Sentencia Definitiva N° 497/2005

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de diciembre de 2005. No. 497 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: VIANA FERREIRA, ENRIQUE con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (No. 755/02). RESULTANDO : I) Que la parte actora promovió demanda de nulidad (fs. 1-12), demandando la nulidad del Decreto No. 205/2002, de fecha 11/6/2002, dictado por el Poder Ejecutivo, en virtud del cual se comete a los Fiscales Letrados funciones administrativas, fundamentándose en lo dispuesto por los arts. 33 y 36 del D. L. No. 15.365 de fecha 30/12/1982, Ley Orgánica del Ministerio Público y Fiscal. Expresa, en síntesis, que ocupa el cargo de Fiscal Letrado de la República, Nacional, en lo Civil de Tercer Turno; que los Fiscales Letrados tienen su propio estatuto funcional, y éste debe estar establecido únicamente por la ley; que consecuentemente no puede alcanzarlos estatuto administrativo alguno; que no deviene conforme a Derecho, que, por vía administrativa, se apetezca subordinarlos a cargos o deberes que no se compadecen con la naturaleza constitucional. Agrega que la decisión administrativa, cuya anulación impetra, ha venido a consumar una múltiple extralimitación en el ordenamiento jurídico; es ilegítima pues no proviene de la ley y por tanto ha sido dictada con incompetencia absoluta, y por otra parte contradice la regla de Derecho que, contenida en la Constitución, le signa una determinada naturaleza jurídica a los cargos de Fiscales Letrados de la República. II) La Administración demandada, contestando el traslado conferido (fs. 18-19), expresa en síntesis, que el decreto en cuestión, con criterio práctico, se limita a establecer un régimen de permanencia en las oficinas por parte de los Sres. Fiscales Letrados, durante el horario administrativo, a efectos de ejercer la jefatura de sus respectiva oficinas que les corresponde por imperio legal; que el sentido común indica que el jerarca administrativo de una oficina, sólo puede ejercer su potestad de dirección y contralor si se encuentra presente en la respectiva sede, y un elemental principio de razonabilidad indica que si el Fiscal Letrado titular no se encuentra en la oficina por alguna razón, la jefatura administrativa quede transitoriamente a cargo del Fiscal Letrado Adjunto. Agregó que el decreto impugnado no trata de regular el horario de los Sres. Fiscales, sino regular la forma en que éstos han de controlar el cumplimiento de los deberes de los funcionarios que se encuentran bajo su dependencia. En definitiva, solicita la confirmación del acto impugnado. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 58; alegaron las partes por su orden, fs. 60-67 y 70, respectivamente; se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 506/04), por lo que se citó para sentencia, la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda entrarse al análisis del fondo del asunto (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). II) Se impugna el Decreto del Poder Ejecutivo No. 205/02, en cuanto le impone a los Fiscales Letrados la obligación de organizar sus tareas y la de sus respectivos Fiscales Letrados Adjuntos, programando la asistencia diaria a sus despachos de manera que en el horario administrativo por lo menos uno de ellos se encuentre presente, debiendo dejarse constancia de las ausencias simultáneas en un libro que se deberá llevar al efecto (A.A., pieza A, fs. 2/12). Fundando sus agravios, dijo en síntesis el reclamante: Los Fiscales Letrados tienen su propio estatuto funcional, y éste debe estar establecido por la Ley y únicamente por la ley. Consecuentemente, no puede alcanzarlos estatuto administrativo alguno, porque ello significaría violentar esa soberanía legislativa, prevista precisamente para garantizar el ejercicio independiente de sus funciones. El estatuto funcional de los denominados Magistrados del Ministerio Público, -la Ley Orgánica del Ministerio Público y Fiscal, No. 15.365- comprende sus derechos y deberes funcionales que se identifican plenamente con los de los Magistrados del Poder Judicial, contenidos en su respectivo estatuto funcional, la actual ley No. 15.750. Entonces, en razón del referido principio de reserva de la Ley, los Fiscales Letrados de la República no tienen más deberes que aquéllos preceptuados en su Ley Orgánica. Además, no es conforme a derecho que por vía administrativa se intente subordinarlos a cargas o deberes que no se compadecen con la naturaleza constitucional de sus cargos. Los Fiscales Letrados disponen de sus funciones de acuerdo a sus convicciones y necesidades jurídicas, porque ello es parte esencial del ejercicio autónomo de sus cometidos, o sea, de la defensa de los intereses que les están encomendados y como lo crean arreglado a derecho. En este sentido, la decisión reviste una doble ilegitimidad: una formal, por no provenir de una ley, o, lo que es lo mismo, por haber sido dictada con incompetencia absoluta, con usurpación de funciones, vale decir con invasión de la esfera de acción reservada al Legislador, y otra, sustantiva, por contrariar aquella regla de Derecho, que contenida en la Constitución, le asigna una determinada naturaleza jurídica a los cargos de Fiscales Letrados de la República. Se pretende fundamentar este decreto en el art. 33, num. 3, de la Ley Orgánica, referido a “Deberes funcionales inherentes al cargo”, olvidando que nada hay más inherente al cargo de Fiscal que su independencia. El verdadero propósito de la norma sería en realidad no el control de los pocos funcionarios administrativos como se dice, sino el control sobre los propios Fiscales. Por lo expuesto, solicita que en definitiva se anule el decreto del Poder Ejecutivo impugnado en autos. Por su parte, la Administración defiende la legalidad del decreto impugnado, pues considera que para el ejercicio de la jefatura administrativa de la oficina la presencia del jerarca es esencial, independientemente de que la función técnica sea realizada fuera del despacho. III) El Tribunal, en mayoría, estima que no son de recibo los agravios articulados por el reclamante en sustento de la pretensión anulatoria que promueve. En este sentido, la Sala reitera anteriores pronunciamientos emitidos sobre el tema aquí nuevamente a estudio (ver sentencias 329/04, 423/04 y 491/04), sin perjuicio de lo que se expresará seguidamente. El agravio fundado en el principio de reserva de la ley, según el cual los Fiscales Letrados no tienen más deberes que aquéllos preceptuados en su Ley Orgánica, no puede ser invocado con el alcance que pretende el actor. Sin dejar de reconocer la necesidad de un Estatuto formal, de origen legal, que regule los derechos y deberes funcionales de los integrantes del Ministerio Público y Fiscal, debe admitirse también que siendo el Ministerio Público y Fiscal un cuerpo técnico-administrativo jerarquizado al Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Educación y Cultura, bajo la jefatura directa del Fiscal de Corte (D.L. 15.365, art. 1º), el Dec. 205/02 deviene legítimo, en cuanto fue dictado en uso de facultades reglamentarias propias, sin contravenir norma legal alguna. Ante un texto legal tan claro, no puede prescindirse de las funciones administrativas a cargo del servicio, a los efectos de una regulación unitaria de sus órganos, sin perjuicio de la independencia técnica en el ejercicio de sus funciones. Ese objetivo se logra mediante el ejercicio de ciertos poderes característicos de la vinculación jerárquica, por ejemplo, mediante el dictado de normas reglamentarias que aseguren el debido control de las oficinas respectivas. Si bien no todas las personas que entran en el concepto amplio de funcionario público están sometidas a un mismo régimen jurídico, en última instancia todos son funcionarios públicos y están sometidos a un régimen jurídico que presenta muchos caracteres comunes, a partir de la norma fundamental que establece la Constitución en el art. 59, según la cual “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario” (Sayagués Laso, Tratado, t. I, págs. 262 y 307). Por consiguiente, en aplicación de principios básicos que regulan la actuación administrativa de los órganos estatales, se debe concluir que la calidad de funcionario impone ciertas obligaciones inherentes a la función misma, que pueden ser afirmadas y reguladas por acto administrativo, aun cuando no estén consagradas expresamente en la ley o estatuto respectivo. Es decir que más allá de la independencia técnica de los Sres. Fiscales, existe una función administrativa en las respectivas oficinas cuya titularidad ejercen, función que se rige por los principios generales y respecto a la cual la Administración está dotada de poderes de vigilancia sobre los funcionarios, con el fin de controlar la forma como cumplen sus obligaciones (Sayagués Laso, op. cit., pág. 323). Por consiguiente, mediante decretos o reglamentos pueden fijarse las directivas generales encaminadas a vigilar la gestión administrativa y adoptar las medidas adecuadas a tales efectos, tal como lo hizo el Poder Ejecutivo con el dictado del Dec. 205/02, cuya legitimidad entonces no puede ser cuestionada. IV) Corresponde desestimar también el agravio según el cual por vía administrativa se intenta subordinar a los Fiscales a cargas o deberes que no se compadecen con la naturaleza constitucional de sus cometidos. El Dec. 205/02 se funda en lo dispuesto por los arts. 33, num. 3º, y 36 del DL 15.365 (Orgánico del Ministerio Público y Fiscal). Es claro, a juicio de la Sala, que el texto reglamentario se ajusta a la ley. El art. 33 establece en relación a los deberes funcionales de los Fiscales, entre otros, los siguientes: “2) Asistir diariamente a su despacho; 3) Cumplir las obligaciones inherentes a su cargo y hacerlas cumplir a sus subordinados”. A su vez, el art. 36, en referencia a la competencia administrativa, dispone lo siguiente: “Los Magistrados del Ministerio Público y Fiscal, sin perjuicio de la superintendencia del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación, ejercerán la jefatura de sus respectivas oficinas. Por consiguiente, como jerarcas inmediatos de los servicios dependientes, tendrán las atribuciones y deberes que les corresponden y además las que esta ley determina”. Así las cosas, como jerarcas de sus propias oficinas, los Sres. Fiscales no sólo tienen las atribuciones y deberes que la ley determina, sino también aquéllos “que les corresponden” en calidad de tales, es decir, de jerarcas, en alusión sin duda a los principios generales que regulan la materia y a los cuales se hizo referencia anteriormente. Por consiguiente, el decreto impugnado, en cuanto procura hacer efectivos aquellos deberes que son comunes a toda la Administración, no hace más que intentar controlar de alguna forma su cabal cumplimiento y por ello no puede ser tachado de ilegal, siendo que recoge y reglamenta una obligación establecida en la propia Ley Orgánica. Lo dicho no quiere decir que la solución impuesta por el Poder Ejecutivo sea la más conveniente. Puede no ser una solución práctica y hasta engorrosa y difícil de cumplir, pero no se ha demostrado que sea ilegal. Por tales fundamentos y sin compartir el criterio del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales se estiman los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Battistella, Dr. Rochón (r.), Dr. Lombardi, Dr. Preza (d), Dr. Harriague. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Preza: Discorde por los siguientes fundamentos: I) Con el argumento de que se trata de regular el funcionamiento administrativo de las oficinas del M.P. se está abriendo una peligrosa brecha en detrimento de la independencia de los Fiscales Nacionales; de qué modo un fiscal puede sentirse independiente, cuando, por vía indirecta se le está fiscalizando al mínimo detalle, la forma de controlar y supervisar la marcha de su Oficina en un aspecto de su función que es inherente a su propia competencia?............. . Es como decirle al Fiscal: Ud. los dictámenes hágalos como le dicte su leal saber y entender, pero yo le voy a decir cómo tiene que controlar la asiduidad de sus funcionarios. 2) Un Fiscal -como un Juez- que se precie de independiente, debe saber cómo relacionarse de la mejor forma con sus funcionarios. Indirectamente se está afectando la independencia y dignidad del Magistrado independiente cuando, por vía de decreto se le quiere imponer ese relacionamiento funcional que insisto, de modo indirecto, subrepticio, es una forma de incidir en ese grado de independencia que le asignan: La Constitución, la Ley y los principios generales de Derecho. Cuando pienso en la imagen de un gran Fiscal de Corte, no puedo dejar de evocar la memoria del Dr. Robatto, a quien jamás se le habría ocurrido decirle a los Fiscales, cómo deberían actuar en el contralor de sus respectivas oficinas. A pesar de que se diga que el decreto no desconoce la independencia de los Fiscales, indirectamente está comprometiendo dicha independencia. Y si se afecta el espíritu de una norma legal y se vulnera un principio general de derecho, se viola la regla de derecho. Por eso y coincidiendo con la opinión del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, voto por anular el decreto, en la forma impetrada en la demanda respectiva.