Sentencia Definitiva N° 368/2025

Montevideo, 22 de diciembre del 2025. SENTENCIA Nº 368/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 319/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la decisión que habría adoptado BPS en cuanto al no otorgamiento de la pensión por viudez solicitada por la accionante. 2) En su demanda, la actora manifiesta que la decisión recurrida es antijurídica. Para ello, refiere que existió un proceso anterior ante el TCA que tramitó bajo la Ficha Nº 268/2019, respecto al cual recayó la Sentencia Nº 452/2022, que confirmó el acto impugnado; sin perjuicio de advertir que ante un cambio en las circunstancias, la solicitud podría volver a plantearse ante el BPS. De tal forma, sostiene que la actora cumple con los requisitos exigidos normativamente (fs. 13), debido al cambio en las condiciones de derecho. No obstante, la Administración habría invocado la cosa juzgada para fundar la denegatoria (fs. 13 vto.). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 609/2025, compareció el BPS a contestar la demanda (fs. 35). En tal sentido, manifestó que la Administración ha actuado conforme a Derecho (fs. 37), luego de sintetizar las actuaciones administrativas por las que se conclu yó que correspondía el archivo. Además, sostiene que “ los antecedentes administrativos ilustran y respaldan ampliamente la legitimidad del acto administrativo encausado” (fs. 37). 4) Por Decreto Nº 866/2025, se abrió el expediente a la etapa probatoria y por Sentencia N° 168/2025 se definió el objeto del proceso y de la prueba, admitiendo los medios probatorios ofrecidos. De tal forma, una vez que la prueba se encontró diligenciada, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 1579/2025). 5) El BPS alegó a fs. 63, sosteniendo que la interpretación normativa efectuada por BPS fue la correcta. En cambio, la actora (fs. 65) vuelve a relevar la Sentencia N° 452/2022 dictada por el TCA y que esta le habilitaba a volver a presentarse ante un cambio en las circunstancias objetivas y subjetivas para acceder al beneficio, pues en agosto del 2019 los ingresos de la accionante se red ujeron sensiblemente. Asimismo, entiende aplicable el art. 26 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario (359/995). 6) Así, por Decreto N° 1866/2025 se dispuso el pase de los autos para Sentencia y el 11 de noviembre del 2025, el expediente fue puesto al despacho nuevamente a efectos del dictado de la presente. No obstante, se deja constancia de que entre el 27 de noviembre y el 12 de diciembre la suscripta se encontró amparada a licencia , motivo por el cual, el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N° 168/2025 se fijó el objeto del proceso en determinar si el archivo de las actuaciones dispuesto por BPS tras la solicitud de la accionante, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. A su vez, el objeto de la prueba, quedó circunscripto a constatar si la actora reviste las condiciones exigidas normativamente para acceder a la prestación de pensión por viudez que fuera solicitada. Por tanto, en estos autos habrán de analizarse las pruebas recabadas para determinar si se verificaron o no las condiciones que permiten el legal acceso a la pretensión pretendida. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta de lo que surge de los antecedentes administrativos aportados en los expedientes 2017-28-1-079101-1 y 2023-28-1-016421 y los documentos que han sido aportados durante el presente proceso jurisdiccional. De manera que, cuando en este apartado se haga referencia a las actuaciones administrativas, se indicará la foliatura seguida de “AA” y el año al que corresponda el expediente; mientras que cuando se mencionen documentos aportados en esta etapa se referirá la foliatura sin más. Así, surge que el 11 de julio del 2017 la accionante se presentó ante BPS a solicitar pensión por fallecimiento en su calidad de viuda del causante BB (fs. 5, AA – 2017). En tal oportunidad , presentó documentación acreditante del vínculo y de sus ingresos, tras lo cual BPS le confirió vista de que la prestación sería denegada “atento a que el promedio de ingresos de la solicitante supera el tope establecido en el art. 26 de la Ley 16.713” (fs. 10, AA- 2017). Estas actuaciones culminaron con el dictado de la Resolución DP 114/2018, por la que se declaró que la viuda no tenía derecho a la pensión (fs. 55 y 56, AA -2017). Contra tal decisión, se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico (fs. 58 y 59, AA-2017) posteriormente fundamentados (fs. 62 a 66, AA-2017). Los recursos fueron desestimados por la Dirección Técnica de Prestaciones (fs. 85 a 87, AA - 2019) y por el Directorio de BPS en R.D. N° 22 -6/2019 (fs. 97 y 98, AA - 2017). Según se refiere, fue respecto de estas actuaciones que se habría pronunciado el TCA en la Sentencia N°452/2022 que no fue aportada en autos ni respecto de la cual se solicitó prueba trasladada ; pero - como se verá- surge de los antecedentes administrativos. Luego, en febrero del 2023 vuelve a comparecer la actora a solicitar la pensión por sobrevivencia en su calidad de viuda del Sr, BB, sosteniendo que sus ingresos no superan la suma establecida como máximo para acceder a la prestación (fs. 4 a 6, AA-2023). En tal oportunidad aportó su recibo de jubilación de enero del 2023 por un monto líquido de $74.639 (fs. 7, AA-2023) y la Sentencia N° 452/2025 dictada por el TCA (fs. 17 a 25, AA -2023). Sin perjuicio de ello, se confirió vista a la actora respecto a la denegatoria de la prestación, entendiendo que “ no se verifica carencia de recursos o dependencia económica” de acuerdo con lo dispuesto en el art. 26 de la Ley N° 16.713 (fs. 29, AA-2023). La vista fue evacuada a fs. 33, AA -2023 sosteniendo que “ la interpretación del informe es errónea y el BPS deberá desechar ese criterio de los servicios y conceder el beneficio pretendido” sin brindar otras consideraciones de hecho. Tras ello, BPS realiza un informe en el que detalla que la accionante pretendió la inconstitucionalidad del art. 26 de la Ley N° 16.713 que fue desestimada por la Suprema Corte de Justicia, y agrega que no se aportan elementos que ameriten un nuevo pronunc iamiento de la Administración, sosteniendo que “las instancias en vía administrativa están extintas por la determinación anterior, no correspondiendo una nueva Resolución” (fs. 38, AA – 2023). Contra ello se interpusieron recursos de revocación y jerárquico (fs. 42, AA – 2023) y el BPS sostuvo que lo invocado no es motiva la revisión de lo actuado puesto que “ no es un hecho que modifique las circunstancias que deben considerarse para el otorgamiento de la prestación a la fecha de configuración de la causal ” (fs. 45, AA – 2023). Luego, en este expediente se aportó un recibo de sueldo por el monto líquido de $72.551 en agosto del 2019 (fs. 43). A la vez que se aportó historia laboral , de la que surge que la actora tuvo ingresos como dependiente en Guyer & Regul es, por un monto salarial mensual de $235.240 entre 01/2019 y 07/2019 (código 1). Luego, pasó a percibir el monto de $ 120.000 hasta diciembre del 2019. En enero 2020, su salario se actualizó a $124.896 hasta marzo y entre ese mes y agosto del 2020 se ve un descenso ya que el salario pasó a ser de $50.945, $79.643, y $58.766, lo que si bien no se explica por la parte puede asociarse a los efectos de la pandemia COVID-19 y las decisiones adoptadas por algunas empresas. Esto, considerando que además, entre abril del 2020 y setiembre del mismo año comienza a percibir el seguro por desempleo por montos que oscilaron de $17.842 a $27.067. No obstante, en agosto del 2020, su salario asciende a $123.287 y en setiembre a $ 129.493, valor que se mantiene hasta diciembre del 2020. Posteriormente, en 2021 su salario aumenta a $133.378, valor que se mantiene hasta abril del 2021, cuando egresa de la empresa por despido. En mayo de ese año se ampara, nuevamente, al seguro por desempleo hasta enero del 2022, percibiendo por ello un monto que osciló entre $ 66.093 y $24.029, al finalizar el beneficio. Por otra parte, entre febrero del 2020 y agosto del 2025, la actora percibió jubilación del BSE por un monto actual de $38.930, en el que no se observan otras variaciones que las derivadas de los ajustes reglamentarios. De ello se desprende que hubo un cambio en los ingresos de la actora en 2019 como ha afirmado, pues perdió unos $100.000 en su ingreso como dependiente, en un salario que -en términos generales se mantuvo- hasta su egreso en 2021. No obstante, debe tomarse en cuenta que la actora percibía, al mismo tiempo, la jubilación del BSE, por lo que debe considerarse ese monto total. A su vez, a la fecha, según comprobante que aportó en vía administrativa percibe una jubilación líquida de $ 74.639, pues se acumula lo que ya percibía por BSE con la que ahora percibe por Industria y Comercio. Ese monto es considerado una deducción por un cobro indebido de subsidio por desempleo. 4) En el caso, debe estarse a la normativa dispuesta por la Ley N° 16.713, ya que, habiéndose presentado la solicitud en febrero del 2023, aún no se encontraba vigente la Ley N° 20.130. Por tanto, habrán de analizarse los extremos invocados y los probados a la luz de dicha normativa. En tal sentido, la norma reconoce el derecho a las personas viudas (art. 25 lit. A) y lo supedita a que se verifique carencia de ingresos suficientes o dependencia económica de la persona beneficiaria respecto de la persona causante (artículo 26 inciso 1° ). A su vez, la norma establece que las personas viudas cuyos ingresos (promedio de los doce meses anteriores a la configuración de la casual) sean inferiores a $ 15.000 tendrán acceso a la prestación y que en el caso de personas mayores a 40 años -como es el caso de la compareciente-, ésta se servirá de por vida. En cuanto a los conceptos de “carencia de ingresos” y “dependencia económica” debe estarse a lo dispuesto por el Decreto Reglamentario de la Ley, el N° 359/995. De acuerdo con éste, habrá situación de dependencia económica cuando el beneficiario haya estado a cargo total o principalmente del causante recibiendo del mismo un aporte económico indispensable para su congrua sustentación (art. 9 lit. A). A lo que agrega que “La comparación numérica entre los ingresos del causante y los del beneficiario podrá considerarse a los efectos de establecer la dependencia económica, no constituyendo un elemento definitorio para su determinación.” Y que en caso de grupos de escasos recursos se puede presumir la causal si el deceso genera un “ perjuicio económico relevante”. Asimismo, debe tenerse presente que se fija un tope máximo de ingresos de la viuda en $272.564, monto al que actualmente no alcanza lo percibido por la accionante mensualmente. Por otra parte, la carencia de ingresos se configuraría cuando los beneficiarios no dispongan de los medios de vida necesarios para sustentarse. A lo que se adiciona que se presumirá tal carencia cuando los ingresos mensuales del beneficiario sean inferiores al monto de la prestación asistencial no contributiva por pensión a la vejez e invalidez. Este monto se sitúa actualmente en $17.528 , el que es superado por los ingresos de la actora. En el caso, no se puede presumir esta última causal, por ser evidente que la actora percibe ingresos francamente superiores a los referidos. A su vez, tampoco se ha invocado que exista imposibilidad de sustentarse con los ingresos percibidos , lo que tampoco surge evidente atendiendo a los montos de ingresos antes referidos. Por tanto, no se entiende configurada la carencia de ingresos. Por otra parte, tampoco se ha acreditado que existiere dependencia económica. En efecto, de las actuaciones administrativas no surge el monto al que ascendían los ingresos del causante y nada se ha aportado al respecto en este expediente jurisdiccional. Tampoco surge de los hechos relatados que se trate de un grupo de escasos ingresos. A lo que se agrega que , si bien la norma establece que pueden considerarse aspectos ajenos a lo meramente económico, no se han invocado otras circunstancias (socioeconómicas o sanitarias) ni se han aportado elementos de prueba que permitan considerar otras cuestiones como relevantes para el acceso a la prestación. De igual forma, no se ha declarado si existía o no convivencia con el causante, ni que la actora precisare de los ingresos del causante para su subsistencis. Por lo que no existen elementos que permitan entender que se configura la causal de acceso a la prestación. De tal forma, más allá de compartir con la accionante el carácter tuitivo de ésta y la importancia que reviste en materia de derechos fundamentales, era su carga demostrar que encuadraba en los presupuestos normativamente exigidos para el acceso. Pero así no fue. Por el contrario, la actora se limitó a efectuar la solicitud sin aportar otros datos que los de sus ingresos, a partir de lo cual, y dado s u monto, no es posible arribar a la conclusión de que corresponda que el Ente previsional le otorgue el beneficio. En concreto, la norma a la que pretendió ampararse dispone que los beneficiarios “ deberán acreditar…la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficiente ” aunque establece también presunciones, cuyos presupuestos no se cumplen en el caso; y así, no habiéndose acreditado la dependencia económica ni la carencia de ingresos, no existen motivos para el otorgamiento de la pensión. Por tanto, se habrá de confirmar la decisión denegatoria , en tanto, en esta nueva solicitud, se comparte la causal de rechazo manifestada por BPS. Esto es, que no se ha acreditado la carencia de ingresos ni la dependencia económica con el causante . Todo lo cual no impide que pueda existir una posterior variación en las circunstancias atendibles. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º). En el caso, si bien se habrá de confirmar el acto impugnado, en la medida en que la Sentencia no se compone solamente de su fallo sino de todas las consideraciones que llevaron a él, resulta oportuno relevar algunos extremos. En relación con el criterio sostenido en cuanto a que el análisis de las circunstancias es estático y debe estarse a la “fecha de configuración de la causal” que se considera en el acto impugnado (fs. 45, AA -2023), se comparte la interpretación efectuada por el TCA en la Sentencia N°452/2022 relativa a la actora. En efecto, si bien el texto del decreto lo dispone de esa forma, ‘no es posible sortear que la inveterada jurisprudencia de la Corporación se ha pronunciado en el sentido de considerar ilegítima l a norma reglamentaria, al establecer un criterio estático de evaluación de los ingresos del solicitante, circunscripto al promedio mensual actualizado de los ‘doce meses anteriores a la fecha de configuración de la causal’. En esta línea de pensamiento, el Tribunal ha considerado en Sentencia No. 729/2015, que: ‘No corresponde hacer una evaluación estática o, dicho en otras palabras, no puede admitirse que, por el hecho de no cumplir en un momento determinado con el requisito de los ingresos exigidos, la interesada haya visto obturada para siempre su posibilidad d e acceso al beneficio prestacional, como asevera la defensa del BPS. Y ello no puede hacerse porque el carácter dinámico de la situación de beneficiario surge claramente de lo establecido en el literal E) del art. 26 de la Ley No. 16.713, que prevé que el derecho a pensión se perderá por mejorar de fortuna los beneficiarios. Esto es, si el derecho a pensión se puede perder por un hecho posterior a la decisión del Ente previsional, no se advierte la razón por la cual no se puede modificar la decisión del mismo Ente cuando se modifica la situación del o la beneficiaria que empeora sus condiciones de fortuna, porque no hay un efecto preclusivo para ingresar en el mismo. En efecto, no existe en la norma legal un momento para apreciar el cumplimiento del requisito de no superar con sus ingresos mensuales la suma que indica la norma, sino que debe apre ciarse ‘siempre’, esto es ‘en todo o en cualquier momento ’. Y mal se podría modificar una prestación previsional solo cuando se mejore de fortuna y no considerar la situación inversa. El derecho a la prestación por sobrevivencia existe como tal y la única condición es que quien la solicite no supere determinado monto, no correspondiendo introducir otro requisito que limite el derecho del beneficiario, porque las limitaciones deben surgir a texto expreso en la ley’ (en igual sentido pueden verse las Sentencias No. 518/2015 y 49/2016) ’ (Citada en Sentencia 713/2020). Ahora bien, también debe precisarse que, como señaló el Tribunal claramente en los fallos referidos, por el hecho de que el Decreto reglamentario fije el año previo a la configuración de la causal como criterio para evaluar si los ingresos de las viudas o concubinas superan el umbral establecido legalmente, tal extremo no colide con la ley, pues, en todo caso, la ilegitimidad estaría en considerar solamente el promedio anterior al fallecimiento y no “en cualquier momento”. De tal forma , en la medida en que el otorgamiento de estas prestaciones es de carácter “rebus sic stantibus” corresponde el dictado de nuevas Resoluciones en cada caso en que el usuario entienda que ha habido un cambio en las circunstancias. En efecto, el dictado de t al acto no sería reiterativo sino originario de acuerdo a las nuevas circunstancias invocadas y , por tanto, es exigible el pronunciamiento expreso de la Administración actuante, con la argumentación que corresponda a la nueva realidad planteada. Es decir, el solo archivo de las actuaciones por existir un pronunciamiento anterior, no se ajusta al análisis que debe traslucirse ante una nueva requisitoria. Tal es así que el propio Ente reconoce que la casual de rechazo es distinta, ya que en el primer caso se debió a sobrepasar el límite máximo de ingresos para acceder a la prestación, mientras que ahora, tuvo relación con no haber acreditado la carencia de ingresos ni la dependencia económica, Por tanto, siendo diverso el motivo de la decisión, correspondía pronunciarse expresamente al respecto y no remitirse a un rechazo anterior que fue sustancialmente diferente, 6) Sobre la facultad de recomposición del procedimiento. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, se habrá de confirmar el acto por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del procedimiento administrativo. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Desestimar la demanda interpuesta, confirmando la decisión denegatoria impugnada. 2) A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos de la parte actora en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno