Sentencia Definitiva N° 696/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de diciembre de 2025 No. 696 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 235/2024); RESULTANDO : I) Compareció en autos AA asistido por el Dr. BB a promover demanda de nulidad contra la Resolución No . 16/2023 dictada el 27 de julio de 2023 por el Jefe de Zona Operacional II de la Jefatura de Policía de Rocha, mediante la cual se le aplicó un correctivo disciplinario consistente en un día de suspensión (fs. 27). Explicó que el acto es ilegítimo por el siguiente orden de agravios: (a) error en sus motivos, (b) falta de diligenciamiento de la prueba solicitada en los descargos, ( c) ausencia de consideración de los descargos, ( d) falta de vista previa a resolver el recurso de revocación, (e) desviación de poder. En cuanto al error en los motivos, señaló que la resolución se fundó, entre otras cosas, en que no habría formulado descargos cuando sí lo hizo. Por lo tanto, sostuvo que el acto está viciado por inexactitud en los motivos. Agregó que se violó su derecho de defensa en tanto no se consideraron los descargos formulados en forma previa al dictado del acto y tampoco se diligenció la prueba solicitada. Por otra parte, se agravió de la falta de vista previa al dictado de la resolución que desestimó su recurso de revocación, especialmente porque había anunciado al interponer los recursos que oportunamente los fundamentaría, lo que no pudo hacer y el recurso se resolvió sin siquiera haber tenido instrucción. Señaló que lo anter ior evidencia un típico indicio de ilegitimidad por desviación de poder. Refirió a que el poder disciplinario debe ejercitarse en forma oportuna, ponderada y racional, debiendo orientarse a sancionar verdaderas faltas contra el orden y buen funcionamiento del servicio y no cualquier conducta. Finalmente invocó en su favor la aplicación de la presunción establecida en el artículo 6 inciso segundo del Decreto Ley 15.869. En definitiva, solicitó la anulación del acto (fs. 5 a 11). II) Conferido el traslado de precepto, en representación del Ministerio del Interior compareció la Dra. CC a contestar la demanda, rechazándola en todos sus términos. Luego de reseñar los hechos del caso, explicó que no hubo ningún fin espurio en el dictado del acto. Controvirtió que el Jefe de Zona haya acelerado los trámites para que no tuviera tiempo de fundar sus recursos, siendo que ello es de su carga. Señaló que la Administración al constatar la falta utilizó su poder disciplinario aplicando un solo día de suspensión, cuando la falta consistió en no controlar y dar cumplimiento a una orden judicial tan relevante como la conexión de una tobillera electró nica para salvaguardar la vida de una víctima. Indicó que el actor no probó que la sanción no fuera leg ítima, ni controvirtió que tomó conocimiento de la existencia de un correo con actuaciones pendientes. No se preocupó en verificar que se diera cumplimiento de lo dispuesto por la sede judicial, lo que se justificaría la aplicación de la teoría del acto propio. Agregó que la sanción impuesta fue proporcional a la irregularidad cometida. Por último, en cuanto a la motivación del acto, explicó que la misma es adecuada surgiendo en forma clara de los antecedentes del acto, siendo suficientes y oportunos. En definitiva, solicitó la confirmación del acto (fs. 54 a 60). III) Por Decreto No . 3135/2024, el juicio fue abierto a prueba (fs. 62), siendo ofrecida únicamente por la parte actora (fs. 64 a 69). Cumplido su diligenciamiento, por Decreto No. 6422/2024 se dispuso que las partes alegaran de bien probado, haciéndolo a fs. 85 a 87 la parte demandada y a fs. 89 a 95 la actora. IV) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, por Dictamen No. 136/2025, sugirió rechazar la demanda y confirmar el acto resistido. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por mayoría, apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la demanda y en su mérito anulará el acto impugnado. II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) En obrados se procesa la Resolución No. 16/2023 del 27 de julio de 2023 dictada por el Jefe de Zona Operacional II de la Jefatura de Policía de Rocha, que resolvió aplicar al actor un correctivo disciplinario consistente en un día de suspensión (fs. 27). IV) De los antecedentes administrativos que dieron mérito al acto encausado, emerge que el 18 de mayo de 2023 la Seccional 11 del departamento de Rocha recibió un correo en el sistema Zimbra a la hora 18:36 procedente de la Unidad de Violencia de Género de Rocha. La comunicación contenía un oficio del Juzgado Letrado de 1° Turno por el que se solicitaba en forma urgente el ingreso de determinadas partes al sistema de monitoreo electrónico (fs. 19). La orden no fue procesada en tiempo y forma, sino que se procesó al día siguiente. El incumplimiento motivó que se tomara declaración al personal de la Seccional del turno saliente y entrante de ese día, encontrándose comprendido el actor que entraba en su turno (fs. 16 vto. a 18 vto.) En virtud de las declaraciones recogidas, el Sub Comisario DD concluyó que existió “(…) una falta de comunicación y coordinación por parte de los Turnos saliente y entrante, en especial en haber abierto dicho correo para observar y comunicar claramente el carácter de urgencia a sus respectivos Encargados de Turno, los que se encontraban reali zando otra tarea (…)” identificando como responsables de ello al Sub Oficial Mayor AA y al Cabo EE (fs. 19). Por su parte, la Dirección Departamental de la Unidad Especializada en Violencia Doméstica y Género informó que es de rigor , al recibir una orden judicial , ingresarla en forma inmediata, sin más trámite, máxime cuando se trata de un caso de violencia doméstica donde la valoración del riesgo impone la necesidad de conectar la tobillera o de lo contrario, brindar custodia a la víctima de forma inmediata (fs. 21). En atención a lo anterior, la Jefatura Operacional II dependiente de la Jefatura de Policía de Rocha confirió vista al Sub Oficial AA y al Cabo EE de lo que se consideró constituía una falta disciplinaria por parte de los funcionarios (fs. 23 vto. y 24). El 5 de julio de 2023, el Sub Oficial Mayor AA evacuó la vista (fs. 24 vto. a 26), de lo que a su vez se dejó constancia a fs. 26 vto. El 27 de julio de 2023 , se dictó la resolución encausada en obrados mediante la que se aplicó la sanción consistente en un día de suspensión. V) La resolución atacada en su considerando estableció que: “Se procedió a dar vista previa al interesado, no habiendo presentado descargo”. No obstante, de los antecedentes relevados, surge que el día 5 de julio de 2023 el actor había formulado descargos, controvirtiendo haber recibido comunicación o haber tenido conocimiento sobre el tenor del correo recibido en el turno anterior (fs. 24 vto. a 26). Si bien el fundamento de la sanción surge del resultando del acto que con relación al actor expresamente establece: “(…) queda claro que el referido S.O.M hizo lectura del punto 6 en la entrega de la guardia y no se preocupó por saber de que se trataba dicho punto.” (fs. 27), la Administración en sus motivos no consideró los argumentos esgrimidos por el actor ni expresó sus motivos para no considerarlos. Lo anterior no solo inficiona de nulidad el acto por la inexactitud de los motivos, sino porque ello constituyó una violación del derecho de defensa. La vista previa no es una mera formalidad, sino que tiene como finalidad que el funcionario en este caso pueda ejercer su derecho de defensa. En consecuencia, para que no se convierta en un mero ritualismo, la Administración tiene el deber de considerar los descargos del administrado y en caso de no compartirlos indicar las razones por las que las rechaza. En tal sentido Alberto Ramón Real ha expresado que: “ La participación de los interesados en el procedimiento contradictorio previo al acto, sólo cumple su función si los hechos invocados, la prueba producida y las razones expuestas, por dichos participantes, son tomados seriamente en cuenta, en la fundamenta ción, por el órgano que debe decidir mediante el acto culminante del proceso. Deben examinarse esos elementos de juicio, ya sea para descartar la influencia en lo que se debe resolver (por no ser pertinentes o convincentes) o para recibir en la decisión el influjo de su pertinencia y racionalidad”. (Cf. REAL, A. “La fundamentación del acto administrativo”, en LJU, T. LXXX, p. 12) (Sentencias N os. 291/2013, 400/2013, 752/2016, 232/2018, 284/2019 y 485/2024, entre otras). En el mismo sentido, refiriéndose a los elementos de la garantía de defensa Gordillo ha indicado: “(…) este trámite sustancial e inexcusable, que debe practicarse de oficio aunque el interesado no lo solicite, o alegue, no ha de transformarse en una “mera ritualidad,” “rutinaria y externa,” o en “una apariencia formal de defensa,” ni en “la mera formalidad de la citación de los litigantes,” sino que consiste “en la posibilidad de su efectiva participación útil” en el procedimiento.” De forma muy ilustrativa agrega: “Es que, en última instancia, el derecho a ser oído es un derecho transitivo, que requiere alguien que quiera escuchar para poder ser real y efectivo” (GORDILLO, A. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Tomo 8 - Teoría General del Derecho Administrativo. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013, p. 475-476). En el caso que nos atiende, la Administración no solo omitió considerar los fundamentos expuestos en la evacuación de vista, sino que, además, omitió diligenciar o fundamentar el rechazo del diligenciamiento de los medios probatorios ofrecidos por el funcionario. En efecto, a fs. 24 vto. y 26 el actor indicó: “Como medio probatorio menciono que en libro de entrega se encuentran varias con anotaciones parecidas y que pasaron en varios turnos”. Asimismo, solicitó: “se inicie investigación administrativa a fin de determinar las responsabilidades de acuerdo a las jerarquías que se ostenta, dejar constancia de mi legajo personal en lo concerniente a sanciones disciplinarias (más de 15 años sin ellas).” Si bien la decisión de iniciar o no una investigación administrativa es de resorte de la Administración, correspondía que expusiera los argumentos de su negativa. No obstante, el actor no se limitó a solicitar la instrucción de dicho procedimiento, sino que ofreció como prueba el libro de entrega y la constancia de su legajo sobre lo cual la Administración tampoco se pronunció. Ello sumado a la falta de consideración de los fundamentos esgrimidos sin una resolución fundada al respecto , implicó que el derecho de defensa del funcionario fuera cercenado. Tal como señaló el Tribunal en oportunidad de dictar la Sentencia No. 648/2020 en términos trasladables al caso de obrados: “La falta de consideración, examen y pronunciamiento de la Administración respecto de los argumentos ensayados por la accionante en su escrito de evacuación de vista supone, en forma inequívoca, el cercenamiento de las garantías de defensa de la administrada e inficiona de nulidad al acto impugnado. Ha expresado la Corporación en reiteradas oportunidades que, no es suficiente con conferirle vista al administrado, previo a la emisión del acto que pueda provocarle un perjuicio, sino que deben analizarse todos los descargos que el interesado formule al evacuar la misma, pues de otro modo la concesión de la vista se convierte en un mero rito procedimental carente de sustancia.” En la misma línea de argumentación, expresa la Sra. Ministra Rosina Rossi que el derecho que el Sr. AA denunció violentado encuentra su fuente de reconocimiento y garantía en el Derecho de los Derechos Humanos. En efecto. El derecho a que en un proceso administrativo sean analizados todos los componentes de la defensa planteada, integra el derecho humano a ser oído con las debidas garantías que integra el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. (art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos) Como tal, el Estado se encuentra comprometido a respetarlo, protegerlo y garantizarlo (art. 1.2. de la Convención Americana de Derechos Humanos). Este compromiso del Estado se proyecta en su rol de administrador y empleador. También compromete a la Justicia del Estado. En consecuencia, la interpretación del derecho y de los hechos del caso mediante una decisi ón judicial debe rendir cuentas sobre cómo respeta, protege y garantiza. Los compromisos del Estado con los derechos humanos – sustantivos e instrumentales o procesales como en el caso – gravan al Sistema de Justicia. En consecuencia, la interpretación conforme entre el derecho nacional y el Derecho de los Derechos Humanos aplicada a los hechos del caso, arroja que el Sr. AA era titular de un derecho protegido con el mayor linaje, a que todas sus defensas fueran analizadas por la Administración no como un mero formalismo sino de forma comprometida. El derecho a ser oído se planteaba en el caso, en el sentido de que la Administración expresara la motivación adecuada sin perjuicio de la decisión final de estimar o no sus defensas. Sólo la consideración efectiva – y no meramente formal- de cada una de las argumentaciones de la defensa, lograrían la realización del derecho a la t utela judicial efectiva. Ello en la etapa del procedimiento administrativo y ahora en esta acción judicial. En definitiva, el marco normativo que se plantea y su interpretación conforme el Derecho de los Derechos Humanos dialoga con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso Camba Campos y otros) Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de agosto de 2013 párrafos 181 y 182) que hace lo propio respecto del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. (https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_268_esp.pdf) VI) En cuanto a la falta de vista previa a la resolución que resuelve el recurso de revocación corresponde señalar que, si bien surge de los antecedentes relevados que tal omisión existió, es posterior al dictado del acto cuya nulidad es objeto de autos. VII) Finalmente, la desviación de poder alegada por el actor no ha sido acreditada en obrados. La doctrina explica que el vicio en cuestión se configura cuando el acto administrativo ha sido dictado en consideración a un fin distinto, sea de interés público o privado a aquel que a aquel que se tuvo en vista al conferirse los poderes jurídicos a la Administración. Es decir, el acto no se ajusta al fin propio o específico del servicio. (GIORGI, H. "Obras y Dictámenes. Recopilación”, LA LEY URUGUAY, 1ª Edición, 2010, p. 857). Rotondo, señala que la desviación de poder se perfila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido, según las normas atributivas de competencia. (ROTONDO TORNARÍA, F. "Las causales en el Contencioso Admin istrativo de Anulación" en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda., Montevideo, Circa, 1989, p. 21). No obstante, el Tribunal, ha exigido desde siempre una prueba contundente y seria para acreditar la existencia de tal vicio, lo que no aconteció en obrados. La existencia de vicios en el procedimiento no configura por sí solo la mentada desviación de poder. VIII) En definitiva, dado que en el caso la mayoría de los integrantes del Tribunal considera que el derecho de defensa del funcionario se vio retaceado por la falta de consideración de los argumentos expuestos en la vista, así como de los medios de prueba ofrecidos en dicha oportunidad, el acto dictado en consecuencia se encuentra viciado , correspondiendo su anulación. IX) Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (d.), Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Selva Klett. DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde confirmar la resolución impugnada. En autos, compareció el funcionario AA, promoviendo acción de nulidad contra la resolución Nº16/23 por la que el Jefe Zona Operacional II lo sancionó. En lo medular, sostuvo que el acto impugnado se encuentra viciado en sus motivos al indicar que el actor no formuló descargos, lo que afirma es falso. También indicó que se vulneró su derecho de defensa, en efecto, no se consideraron sus descargos ni tampoco se diligenció la prueba ofrecida en dicha oportunidad. Añadió que no se le confirió vista previa al dictado de la resolución que se pronunció respecto del recurso de revocación interpuesto. Afirmó que se configuró una desviación de poder. La sanción que se le aplicó se trató de una manifestación de poder sin sustento legitimo alguno. Hechos que fueron controvertidos por la representante letrada del Ministerio del Interior en oportunidad de contestar la demanda. Entiendo que corresponde confirmar la resolución impugnada, en base a los fundamentos que pasaré a desarrollar. De las actuaciones administrativas agregadas surge que, como primera medida, se le tomó declaración a los funcionarios policiales que actuaron el día en que se envió la comunicación al sistema informático. Así fue que se le tomó declaración al actor, AA, quien interrogado respecto a si recibió comunicación de la Unidad Especializada en Violencia de Género de Rocha con fecha 18/5/2023, hora 18:35; respondió: “El día 18 de mayo ingresé al turno hora 19:00 a 07:00, cumpliendo funciones de Oficial de Guardia , no recibí comunicación alguna de esa unidad, como tampoco me fue comunicado nada de ese tenor por parte del Cabo EE quien me hizo la entrega del turno en forma presencial (sin novedad), además agrego que vi en punto 6 narrado en forma escueta lo que decía “correo Zimbra de hora 18:35 para efectuar actuaciones”, pero nada que supusiera especial atención o “Urgencia” lo que a la postre sería algo realmente importante”. Añadió que “existen órdenes dadas sobre el especial control y cuidado de los correos que ingresan al Zimbra siendo éstos responsabilidad de cada turno mirar y diligenciar”. Solicitó además que se adopten medidas ejemplarizantes dada “la gravedad de lo sucedido y el lugar de vulnerabilidad que se deja a la víctima” (fs.16 vto.). También surge agregada, la Resolución Nº15/23, por la que el Jefe de Zona Operacional II, también aplicó un correctivo disciplinario consistente en un día de suspensión al Cabo EE, por no pasar novedades al encargado del turno entrante (fs.75 vto.). Se confirió vista al actor con fecha 30/6/2023 (fs.23 vto.), la que fue evacuada con fecha 5/7/2023 (fs.24 vto.-26). En su evacuación de vista , el actor cuestion ó la sanción que se le aplicó, sostuvo que no es responsable sobre lo que se le omite informar. Señaló que el Oficial de Guardia tiene como función mirar todo lo actuado en jurisdicción entre la finalización de su turno y el ingreso a nuevo turno. Afirmó que tienen la orden verbal de mirar el correo institucional concerniente a su turno. Denunció la carencia de personal y otras limitantes en la seccional que repercuten en el servicio, también que la sección 11 no coloca tobilleras. Por lo que en def initiva sostuvo que corresponde determinar el resto de las responsabilidades y realizar una investigación administrativa. Advierto que, a diferencia de lo que expresa en su demanda, no solicitó el diligenciamiento de prueba alguna, sí requirió la realización de una investigación administrativa, lo que en definitiva es una potestad de la Administración a efectos de determinar la existencia o no de hechos o actos irregulares e individualizar a los presuntos responsables. Es verdad que no existe pronunciamiento de la Administración respecto de los descargos formulados, ahora bien, el actor fue sancionado por no preocuparse por saber de qué trataba el punto 6 que fue narrado en forma escueta y que decía “correo Zimb ra de hora 18:35 para efectuar actuaciones”, hecho que fue reconocido y que surge acreditado en autos. Asimismo, é ste estaba interiorizado de la relevancia de las comunicaciones que se recibían, así fue que expresó “existen órdenes dadas sobre el especial control y cuidado de los correos que ingresan al Zimbra siendo éstos responsabilidad de cada turno mirar y diligenciar”. Situación que, la Dirección Dptal. de la Unidad Especializada en Violencia Doméstica y Género, informó que dejó a la víctima totalmente desprotegida, poniendo en riesgo su integridad física y/o vida (fs.21). Por lo que, atendiendo a las particularidades del caso, la sanción no se advierte como arbitraria ni desproporcional, en consecuencia, considero que corresponde confirmar la resolución impugnada. Voto por confirmar la resolución impugnada.