Sentencia Definitiva N° 685/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de diciembre de 2025. No. 685 VISTOS : Para resolución, el excepcionamiento opuesto por la parte demandada en estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 546/2024). RESULTANDO : I) El Sr. AA compareció asistido por el Dr. BB, a promover demanda de nulidad contra la calificación anual de desempeño correspondiente al año 2023 (fs. 3). En síntesis, fundó su pretensión en que existió una vulneración de los límites de la discrecionalidad en tanto ante la presentación de descargos frente a la calificación primaria asignada de 37.5 puntos, se le bajó el puntaje de dicha evaluación a 30. Asimismo, sostuvo que se vulneró el principio de la debida motivación y de “non reformatio in pejus” (fs. 11 a 18 vto.) II) Conferido traslado (fs. 20), en representación del Ministerio del Interior compareció a contestar la demanda el Dr. CC, oponiendo como excepción la no procesabilidad del acto ante la jurisdicción del Tribunal (fs. 46 a 47 vto.). Señaló que de acuerdo con lo establecido por el artículo 6 del Decreto No. 431/2016, la evaluación de desempeño es un factor más para la Calificación Anual del funcionario. Por lo tanto, al no tratarse de una calificación definitiva, el acto impugnado es un acto preparatorio. III) Del excepcionamiento opuesto se confirió traslado a la parte actora (Decreto No. 5901/2024, fs. 49), el que fue evacuado a fs. 51 a 54 vto., postulando su rechazo. IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, por Dictamen No. 503/2025 aconsejó amparar la excepción interpuesta (fs. 87 y 88). V) Por Decreto No. 4170/2025 pasaron estos autos para resolución, la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mayoría, de conformidad con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. II) El actor es funcionario del Ministerio de Interior y ocupa el cargo de Agente de Subescalafón Administrativo (PA), del Escalafón L. El artículo 4 del Decreto No. 431/2016, establece la manera en que los funcionarios de dicho escalafón serán calificados: “La Junta Calificadora será el órgano administrativo competente mediante el cual se llevará a cabo la calificación anual de los integrantes del Escalafón "L" Personal Policial”. A su vez, el artículo 5 del referido decreto establece cómo se obtiene la calificación anual, estableciendo que: “La Calificación se obtendrá de la suma algebraica de factores positivos y negativos que surjan de la actividad funcional de todos los integrantes del Escalafón "L" Personal Policial del Inciso 04 - Ministerio del Interior. El resultado final de la calificación deberá expresarse en un número de cuatro cifras y cuatro decimales. Si el resultado final de la calificación para un funcionario fuera negativo, deberá considerarse "cero" como el menor resultado posible”. Por su parte, el artículo 6 enumera cuales son los factores positivos y negativos que considera la calificación anual. Así, el literal A) numeral 2 establece dentro de los factores positivos al “Informe funcional anual o evaluación de desempeño”. En el caso, el actor impugnó su evaluación de desempeño correspondiente al año 2023, esto es, uno de los factores considerados para la calificación anual. No obstante, el artículo 309 de la Constitución establece que “ El Tribunal de lo Contencioso -Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos , cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder” (el resaltado pertenece al redactor). A su vez, el artículo 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524 establece que los actos administrativos pasibles de impugnación ante esta jurisdicción son aquellos que: “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado”. Por su parte, el inciso 3º de dicho artículo prevé que “se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Tomando en consideración las disposiciones normativas previamente citadas, se concluye que la evaluación de desempeño es solo un factor que permitirá arribar a la calificación anual, siendo esta la última expresión de voluntad de la Administración en cuanto a la calificación de actuación del funcionario. Por lo tanto, la evaluación de desempeño cuya anulación se solicita en autos es solo un acto preparatorio, intermedio en el proceso de evaluación, supeditado a la actuación de la Junta Calificadora que será la competente para emitir la calificación anual. Si bien en los antecedentes obrados no consta que se hubiera emitido la calificación anual, se coincide con la Sra. Procuradora del Estado en que la omisión de la demandada no enerva la naturaleza preparatoria del acto resistido. En apoyo a esta tesitura surge que a fs. 2, en la comunicación cursada al actor con fecha 30 de noviembre de 2023 en la que se le da noticia de la evaluación resistida en obrados, expresamente se le indica: “Por intermedio del presente se informa la evaluación realizada por DD de acuerdo a su desempeño funcional, todo lo cual se verá reflejado en la calificación anual en el periodo indicado.” (el resaltado pertenece al redactor). En consecuencia, el Tribunal por mayoría considera que el acto no es procesable ante su jurisdicción, por no tratarse de un acto definitivo sino preparatorio. En virtud de lo anterior, el Tribunal por mayoría, RESUELVE : Amparar la excepción opuesta y declarar que el acto impugnado no resulta procesable ante esta Sede. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: Por entender que el acto resulta procesable ante esta jurisdicción. En autos se demanda de nulidad el acto administrativo de fecha 29 de noviembre de 2023 dictado por la Oficial Ayudante Sra. DD, que determinó la Calificación de la Evaluación Anual de Desempeño del año 2023. Sobre los diversos agravios planteados por el actor, el Tri bunal en mayoría ha considerado que el acto de autos, la evaluación de desempeño, es solo un factor que permitirá arribar a la calificación anual, siendo esta la última expresión de voluntad de la Administración en cuanto a la calificación de actuación del funcionario, por lo tanto es s olo un acto preparatorio, intermedio en el proceso de evaluación. En tal sentido concluye en la no procesabilidad ante esta jurisdicción del mismo. Sobre este punto y en base a las particularidades que observo del acto resistido, me encuentro discorde con la mayoría por los fundamentos que paso a exponer: 1. El marco normativo nacional sobre los actos procesables ante el proceso anulatorio que lleva adelante el sistema contencioso anulatorio. El art. 309 de la Constitución indica que los actos que son susceptibles de ser sometidos al TCA para su anulación son los definitivos contrarios a una regla de derecho o dictados con desviación de poder. A su vez, el art. 24 del Decreto-Ley 15.524 establece que: “Los actos administrativos, a los efectos de la acción anulatoria, adquieren carácter de definitivos cuando a su respecto se ha agotado la vía administrativa con la resolución expresa o ficta recaída sobre él o los recursos que correspondan, conforme a lo regulado en el capítulo sobre el cumplimiento de aquel presupuesto. Dichos actos constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado, Ente Autónomo, Servicio Descentralizado o Administración Municipal, manifestada en función administrativa y deben producir efectos jurídicos, esto es, ser creadores de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad. A los mismos efectos se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. A partir de los destacados, la mayoría ha calificado un acto idéntico al encausado como un acto preparatorio, que además “no imposibilita ni suspende la continuación del trámite” para concluir que “el acto calificatorio final será el que va a otorgar el orden de prelación para el ascenso, culminando el procedimiento de calificación (artículo 35 del Decreto No. 431/016)” 2. La interpretación de este marco normativo. La acción y el producto de la interpretación del marco normativo no constituye un quehacer libre para órgano de justicia del Estado, sino que debe atenerse a las mismas reglas que el ordenamiento jurídico le impone. El ámbito donde buscar estas reglas de i nterpretación depende de los derechos en juego y la fuente que los recoge. En el caso de autos lo que está en juego es el acceso a la justicia. El acceso a la justicia constituye un derecho humano que compromete al Estado uruguayo, y que como derecho de tal linaje está dotado de un conjunto de garantías en cuya realización está involucrado el servicio de justicia. Los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos ratificada por Uruguay por ley 15.737 reconocen y garantizan el derecho de acceso a la justicia, así como la previsión de un proceso (“recurso”) que asegure la tutela judicial efectiva de los justiciables. Cuando se debate sobre la interpretación del derecho por parte de un órgano judicial habrán de tenerse en cuenta algunas premisas. Premisa primera. El derecho se expresa mediante lenguaje y éste necesita ser interpretado. Premisa segunda. La interpretación no es una fotografía sino un proceso racional. De allí que sea posible distinguir dos componentes: interpretación-proceso, e interpretación-producto Premisa tercera. La interpretación judicial no es libre, sino que está sujeta a la legalidad. Ello supone que, al emprender el proceso de interpretación judicial el primer paso a recorrer consiste en identificar las reglas interpretativas – métodos y pautas -que habrán de seguirse. Premisa cuarta. La interpretación judicial es un acto de poder. Ello trae aparejado, no solo la marginación de la arbitrariedad sino también la inexorable transparencia del proceso interpretativo y la justificación del resultado que es ni más ni menos que la motivación. Premisa quinta. Todo esto se ve exacerbado cuando se trata de la interpretación realizada por un órgano de la máxima jerarquía judicial como es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en tanto, no habrá otro que pueda en su caso corregirla y además, en la práctica jurídica uruguaya opera como señero. Ahora bien. Teniendo en cuenta las premisas señaladas, cuando de derechos humanos se trata, no basta acudir a la ley para la búsqueda de las reglas de interpretación, sino que, atendiendo a la coherencia de todo el sistema jurídico, resulta imprescindible empezar por la constitución, o ésta en su versión ampliada, bien conocida como bloque de constitucionalidad. Vale decir, la reunión de las fuentes nacionales, universales y regionales americanas de derechos humanos, cada una con su valor jurídico. En el caso, están en juego derechos humanos procesales o instrumentales. Acudiendo al bloque de constitucionalidad, la Convención Americana de Derechos Humanos pauta dos principios que fungen como pautas de guía y de control de resultado de la interpretaci ón del derecho interno: el de acceso a la justicia y el de tutela judicial efectiva. (arts. 8 y 25) Debe verse que cuando los Estados ratifican la Convención Americana de Derechos Humanos asumen tres obligaciones: respetar los derecho y libertades, garantizarlos sin discriminación y adaptar el ordenamiento interno a través de la ley o medidas de otro carácter. (arts. 1 y 2) El sistema de justicia, también el contencioso administrativo, integra el Estado. De allí que los jueces al cumplir la función jurisdiccional estamos en situación jurídica de obligación. Ello respecto de las mismas obligaciones que el Estado. La interpreta ción de los arts. 1 y 2 de la Convención debe hacerse a la luz del art. 29 en diálogo con el art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos – como la Convención Americana de Derechos Humanos- consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas que se resumen en el principio pro persona. Corolario, la interpretación de la regla de derecho nacional debe estar conforme con el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva situándose desde la persona humana. Retomando la premisa de que la interpretación judicial es un proceso racional y que una de las vías de marginar la arbitrariedad es la transparencia de la motivación, habrá una etapa final ineludible - de conformidad con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 de Naciones Unidas - que consistirá en un rendir cuentas. La etapa final ineludible de la interpretación judicial es compleja: primero habrá rendir cuentas demostrando que el producto (de la interpretación) constituye una forma de realización de los derechos humanos. Así, cuando están en juego derechos procesales que se insertan en el derecho de acceso a la justic ia y tutela judicial efectiva, la rendición de cuentas consistirá en la demostración de que la interpretación-producto concilia o se subsume en una realización de ellos. Finalmente, y en tanto el sistema de justicia del estado está al servicio de la comunidad, integrará este último paso la demostración de que la interpretación producto acompaña el sentido común jurídico. 3. Análisis de los hechos a la luz del marco jurídico interpretado. Ahora bien, mi matiz sobre la potencialidad lesiva del acto de marras como engranaje de un singular y complejo método de evaluación (que asemeja su análisis de procesabilidad al formulado por el Tribunal en la Sentencia No. 323/2016), se construye a parti r de los dichos de la propia Administración demandada. En su contestación ésta se defiende arguyendo que el acto trata solo de un informe a utilizarse como insumo para la posterior evaluación de desempeño, emitido por un evaluador que es quien “conoce su trabajo cotidiano” y es “el Jefe inmediato Superior de quien evaluó”; para admitir que el “objetivo principal del informe” versa nada menos que sobre: “evaluar el desempeño, compromiso, la iniciativa, el relacionamiento interpersonal, descubrir inquietudes del evaluado, etc., entre otros, y siendo que no constituye una calificación sino que es uno de los ítems del proceso calificatorio en general”. Subrayo que no se encuentra discutida la calidad de “insumo” del informe, su amplísimo contenido y su elaboración a cargo de un supervisor que (a diferencia de otras instancias – futuras- de evaluación con participación de otros actores) es quien reviste por su inmediatez a la labor del actor, la condición de ser el único que “conoce su trabajo cotidiano”. De manera que atendiendo a la relevancia y centralidad que tal “insumo” tiene en la valoración de la Administración sobre la labor del actor, su potencial incidencia en la carrera funcional, y en base a las garantías con las que el funcionario debe contar en cada etapa del particular procedimiento de evaluación de su desempeño, sin dejar de compartir con la mayoría que el acto trata de un acto preparatorio que no “imposibilita ni suspende la continuación del trámite”, igualmente considero que el acto resulta procesable ante esta jurisdicción. Y arribo a tal conclusión sobre la base a lo señalado también por CAJARVILLE, quien luego de formular el análisis sobre el punto ya señalado, advierte: “Pero puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, sin obstar a la tramitación, además de lo s efectos sobre el trámite que como tal produzca, viole o lesione - por su propia existencia, por su contenido, o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo- los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que pueda causar ad emás por su incidencia sobre el acto final. Los actos de procedimiento con tal relevancia pueden ser impugnados mediante acción de nulidad en virtud de ese agravio propio, independientemente de la impugnación del acto final o principal al que tiende el pro cedimiento que integran. No puede entenderse que esa impugnación jurisdiccional esté excluida por el inciso final del art. 24 del Decreto-ley Nº 15.524, porque esa interpretación sería contraria al art. 309 de la Constitución, que consagra el derecho a demandar la nulidad de todo acto administrativo que viole un derecho subjetivo o lesione un interés directo, personal y legítimo, y jamás puede optarse por una interpretación inconstitucional de una la ley que admita otra conforme a la Carta. Claro que, sin p erjuicio de ese accionamiento directo por el agravio propio que el acto cause, la ilegitimidad de estos actos, si revistiera trascendencia, puede invocarse también en la impugnación jurisdiccional del acto final o principal, como vicio de procedimiento; la posibilidad de impugnar el acto preparatorio por el agravio que produce por sí, no excluye el efecto invalidante que su ilegitimidad produce sobre el princ ipal como vicio de procedimiento, ni puede limitar la facultad del lesionado de hacer valer, en la impugnación del principal, todas sus contrariedades con la regla de derecho, incluso esos vicios de procedimiento” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”. FCU, 4ª edición, 2008, págs. 152-154). En definitiva, entiendo que el acto de marras resulta procesable ante la jurisdicción contencioso-anulatoria. Esta interpretación comulga con la realización del acceso a la justicia. Ello en tanto le abre las puertas al justiciable para que este Tribunal debata acerca del fondo del asunto: la legitimidad del acto. Debe visualizarse con la conmoción que provoca la interpretación contraria: deja al Sr. AA sin acción ante el sistema de justicia de su país sobre una decisión de la Administración que provoca efectos en el área de su trabajo y la calificación, a pesar de que la misma Constitución nacional ordena a la ley protegerlo (art. 53) En razón de esta conclusión y la de la ma yoría no me corresponde formular otras consideraciones.