, op. cit., págs. 14 y nota No. 12 y 72, Cordini, Derecho de la Seguridad Social, págs. 72 y 101 y ss., Canassi, Derecho Administrativo, T.I., pág. 658); si lo normado en el caso consulta claras connotaciones signadas por el interés general; si en el ejercicio de la potestad legislativa no ha mediado arbitrariedad, sino que la restricción impuesta, ingresa dentro de los cánones de racionalidad y adecuación a los fines superiores perseguidos, parece claro que la impugnación de autos no es acreedora de amparo”. Es decir, que de forma contraria a como señala la accionante en su libelo, la solución dada en el reglamento no innova ni excede lo dispuesto por la legislación a cuya observancia tiende. El cese de la prestación percibida no es sino consecuencia lógica del incumplimiento de la prohibición establecida en el mandato legal. En este caso, el texto legal establece que los pensionistas no pueden ausentarse del país por más de treinta días sin dar aviso al órgano encargado de la prestación. Ergo, si un pensionista no cumple con esta obligación, la suspensión de la pensión deviene como una respuesta legítima, natural y lógica ante la inobservancia de la ley, que establece un derecho (pensión) y una obligación (no ausentarse sin avisar). El incumplimiento pone en juego la norma secundaria (retiro de la pensión), consecuente con la aplicación integral de la norma: “Se trata claramente de un complemento normativo organizativo e instrumental de la norma legal que se ajusta razonablemente a su potestad y alcance reglamentario, conforme lo estatuido en el numeral 4º del artículo 168 de la Constitución de la República. Como todo “reglamento de ejecución”, este debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla; al mismo tiempo que no puede incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines (Cf. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA - Tomás-Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, p s. 229 y ss.) … si bien el reglamento de ejecución de la Ley se encuentra estrictamente subordinado a ella, al decir del Maestro SAYAGUÉS “tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales. Así, admírese que por vía reglamentaria pueden establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero necesarios para asegurar su cumplimiento…” (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", T.I, ps. 130 -131). Por tanto, a la luz de la normativa referenciada y de los valores en juego, no observa el Tribunal, que el Decreto cuestionado, en su fase impugnada, contraríe la Constitución, exorbite el marco legal que pretende reglamentar, ni invada materia de reserva legal.” (Sent. Nos. 531/2020 y 401/2021). Es cierto que “… conforme a la doctrina mayoritaria, las limitaciones o restricciones a derechos fundamentales deben realizarse mediante ley en sentido orgánico formal ”; así como que “ para que el reglamento pueda tipificar el ilícito o fijar sanciones…debe tener un mínimo de cobertura legal”, lo que implica “ entre otras cosas, la determinación de unas instrucciones, criterios o bases, que sin llegar a suponer una regulación sustantiva, resulten lo suficientemente expresivos como para que, a partir de ellos , pueda luego desarrollarse la normativa reglamentaria ” (Bazán, Pablo: El Derecho Administrativo Sancionador en la Contratación Pública…, en Derecho Administrativo Sancionador, AAVV, La Ley, 2025, p. 305, cfm. Durán Martínez allí citado, etc.). Pero precisamente, en el caso, el poder reglamentario no excede la esfera legislativa, porque cumple con esas directivas mínimas. Por cuyos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina ROSSI. DISCORDE: por cuanto considero que debe acogerse la demanda anulatoria por los argumentos que se exponen a continuación. La demanda anulatoria fue promovida contra la Resolución No. 03-936- 2023-970 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 31 de mayo de 2023 por la cual se resolvió cesar la prestación de la pensión a la vejez servida al accionante (fs. 87-88 de los A.A.) a) Marco jurídico aplicable: El art. 43 de la Ley No. 16.713 establecía que: “Será beneficiario de la pensión a la vejez e invalidez, todo habitante de la República que carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales y tenga setenta años de edad o, en cualquier edad, esté incapacitado en forma absoluta para todo trabajo remunerado. Quienes tengan ingresos de cualquier naturaleza u origen inferiores al monto de esta prestación o beneficio, recibirán únicamente la diferencia entre ambos importes. Los extranjeros o ciudadanos legales, para poder acceder al beneficio, deberán tener, por lo menos, quince años de residencia continuada en el país.” El art. 75 del Acto Institucional No. 9 disponía que: “Los pensionistas o quienes reciban la pensión a la vejez no podrán ausentarse del país por más de treinta días sin dar aviso previamente al órgano que sirve la prestación”. El art. 15 de la R.D. 4-19/2013 de 20.2.2013 establece: “(Ausencia del país) Si se comprobare que el beneficiario se ausentó del país, cesará de percibir la prestación, salvo que se hubiere ausentado por máximo de 30 días con previo aviso. Si existiera tratado internacional de Seguridad Social vigente con el país de radicación, se estará a lo que éste disponga en la materia. Se excluyen los tratados existentes con la República Argentina y la República Federativa de Brasil que no prevén el servicio por pensiones no contributivas, lo cual no obsta a los efectos determinados en el segundo párrafo del ARTICULO 1°”. b) Análisis de los hechos en relación al marco jurídico aplicable: Mediante la Resolución No. 1051/2021 de fecha 16 de junio de 2021, el Banco de Previsión Social resolvió otorgar al Sr. AA la pensión a la vejez solicitada (fs. 66- 67 de los A.A.). A fs. 75 de los A.A., surge que el Sr. AA tiene ingresada una fe de vida en el exterior desde el 11 de agosto de 2022. El 28 de diciembre de 2022, el actor presenta nota señalando que viajó a Venezuela a efectos de ayudar a su cuñada en virtud de que su hermano falleció y su cuñada quería alquilar su local de frutas y verduras. Señala que su cuñada quería darle el dinero para el pasaje de regreso y que en virtud de los costos esperaron una oferta para el día de Navidad a efectos de pagar 300 dólares menos. Alega que ese fue el motivo principal de su demora ( fs. 76 de los A.A.). Según surge de la información proporcionada por la Dirección Nacional de Migraciones, el actor salió del país el 27 de mayo de 2022 y regresó el 26 de diciembre de 2022 ( fs. 84 vto. de los A.A.) . A su vez, se registran otras salidas del país entre 2007 y 2019. En la actuación agregada a fs. 83 vto. de los A.A., el Banco de Previsión Social señala que en virtud de que se verifica que el titular ha salido del país en el año 2018, 2019 y 2022 por más de 30 días sin previo aviso, se sugiere continuar con el procedimiento de baja. Mediante la Resolución No. 03-936-2023-970 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 31 de mayo de 2023, se resolvió cesar la prestación de la pensión a la vejez servida al accionante (fs. 87-88 de los A.A.). En primer lugar, debe señalarse que en la actuación que luce a fs. 83 vto., el Banco de Previsión Social señala que corresponde continuar con el procedimiento de baja en virtud de que el actor se ausentó del país en el año 2018, 2019 y 2022 por más de 30 días, sin previo aviso. Ahora bien, de acuerdo a los antecedentes agregados en obrados, la pensión a la vejez fue otorgada al actor el 16 de junio de 2021 , mediante la Resolución No. 1051/2021 (fs. 66- 67 de los A.A.) . De esta forma, las salidas del país registradas en forma previa al año 2021, no deberían ser consideradas en ningún caso. Esto es, que el acto administrativo incluya entre sus fundamentos de hecho, algunos -las salidas del país de los años 2018 y 2019 - resulta infundada, lo que de por sí lo tiñe de arbitrariedad. En segundo lugar, el marco normativo aplicable consiste en el art. 75 del Acto Institucional No. 9 y en el art. 15 de la Resolución de Directorio 4 - 19/2013. Estas disposiciones normativas en tanto regulan una prestación de seguridad social, deben ser interpretadas de conformidad con los principios de la disciplina , con el propósito de custodiar y mantener la coherencia del ordenamiento jurídico. Entre ellos, el principio pro persona o protector de la persona. Ahora bien, ¿qué significa que el intérprete judicial deba echar luz a las zonas de penumbra normativa conforme los principios? Se contesta, ello significa que la interpretación no podrá ser cualquier interpretación o la que intuya el juzgador de turno, si no aquella que mejor concilie con el principio que sea aplicable y respete la coherencia del sistema. A su vez, en caso de que haya dos interpretaciones posibles derivadas de la gravitación de dos principios, el juzgador deberá dar argumentos como para que , en la ocasión venza uno de ellos. De todos modos, esto no se visualiza en el caso. En el caso, tratándose de una prestación de seguridad social, toda la reglamentación (la interpretación abstracta) debe ser interpretada conforme con el principio de protección de la persona. Por su parte, la interpretación de la reglamentación para el cas o, y de los hechos del caso, (interpretación concreta) también debe realizarse conforme con la que mejor atienda la situación de la persona humana. En tercer lugar , precisado el marco normativo y transparentado el principio interpretativo aplicable, corresponde abordarlo. El artículo 75 del Acto Institucional No. 9 dispone que los pensionistas no podrán ausentarse del país por más de 30 días sin dar aviso al órgano previsional. Sin embargo, la norma no dispone que la omisión de dar aviso implique el cese de la prestación. Dicha previsión, surge únicamente del art. 15 de la R.D. 4-19/2013, el cual establece que, si se comprobare que el beneficiario se ausentó del país, cesará de percibir la prestación, salvo que se hubiere ausentado por máximo de 30 días con previo aviso. De esta forma, la R.D. 4-19/2013 establece una consecuencia no solo no prevista en la disposición normativa mayor, sino que además resulta desproporcionada respecto del propósito de la pensión que es, justamente, atender la situación de especial debilidad de quien por distintas razones no ha podido lograr una respuesta mejor del sistema de seguridad social. Esta decisión interpretativa no puede dejar de visualizar que la llamada “pensión a la vejez e invalidez” es residual y pretende atender a las personas que por diversas razones -elegidas por el legislador en clara decisión ético políticas- no pudieron trabajar y con ello lograr una mejor respuesta de la Seguridad Social. Vale decir que esta prestación está dedicada a personas que al tiempo de solicitarla -según lo comprobado en el trámite administrativo- y muy probablemente durante la vida, hubieran estado en situación de vulnerabilidad. Entonces, si la situación de vulnerabilidad es la que justifica la prestación, la decisión del Estado de cesarla debe obedecer a razones que tengan fuente en la misma jerarquía normativa que la que le dio origen. Nunca, en una resolución. Ello por cuanto la limitación al goce de los derechos humanos -como lo es el derecho a la respuesta de la Seguridad Social - debe realizarse únicamente por ley fundada en razones de interés general. Ello permite inferir que la R.D.19/2013 violenta le ley y la constitución y arroja razones para su anulación. La interpretación que viene de realizarse atiende la conformidad con el principio de protección de la persona humana. En la interpretación judicial en la que median derechos de las personas, debe transitarse una etapa más. Esta magistrada no puede dejar de aportar también, una percepción desde el más simple sentido común: El Sr. AA, pensionista, viajó a Venezuela por más de 30 días en 2022. La prestación de pensión que en el año 2021 percibía el Sr . AA , $ 13.065 por mes 1, no le alcanzaba ni para pagar el 50% de un pasaje a Venezuela. De allí que, o no vivió de su pensión durante meses -no sufragó vivienda, alimentación, salud, etc.- o, tal cual expresa en la demanda, viajó a Venezuela costeado por otro, para atender razones familiares y permaneció más de 30 días para gastar U$S 300 menos en el pasaje. La interpretación jurídica luego de entenderse terminada por el juzgador, no puede dejar de llevarse, teniendo en cuenta el caso, a los hechos de la vida misma. Ello porque los derechos y la función judicial, no son del gabinete sino de vida digna de las mismas personas que demandan justicia. Por los argumentos expuestos, entiendo que corresponde anular el acto impugnado. 1 https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/sites/ministerio-desarrollo- social/files/documentos/publicaciones/DINTAD_2021_Asistencia%20a%20la%20vejez.pdf Página 3.