Sentencia Definitiva N° 687/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de diciembre de 2025 No. 687 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA y OTRA con INTENDENCIA DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 134/2023). RESULTANDO : I) En el presente proceso, los accionantes AA por sí y en representación de la empresa BB, dedujeron pretensión anulatoria (fs. 3 - 20) contra la Resolución No. 9894/2022 de 3 de octubre de 2022 dictada por el Intendente de Maldonado (fs. 2 a 5 A.A. en 258 fojas, principal). El acto administrativo impugnado dispone: “declárase rescindido el contrato con la empresa AA (BB) de la Licitación Pública Nº 08/2014 (Explotación Comercial del Complejo Turístico Grutas de Salamanca”. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación (fs. 24 - 33). III) Por Decreto No. 2347/2023, se abrió a prueba por el plazo de 10 días (fs. 35), agregándose los antecedentes administrativos en cinco carpetas de 19, 46, 83, 197 y 258 fojas respectivamente, y diligenciándose las probanzas ofrecidas por las partes. IV) Por Decreto No. 4702/2024 (fs. 176) , se dispuso la alegación de las partes, haciéndolo la parte actora de fs. 178 a 187; y la parte demandada de fs. 189 a 197. V) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 711/2024, aconsejando desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 200 - 203). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 7082/2024, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 205). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado fue notificado en forma personal a los accionantes vía correo electrónico en fecha 5 de octubre de 2022 (fs. 179 A.A.). Contra el mismo interponen en tiempo y forma recurso de reposición el día 14 de octubre de 2022 (fs. 180 - 213 A.A.). La vía administrativa fue agotada de manera expresa por Resolución No. 734/2023 de fecha 23 de enero de 2023 (fs. 6 – 9 A.A.), la que fue notificada a los accionantes en fecha 25 de enero 2023 (fs. 254 vto. A.A.). La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 30 de marzo de 2023, según nota de cargo de fs. 3 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto-Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.869, 20.010 y 20.212, en tanto, este proceso, se promovió el 30.3.2023 contra un acto administrativo de fecha Resolución No. 9894/2022 de 3 de octubre de 2022. III) La decisión. El Tribunal habrá de compartir la solución confirmatoria propuesta por Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, y desestimará la demanda, por los fundamentos que se habrán de explicitar. IV) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. La Intendencia Departamental de Maldonado por Licitación Abreviada No. 8/2014 realizó un llamado para la “Explotación Comercial del Complejo Turístico Grutas de Salamanca” cuyo objeto y condiciones resulta incluido en la “Memoria Descriptiva” y el Pliego P articular de Condiciones que contienen la oferta (fs. 45 - 64 A.A. en 197 folios). Habiéndose presentado una única oferta, por un grupo de personas físicas entre los que se encuentra el actor AA, por Resolución No. 4573/2014 de 11 de junio de 2014, se adjudicó la explotación del Complejo Turístico al mismo (fs. 142 y 143 A.A. en 197 folios). Luego de adjudicada la concesión, ya en etapa de ejecución, la Administración relevó lo que a su juicio constituían incumplimientos a las condiciones estipuladas en el llamado: a) Incumplimiento en el pago del canon. En primer lugar , releva el impago del canon previsto, por el período 20 14 – 2021, y que ascendería a $264.749 (fs. 46 y 47 A.A.). En fecha 29 de enero de 2022, intima el pago de dicho canon (fs. 11 A.A.), y luego el día 26 de febrero de 2022 se reitera tal intimación ahora por acta notarial (fs. 28 A.A.). b) Incumplimiento del cambio de la titularidad del servicio de energía eléctrica. En segundo lugar, también en fecha 29 de enero de 2022 la Administración intimó al concesionario el cambio de titularidad del servicio de energía eléctrica, el que se encontraba a nombre de la Intendencia Departamental de Maldonado, quien asumiría su costo (fs. 12 A.A.). También por acta notarial de 26 de febrero de 2022 se vuelve a intimar el cambio de nombre del servicio (fs. 28 A.A.). Por Informe de 12 de mayo de 2022 se releva que no fue cumplida la intimación, manteniéndose el servicio a nombre de la Administración (fs. 52 A.A.). c) Incumplimientos asociados a la higiene del complejo turístico. En tercer lugar, los servicios inspectivos de la Intendencia constataron incumplimientos vinculados con la higiene del complejo. En inspección del 26 de febrero de 2022 se relevó que los vidrios de la zona de recepción y de las cabañas se encontraban sucios; pasto cortado sin haber sido levantado; desorden en el parador; presencia de residuos en la zona de camping y parrilleros (fs. 31 – 34 A.A.). d) Incumplimiento de deberes bromatológicos. Finalmente, la Dirección General de Higiene y Medio Ambiente realizó una inspección en fecha 10 de abril de 2022, en que constata que no se exhibe habilitación higiénica ni carné de salud y manipulación de alimentos del personal de la concesionaria; que los tanques de suministro de agua no cuentan con certificado de potabilidad; que el área de elaboració n carece de suministro de agua caliente, de sistema de extracción de humo y olores; una incorrecta utilización de la tecnología de frío y preparación de congelados de origen desconocido (fs. 51 A.A.). Esto determinó que en fecha 22 de abril de 2022 se dispusiera y notificara el cese de las actividades (fs. 8 A.A. en 46 folios). En virtud de estas constataciones y hallazgos, la Administración elabora un Informe sintético de los mismos con fecha 12 de Mayo de 2022, donde concluye que el concesionario incumplió las siguientes obligaciones del llamado: a) el cumplimiento con el pago del canon que constituye una obligación principal; b) el pago del servicio de energía eléctrica, que es inherente a la explotación del objeto licitado; c) la obligación de preservar el estado de conservación e higiene de las edificaciones e instalaciones; y d) incumplimiento de disposiciones bromatológicas. En virtud de todo ello sugiere rescindir el contrato por incumplimientos graves del adjudicatario (fs. 52 - 54 A.A.). De este informe, se confiere vista al adjudicatario en fecha 15 de agosto de 2022 (fs. 57 A.A.); siendo evacuada por escrito de 30 de agosto de 2022 (fs. 147 - 166 A.A. en 258 folios). En síntesis, en sus descargos sostiene: a) que no incumplió con el canon, sino que se vio impedido de explotar las instalaciones del Complejo por responsabilidad de la Intendencia en virtud de las obras que insumió el Parador, Administración y cabañas; b) que tampoco existe incumplimiento en lo que hace al servicio de energía eléctrica, por cuanto no se definió correctamente el consumo referido al objeto licitado, en especial si resultaba incluido el servicio del camping, caminería interna y la vivienda del casero que sería funcionario municipal; c) que las imputaciones relativas a la higiene de las instalaciones no condicen con la realidad tratándose de apreciaciones personales de los funcionarios actuantes; d) que no se le puede atribuir responsabilidad por las condiciones bromatológicas, por cuanto ello es responsabilidad de la Administración e implica una modi ficación unilateral de las condiciones previstas en la licitación. En consecuencia, entiende que no se verifican los presupuestos que habilitan la rescisión (fs. 149 - 166 A.A.). La Administración analiza los descargos (fs. 169 - 172 A.A.), concluyendo el procedimiento administrativo con el dictado de la Resolución No. 9894/2022 de 3 de octubre de 2022, por la cual se rescinde el contrato con la empresa AA, BB, de explotación comercial del Complejo Turístico Grutas de Salamanca (fs. 2 - 5 A.A.). V.1) Causales de nulidad esgrimidas contra el acto administrativo impugnado . Los accionantes, esgrimen en su pretensión anulatoria (fs. 3 a 20) diversas causales de nulidad contra el acto impugnado, sosteniendo que la Administración realizó una errónea interpretación de las disposiciones contractuales, por lo que el acto administrativo resulta viciado por una incorrecta aplicación de las normas. Añade que la Administración actuó con abuso de poder, aplicando la mayor sanción de las posibles. IV.1) Acerca de los incumplimientos que se le imputan . En primer lugar, objeta los diversos incumplimientos que le fueron imputados en vía administrativa y en virtud de los cuales se dispuso la rescisión de la concesión otorgada. En relación al incumplimiento del canon, sostiene que la Administración no tiene derecho a reclamar la totalidad del canon, por cuanto incumplió con las obligaciones que le imponía la Memoria Descriptiva del Pliego Licitatorio. De esta manera, la Intenden cia Departamental no respetó la ecuación económica de la licitación, por lo que entiende aplicable la excepción de contrato no cumplido ( exceptio non adimpleti contractus). Explica que los incumplimientos en que habría incurrido la Administración, consisten en la no realización de obras previstas en el Pliego, como ser la Administración del Complejo y el Restaurante – Parador. Ante esta alteración unilateral de la ecuación económica del contrato, no resulta exigible el pago de la totalidad del canon, estando amparados los accionantes en una legítima resistencia a cumplir con sus obligaciones. Agrega que mantuvo diversas reuniones tendientes a resolver esta situación y adecuar el canon. En relación al servicio de energía eléctrica, postula que este asunto también fue objeto de una renegociación con la Administración a partir de varias reuniones mantenidas con jerarcas municipales. Esta negociación se originó en el hecho que no existían c ontadores diferencias entre el parque municipal y los espacios adjudicados al concesionario. Por tanto, la no adecuación del servicio de electricidad obedece a un incumplimiento de la Administración, quien actúa de mala fe al no cumplir con lo renegociado. En relación a los incumplimientos bromatológicos y de higiene, sostiene que la Administración incumple con el Pliego Licitatorio, modificando unilateralmente las condiciones previstas en el mismo. La exigencia de habilitación bromatológica significa una c lara alteración de la ecuación contractual, en detrimento del adjudicatario. Añade que en nunca le fue exigida tal habilitación, por lo que no puede ahora imponerse tal requisito. Respecto al suministro de agua potable, el servicio se cumple de acuerdo a la infraestructura otorgada por la Intendencia. En relación a las cuestiones de conservación e higiene, la constatación efectuada por los inspectores del Municipio de Aiguá no es representativa del estado de las instalaciones, en tanto se verificó un día sábado a las 12:00 horas. V.2) La rescisión unilateral dispuesta. En segundo lugar, sostiene que la Administración no obró de acuerdo a los principios de gradualidad y razonabilidad que rigen en materia sancionatoria, disponiendo la rescisión unilateral del contrato. Subraya que el Pliego contiene un sistema de sanciones pecuniarias de carácter progresivo ante los incumplimientos que se comprueben, y que nunca fue objeto de aplicación de una multa. Sin embargo, la Administración dispuso como primera sanción la rescisión del contrato, cuando el incumplimiento tampoco puede calificarse como grave. V.3) Vulneración del debido procedimiento administrativo. En tercer lugar, afirma que se vulneró el debido procedimiento, por cuanto la Administración negó la posibilidad de producir prueba. Así, no se recabó la declaración de los testigos ofrecidos, ni se dispuso una inspección ocular del predio, ni se dispuso la agregación de expedientes administrativos, sin fundamentos. VI) Defensa de la Intendencia Departamental de Maldonado. La demandada en su contestación (fs. 24 a 33), luego de reseñar el proceso licitatorio, resiste la pretensión anulatoria deducida, controvirtiendo los agravios esgrimidos. Aclara que no existió abuso de poder, ejerciendo sus potestades de acuerdo al fin debido de la Administración. VI.1) Los incumplimientos imputados. En primer lugar, subraya que se relevaron graves incumplimientos del concesionario, razón por la cual y ponderando el interés público, se ejerció legítimamente la potestad de rescisión contractual. En relación al incumplimiento de pago del canon, surge que el mismo no fue abonado, correspondiendo al período 2014 a 2021. Indica que el concesionario no controvirtió el incumplimiento, y que no le fue aceptado un pago parcial que ofreciera. Tampoco surge acreditado la existencia de un acuerdo con jerarcas departamentales alegado, y en cualquier caso es el ordenador del gasto quien puede disponer de beneficios de esta naturaleza. En relación al servicio de energía, su pago constituye una obligación inherente a la explotación del servicio licitado, no controvierten los accionantes su incumplimiento . Aclara que en el Parque Grutas de Salamanca existen dos contadores, uno de los cuales es el que mide los consumos del servicio licitado, y pese a requerirse su regularización , nunca se realizó. En cuanto a la excepción de contrato no cumplido alegada, el concesionario nunca estuvo imposibilitado de explotar el servicio, en tanto el complejo disponía de tres cabañas y el Parador. La propia Memoria Descriptiva identifica las cabañas construidas que integraban el objeto licitado. Por tanto, desde un comienzo se encontraba en condiciones de prestar los servicios. Posteriormente, en el año 2018 la Intendencia Departamental construyó dos nuevas cabañas y reformó el Parador, lo que benefició la explotación del servicio. En consecuencia, los incumplimientos de los accionantes carecen de correspondencia racional con la actitud de colaboración y tolerancia asumida por la Administración. En relación a las condiciones higiénicas y bromatológicas, señala que diversos informes del Municipio de Aiguá dieron cuenta de severos incumplimientos en las condiciones de higiene que presentaba el servicio. Respecto a las condiciones bromatológicas, se intimó la regularización de la habilitación bromatológica en fecha 15 de abril de 2015. Posteriormente la Dirección Higiene y Bromatología relevó omisiones en el cumplimiento de disposiciones bromatológicas, sugiriendo el cese preventivo e inmediato de la actividad. El cese requerido nunca fue acatado por el concesionario, situación que se mantuvo incambiada hasta el momento de la entrega efectiva de las instalaciones. VI.2) Legalidad de la rescisión contractual. En segundo lugar, señala que, ante los incumplimientos constatados, ejerció la potestad prevista tanto en la Memoria Descriptiva como en el Pliego de Condiciones. En consecuencia, verificadas las causales de incumplimiento, dispuso la rescisión unilateral, que además constituye una po testad implícitamente convenida. En el caso, el concesionario jamás cumplió con las obligaciones esenciales del contrato. VI.3) Garantía del debido procedimiento. En tercer lugar, advierte que no existió indefensión alguna, en tanto se confirió la vista de precepto al concesionario, quien pudo presentar sus descargos y ejercer su derecho de defensa. VII) Por fundamentos que se expresarán, el Tribunal habrá de desestimar la demanda, confirmando el acto impugnado. VIII) Procesabilidad del acto administrativo resistido. En forma preliminar, como bien lo advierte la Procuradora del Estado en su Dictamen, no resulta ocioso reiterar la jurisprudencia del Tribunal en relación a la procesabilidad del acto de extinción unilateral del contrato administrativo. El artículo 23 del Decreto - Ley No. 15.524 dispone que se consideran objeto de la acción de nulidad “Los actos que sean separables de los contratos administrativos” (Lit. b), entre los que cabe incluir un acto administrativo rescisorio como el impugnado. IX) El Pliego Licitatorio como regla de derecho . La segunda cuestión previa que cabe aclarar es la referida a la fuerza vinculante del contrato, en el caso del pliego licitatorio. La doctrina administrativa es conteste en postular la eficacia vinculante del contrato administrativo, y por tanto su calid ad de regla de derecho a la cual deben sujetarse ambos contratantes. Enrique Sayagués Laso definía al pliego de condiciones como “el conjunto de cláusulas redactado por la Administración, especificando el suministro, obra o servicio que se licita, estableciendo las condiciones del contrato a celebrarse y determinando el trámite a seguir en el procedimiento de licitación”. Agrega el autor que, al fijar de antemano los detalles de la operación, el pliego se erige en la “ley del contrato” (La Licitación Pública. Ed. ACALI. Año 1978. Pág. 73). De allí que sus cláusulas constituyen la principal fuente de derechos y obligaciones de los contratantes, tanto de la Administración como del particular. En la emergencia, las partes resultaban vinculadas por el Pliego de Condiciones y Memoria Descriptiva aprobado por Resolución No. 816/2014 de 30 de enero de 2014 del Intendente Departamental de Maldonado que rigió la Licitación Pública No. 8/2014 y luego el régimen de la concesión finalmente adjudicada para la explotación comercial del Complejo Turístico de las Grutas de Salamanca. De las condiciones que integran la “Memoria Descriptiva”, la cláusula primera describe objeto licitado, el cual consiste en la explotación del complejo turístico ya mencionado “en lo que hace a las Cabañas existentes a la fecha (un bloque de una cabaña para ocho personas y un bloque de dos cabañas para cuatro personas cada una, piscina y solárium), de la zona de Camping existente con capacidad para un máximo de 10 carpas, del servicio gastronómico en el Restaurante y de la futura administración que será construida durante el año 2014”. La cláusula tercera y quinta detallan las obligaciones del adjudicatario, entre las que cabe reseñar: a) “proporcionar los servicios que ofrezca en su propuesta en forma ininterrumpida” (art. 3º Lit. b); b) “mantener en perfectas condiciones de higiene los edificios y áreas exteriores comprendidas por la concesión” (art. 3º Lit. e); y c) “mantener en perfecto estado de conservación e higiene las edificaciones y sus instalaciones durante todo el período de ocupación” (art. 5º Lit. a). La cláusula vigésimo séptima regula la “oferta” económica del adjudicatario, la cual se integra con el pago de un canon, a efectos de lo cual “la concesión será dividida en cuatro períodos de tres años cada uno. Para la primera etapa se establece un canon mínimo de $U 50.000 (pesos uruguayos cincuenta mil), aplicándose para los períodos siguientes un reajuste de 25%” (art. 27 Lit. a). Añade la cláusula que el pago deberá ser recibido por la Intendencia “antes del último día de diciembre de cada año” (art. 27 Lit. b). Finalmente, la cláusula vigésima regula la facultad de rescisión del contrato por parte de la Administración, y la cláusula vigésimo quinta el régimen de multas de que es pasible el adjudicatario. De esta forma, reseñadas las condiciones principales de la concesión, la Administración y el adjudicatario, resultaban compelidos a su cumplimiento, así como al régimen de responsabilidad previsto. X) Incumplimientos relevados . Los incumplimientos relevados por la Administración resultan suficientemente acreditados, e incluso no son controvertidos por el adjudicatario, en especial lo que hace a la obligación principal de pagar el canon o precio de concesión. En primer lugar, resulta admitido por el adjudicatario que nunca satisfizo el canon pactado, arguyendo como defensa la excepción de contrato no cumplido, la que será objeto de consideración en el siguiente numeral. De las actuaciones administrativas y de l a propia defensa articulada por los accionantes, surge que los mismos no han cumplido con el precio de concesión estipulado en la cláusula vigésimo séptima del Pliego. No surge del expediente administrativo ni de la prueba diligenciada judicialmente, que el canon se hubiera renegociado o modificado en sentido alguno. Ernesto San Román (Alcalde del Municipio de Aiguá) explica que se mantuvieron reuniones con el accionante en que se trataban varios temas, entre ellos “el pago del canon por parte el concesionario y que asumiera el pago de la luz eléctrica”, agregando que “la idea es pagar el canon que no había pagado hace 7 u 8 años” y que “no podía tener un concesionario del 2014 que nunca había pagado ni el canon ni la luz eléctrica” (fs. 116 infolios). Martín Laventure confirma la existencia de reuniones: “de los temas que se trataban estaba siempre el canon porque no se había abonado y se manejaban posibilidades para regularizar” , aclarando que “no era la adecuación sino la regularización porque por distintos motivos el canon no se había abonado” (fs. 160 y 161 infolios). Finalmente, BB asevera que “se manejó la adecuación del canon, pero no se tomó decisión porque no es el ámbito donde corresponde tomar esas decisiones” (fs. 164 infolios). En segundo lugar, tampoco cumplió con su obligación de asumir el precio del consumo de energía eléctrica, en tanto pese a ser intimado al cambio de titularidad del servicio , nunca lo concretó. De esta forma, el servicio de electricidad se mantuvo a nombre de la Intendencia Departamental, soportando ésta el gasto respectivo. Finalmente, otro tanto ocurre con el incumplimiento de las obligaciones de higiene y conservación. Las actas de inspección hacen plena prueba de lo que en ellas están atestados, sin surgir prueba que desnaturalice su contenido. Los informes respectivos dan cuenta de la existencia de inconvenientes con la limpieza, ausencia de habilitaciones, etc. Las declaraciones testimoniales producidas (fs. 52, 62, 65 y 91 infolios), no desvirtúan el contenido de las actas, en tanto son todas anteriores a la inspección y correspondientes a diversos años. En consecuencia, el supuesto habilitante de la rescisión del contrato administrativo resulta sobradamente acreditado en vía administrativa y hasta es admitido por los accionantes. XI) La excepción de contrato no cumplido . Los accionantes esgrimen como defensa o eximente de su responsabilidad la excepción de contrato no cumplido, alegando que no cumplieron sus obligaciones en atención al obrar antijurídico de la Administración. Tal defensa debe ser desestimada por las razones que se expondrán. En primer lugar, la alegación de la exceptio que formulan los accionantes es puramente retórica o genérica, en tanto se limitan a atribuir a la Administración diversos incumplimientos, pero ninguna prueba aporta en este sentido. En efecto, recién alegan tales incumplimientos al serle intimado el pago del canon adeudado y el cambio en la titularidad del servicio. Hasta ese entonces en ninguna oportunidad realizaron gestión alguna ante la Intendencia tendiente a que ésta cumpla con la prestación omitida. Incluso, al solicitar autorización para cobrar los servicios sanitarios a los usuarios del complejo turístico (expediente en 19 folios), no invocó incumplimiento alguno de la Administración, sino que arguyó la “auto sustentabilidad” de los baños públicos y la adquisición de productos de limpieza. Los testigos dan cuenta de la disponibilidad que la concesionaria tuvo del complejo. CC, por ejemplo, afirma que visitó el complejo “en el período 2018 al 2022” y que “se ofrecía un programa de actividades de aventura para distintas edades, instituciones y público que iba” (fs. 57 vto. y 58 infolios). Luego afirma que con anterioridad al año 2018 había “2 cabañas dobles y de esas una quedaba para el personal que dormía en el Parque y las otras 3 pequeñas se alquilaban” (fs. 59 infolios). En segundo lugar, no surge probado que los accionantes estuvieran impedidos de explotar el servicio licitado. Por el contrario, el complejo les fue entregado en oportunidad de la licitación con las construcciones incluidas en el llamado: una cabaña para ocho personas, dos cabañas para cuatro personas cada una, piscina y solárium, zona de camping, restaurante. En consecuencia, el complejo le fue entregado en condiciones de ser gestionado y explotado, por lo que nada permite inferir ni suponer que se hubiera visto impedido de hacerlo por razones imputables a la Administración. En tercer lugar, como bien afirma Juan Pablo Cajarville “la falta de la Administración no justifica el incumplimiento de la contraparte, salvo el caso de imposibilidad del cocontratante de continuar con su prestación; el cocontratante -se dice- tiene que seguir cumpliendo estrictamente con sus obligaciones pese al incumplimiento de la Administración, hasta que el contrato se extinga por la vía que corresponda por falta de la Administración” (Extinción de los contratos de la Administración. In: Contratación Administrativa. VV.AA. Ed. F.C.U. Año 1989. Pág. 118). En el caso, como se indicó no surge prueba alguna que los concesionarios se hubieran visto imposibilitados de explotar el complejo turístico por un obrar antijurídico de la Administración. La ausencia de este presupuesto, hace inoperante la defensa esgrimida por los accionantes, tornando su incumplimiento como injustificado. El Tribunal ha expresado en relación a la excepción de contrato no cumplido que “la “exceptio” no puede prosperar en el contencioso anulatorio como en el ámbito de un proceso judicial por resolución o cumplimiento de un contrato bilateral o sinalagmático, donde aquélla puede ser alegada por la PARTE DEMANDADA y, en su caso, por la parte actora si mediara PRETENSIÓN RECONVENCIONAL. La “exceptio” no opera sino como invocación del incumplimiento del Estado para excusar el propio incumplimiento del particular accionante, afectado por ciertos actos administrativos, como la rescisión unilateral de un contrato dispuesta por la Administración en ejercicio de los poderes exorbitantes que se le reconocen en el ámbito del Derecho Público; o como la aplicación de una multa por presunta inejecución de las obligaciones contractuales asumidas”. De esta manera concluye que “la “exceptio” no procede en el contencioso anulatorio en los términos, oportunidades y condiciones en que opera en procesos judiciales por resolución o ejecución de contrato” (Sentencia No. 807/997 de 15 de octubre de 1997, redactada por el Ministro Víctor Bermúdez). También en Sentencia No. 419/ 2008 de 2 de setiembre de 2008 se sostuvo que “el pretendido incumplimiento contractual,-pese a que depende de las características del contrato y de las normas aplicables - no corresponde dirimir tal cuestión en la acotada competencia de la Corporación (art. 309 de la Constitución Nacional); esto es, su parquet competencial le inhibe conocer en una materia cuyo conocimiento le corresponde a órganos jurisdiccionales específicos del Poder Judicial” Finalmente la Sentencia No. 189 /015 de 12/III/2015, afirma que “el Tribunal debe ceñirse a examinar la legitimidad del acto rescisorio y, no corresponde, en principio que ingrese a elucidar si existió incumplimiento de parte de la ANEP. Si la empresa DD entendía que la Administración había incumplido con las obligaciones a su cargo debió, o bien pedir la resolución judicial del contrato o bien acudir al mecanismo de arbitraje pactado en el Pliego de Condiciones Particulares. Pero nada de eso hizo. Optó por mantener el contrato en pie, lo que implicaba que debía cumplir mientras tanto con las obligaciones a su cargo”. XII) La rescisión de la concesión . Los accionantes cuestionan que la Administración hubiera dispuesto la rescisión de la concesión, en lugar de aplicar sanciones pecuniarias ante los incumplimientos constatados. Como criterio rector, el incumplimiento de las obligaciones estipuladas es causal de rescisión del contrato, la que procede “aunque nada se hubiera establecido expresamente en el contrato, cuando el particular incurre en incumplimiento de cierta gravedad. Si la falta es de poca trascendencia se acude a otras sanciones: multas, descuentos, etc.” (Enrique Sayagués Laso. Tratado de Derecho Administrativo. Ed. Talleres Gráficos Barreiro. Año 1963. Pág. 577). El Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera dispone con carácter general que “La Administración podrá rescindir unilateralmente el contrato por incumplimiento grave del adjudicatario” (art. 70). En el caso, tanto la “Memoria Descriptiva” como el Pliego Particular de Condiciones contemplaron la facultad de rescisión de la Administración, y los motivos para su procedencia. En la Memoria dos cláusulas prevén la rescisión unilateral de la concesión. La cláusula vigésima establece que “La Intendencia podrá rescindir unilateralmente el contrato cuando mediare alguna de las siguientes circunstancias: (…) c) Cuando se constate que los servicios no se cumplen en las condiciones previstas en el presente llamado , d) Cuando se constate que las condiciones de mantenimiento o prestación de las instalaciones, no tengan el nivel requerido”. La cláusula vigésimo quinta regula las multas que puede aplicar la Administración, pero lo hace “sin perjuicio del derecho de rescindir unilateralmente el contrato” , agregando que “podrá cesar la concesión, caducando automáticamente el plazo de la misma por infracciones reiteradas o por única infracción de tal entidad a juicio de la misma, que así lo justifique”. De estas disposiciones es posible colegir que, si la Administración constata alguno de los incumplimientos previstos en la cláusula vigésima, o bien incumplimientos reiterados, o bien un único incumplimiento de entidad; se encuentra habilitada para ejercer la potestad rescisoria prevista expresamente en la Memoria y que resulta implícita en los negocios bilaterales de carácter oneroso. En el caso , se verifican los supuestos de hecho habilitantes de la rescisión contenida en el acto administrativo impugnado. a) En primer lugar, de por sí el incumplimiento de la obligación de satisfacer el canon económico debe reputarse como grave, en tanto se trata de una de las obligaciones principales del concesionario. Este incumplimiento por tanto ha de calificarse como “grave” o de “entidad”, pues atañe a la obligación principal asumida por el concesionario. b) En segundo lugar, la Administración constató mediante inspección, que el servicio licitado no se ajustaba a las exigencias de higiene y mantenimiento previstas en la Memoria, lo que también justifica la rescisión dispuesta en aplicación de la cláusula vigésima. La Administración, ante los incumplimientos contractuales, no ejerció stricto sensu una potestad sancionatoria, sino un remedio liberatorio como es el de la rescisión. Y para ejercer el mismo, no estaba constreñida a imponer en forma previa ni preceptiva sanciones de carácter pecuniario, puesto que el propio contrato contempla la facultad de rescisión automática del mismo. Por tanto, no existió vulneración de los principios de gradualidad y razonabilidad. En consecuencia, la Administración ejerció su facultad rescisoria en forma legítima y ajustada a la regla de derecho, empleando tal potestad a efectos de preservar el interés general comprometido , en virtud de los incumplimientos en que incurriera el concesionario. XIII) La garantía del debido procedimiento . Finalmente, cabe analizar el agravio relativo a la vulneración del derecho de defensa de los accionantes y del debido procedimiento. También corresponde desestimar el mismo, por cuanto no se aprecia indefensión ni cercenamiento del derecho de defensa. En primer lugar, la Administración en forma previa al dictado del acto administrativo, cursó a los accionantes intimaciones en dos oportunidades: en fechas 29 de enero de 2022 (fs. 11 y 12 A.A.) y 26 de febrero de 2022 mediante notificación por acta notarial (fs. 28 A.A.). Estas intimaciones fueron contestadas por el interesado en fecha 9 de marzo de 2022 (fs. 14 – 17 A.A.). En segundo lugar, se le confirió el día 10 de abril de 2022 de la inspección realizada por la Dirección General de Higiene y Medio Ambiente, la que también evacuó en tiempo y forma en fecha 25 de abril de 2022 (fs. 9 – 17 A.A. en 46 folios). En tercer lugar, se le confirió vista previa del Informe Final relativo a los incumplimientos relevados en fecha 14 de agosto de 2022 (fs. 57 A.A.), la que evacuó en fecha 30 de agosto de 2022 (fs. 147 – 166 A.A.). En cuarto lugar, todos sus descargos fueron analizados profusamente por la Administración, por lo que existió una evaluación de los mismos. Finalmente, en relación a la prueba ofrecida en vía administrativa, en relación a su diligenciamiento medió un pronunciamiento expreso de la Administración, en tanto el acto administrativo impugnado en su numeral XIV) expresa: “que se juzga inconducente y no pertinente el diligenciamiento de los medios de prueba propuestos por el concesionario por las razones que se explicitan fundadamente en el citado informe jurídico” (fs. 4 A.A.). El Informe al que remite, analiza pormenorizadamente los descargos del concesionario, indicando con precisión los fundamentos por los cuales se entiende que no corresponde diligenciar la prueba ofrecida consistente en testimonial e inspección ocular. Amén de resultar fundado el acto administrativo desestimatorio de la producción de tal prueba, el acto en cuestión no colocó al concesionario en estado de indefensión y los hechos objeto del procedimiento administrativo fueron debidamente acreditados por la Administración. XIV) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).