Sentencia Definitiva N° 346/2025

Montevideo, 15 de diciembre del 2025. SENTENCIA Nº 346/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 266/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la denegatoria ficta operada tras su petición calificada, en la cual solicitó que el Banco de Previsión Social reviera los servicios reconocidos al actor, ya que en el momento de otorgarle la jubilación no se consideraron la totalidad de los servicios denunciados por él. Además, solicitó que se le abonare la prestación correspondiente y en forma retroactiva a su solicitud (que habría efectuado el 24/07/2018, fs. 10). 2) En su demanda, el actor manifestó que la decisión recurrida es antijurídica. Para ello, sostuvo que inició el trámite de jubilación con cese el 14/10/2019 y que el 08/03/2020 se presentó para iniciar el trámite de jubilación (fs. 10). Asimismo, refi rió que el 12/01/2022 solicitó se reliquidara su pasividad (fs. 11 vto.). Por otra parte, señal ó que debe considerarse la normativa referida a la “jubilación por edad avanzada”. El actor alegó que, en su momento, el BPS efectuó una errónea valoración de la prueba aportada para acreditar los servicios prestados, y no consideró la información obrante en las planillas aportadas por el MTSS (fs. 10 vto. y 11), lo que demuestra un obrar negligente y omisivo (fs. 13) y determina la falta de motivación del acto (fs. 15). Agreg ó que se vulneró el debido proceso. También manifestó su desacuerdo con el criterio que aplicó el Ente para computar los servicios prestados en Venezuela (fs. 13 vto.). Además, sostuvo que no se consideró el criterio “pro administrado” (fs. 14), ni los principios de debido proceso, verdad material, buena administración, legalidad (fs. 16) e instrucción (fs. 17). Así también convoc ó la vulneración del derecho de defensa (fs. 17), como consecuencia de los vicios formales del acto. Finalmente refiere al monto no percibido, de acuerdo a la jubilación que le correspondería (fs. 17 vto.). 3) Superado el control liminar de la demanda, se confirió traslado por Decreto N° 546/2025, y se presentó el BPS a contestar la demanda (fs. 29). Al respecto, destacó que el accionante ha hecho uso abusivo de la herramienta de la petición calificada, para pretender desconocer lo ya resuelto por el organismo en Resoluciones que han quedado firmes tras no haberse interpuesto los recursos pertinentes en forma oportuna (fs. 33). Así, argument ó que la lesión que ahora se invoca fue “ causada originalmente por la resolución N° AP269/2019 de fecha 23/10/2019 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas” (fs. 33). De tal forma, el acto que ahora se cuestiona es un acto reiterativo del acto administrativo lesivo (fs. 33 vto.) y, por tanto, existe a su respecto cosa juzgada administrativa (fs. 34 vto.). 4) Por Decreto N° 804/2025, se abrió el expediente a la etapa probatoria y por Sentencia N°161/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, admitiendo los antecedentes administrativos como únicos medios de prueba aportados en autos. De manera que, una vez firme dicha Resolución, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 1268/2025). 5) En tal oportunidad, se presentó el actor (fs. 52) sosteniendo que la demandada no logró controvertir los dichos de la parte ni la prueba obrante en autos. Mientras que el demandado (fs. 54) sostuvo que quedó demostrado que el acto impugnado es un meramente reiterativo que ratificó lo ya resuelto por el Ente. 6) En consecuencia, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva (Decreto N° 1555/2025) y el expediente fue puesto al despacho nuevamente el 9 de octubre del 2025. No obstante, se deja constancia de que hasta el 17 de ese mes y entre el 27 de noviembre y el 12 de diciembre, la suscripta se encontró amparada a licencia, motivo por el cual, el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N° 161/2025 se fijó el objeto del proceso en determinar si la denegatoria ficta recaída tras la petición presentada por el actor el 25 de enero del 2024, ha sido un acto originario o reiterativo y, en el primer caso, si ha sido ajustado a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. En tal oportunidad, se explicitó que no conformaría el objeto del proceso lo referido a la pretensión subsidiaria de reserva de la acción reparatoria (petitorio CUARTO), considerando lo dispuesto por el art. 310 inc. 3 de la Constitución y 177 del CCA. Asimismo, tampoco se incluyó lo referido al adeudo que a juicio del actor existiría a su respecto de parte de BPS, puesto que ello excede ampliamente el ámbito de jurisdicción de esta Sede contencioso anulatoria. A su vez, el objeto de la prueba fue establecido en cuanto a (i) si el acto que se impugna es el acto originario o si es un acto reiterativo; y, si fuera un acto originario: (ii) si existió correcta valoración de la prueba en sede administrativa; (iii) si el acto se encuentra debidamente motivado; (iv) si se cumplió con el debido proceso, se respetó el derecho de defensa y si se consideró el criterio “pro administrado”, así como los principios de debido proceso, verdad material, buena administración, legali dad e instrucción, si fueren aplicables. De tal forma, se habrán de analizar las actuaciones a los efectos de definir en un primer término la naturaleza originaria o no del acto impugnado y en su caso, verificar si existen razones que fundamenten la nulidad peticionada. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos que constan en los expedientes 2018-28-1-092720, 2019 -28-1-133931, 2020 -28-1- 068675, 2020 -28-1-123284, 2021 -28-1-109884 y 2022 -28-1-003653. De manera que, cuando se haga referencia a la foliatura en ellos contenida, se hará la indicación “AA” seguida del número de finalización del expediente correspondiente. De tal forma, surge que el 24 de julio del 2018 se presentó al actor a solicitar el reconocimiento de servicios denunciados (fs. 3, AA – 092720). En el transcurrir del trámite, se tomó declaración a los testigos ofrecidos, en declaraciones que fueron consideradas “inválidas” por el Ente (fs. 50, AA -092720). De ello se confirió vista (fs. 58, AA -092720), la que fue evacuada a fs. 63 y 64, aportando nuevas pruebas (fs. 65 a 72, AA – 092720). En consecuencia, se recaban nuevas declaraciones (fs. 78 a 88, AA – 092720) y se emite nuevo informe de valoración, por el cual se entendió que debía mantenerse la decisión denegatoria (fs. 90, AA – 092720). Asimismo, se recepcionó el cómputo de servicios en el exterior (fs. 98, AA – 092720). No surge Resolución al respecto. Luego, el expediente AA – 133931tramitó la solicitud de jubilación por edad avanzada, con cese, iniciada el 11 de octubre del 2019; el que fue acordonado al AA – 092720 y luego al AA – 068675, al AA - 123284, al AA-109884 y al AA - 003653. En él se realizó liquidación (fs. 7 y 8, AA – 133931) y se otorgó alta de jubilación (fs. 9, AA – 133931) y pasó a archivo atendiendo a que el actor se encontraba jubilado por Venezuela (fs. 10, AA – 133931). Si bien no surge la Resolución por la que se otorgó la jubilación, del documento de fs. 7 y 88, AA – 133931 surge el otorgamiento de la misma, los servicios que fueron considerados a tales efectos, la distribución del monto jubilatorio entre los países (Uruguay y Venezuela) y el monto correspondiente a cobrar, a lo que tuvo acceso el actor el 2 de diciembre del 2019. De acuerdo a lo que señala BPS en su contestación y alegato, ello habría sido resuelto por AP 269/2019 del 23/10/2019, la que -como se dijo - no figura en los antecedentes administrativos. El AA – 068675 y el AA -109884 no contiene n información, ya que solamente contienen la gestión de solicitudes de acceso al expediente. El AA – 123284 tiene su origen en la petición presentada por el actor el 9 de noviembre del 20 20 (fs. 4 y 5) por la cual solicitó l a “rehabilitación del trámite y en estos términos pretender nuevamente el reconocimiento de servicios por los años denunciados por las actividades realizadas en BB por el período 1966 y 1974 ” ofreciendo nueva prueba testimonial. El actor asumió la carga de la comparecencia de los testigos a BPS (fs. 14, AA – 123284), y se les tomó declaración (fs. 18 a 31, AA – 123284). Luego, en la valoración probatoria se consideró que “ no surgen elementos de prueba suficientes para considerar acreditadas las actividades denunciadas en BB y CC ya que ninguno de los testimonios puede considerarse eficaz ” (fs. 33, AA – 123284). No surge que se haya dictado Resolución. Luego, el 12 de enero del 2022 vuelve a presentarse el actor, solicitando la reliquidación de su pasividad. A ello se da respuesta (fs. 10 y 11, AA – 003653), señalando que el monto se encontraba ajustado a Derecho. No obstante, el actor vuelve a presentarse el 7 de octubre del 2022 denunciando “vulneración del principio del debido proceso” entendiendo que la valoración de la prueba respecto a los servicios prestados, fue errónea (fs. 17 a 29, AA – 003653); respecto a ello se informa que “ no aporta nuevos elementos ni pruebas que ameriten un nuevo pronunciamiento…” (fs. 33, AA – 003653). El actor se presenta nuevamente el 25 de enero del 2024 a “evacuar vista y formular petición” (fs. 53 a 56, AA -003653) a efectos de que se revea su pasividad; respecto a lo cual, la Administración vuelve a expedirse en cuanto al ajuste legal de la pasividad servida (fs. 60, AA – 003653) y menciona que la petición no aporta nuevos elementos. Tras ello, se interponen recursos (fs. 66 a 67) el día 4 de julio del 2024 , ante la “denegatoria ficta” operada respecto a su petición. No surge que dichos recursos hayan sido resueltos. 4) En función de lo que viene de señalarse , la sede habrá de compartir lo sostenido por BPS en cuanto a que el acto encausado es reiterativo del acto efectivamente lesivo que no fue recurrido. A lo que se agrega que no se han aportado tampoco elementos que hicieran variar la consideración de las circunstancias en las que fue dictado el acto. En este sentido, debe considerarse que el art. 39 del CCA operó una importante ampliación en cuanto a los actos procesables ante esta jurisdicción, de la mano con el principio de justiciabilidad plena que inspira al sistema desde el artículo 2. En efecto, el nuevo sistema procesal favorece el control de la actividad administrativa con el más amplio alcance, lo que es destacado por VÁZQUEZ al referir que “ el Código ha procurado incluso enfatizar el principio de la procesabilidad sin excepciones, en cuanto su artículo 39 (Objeto) emplea el adjetivo indefinido ‘todos’ para indicar la totalidad de los actos administrativos ” (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo ; FCU: Mdeo., 2025; p. 72). Luego, el artículo 40, realiza una enumeración no taxativa de los actos que quedan sujetos al control jurisdiccional de apego legal. No obstante, para ser procesables, los actos deben revestir el carácter de “definitivos”, u originariamente lesivos (según la concepción doctrinal a la que se afilie); en efecto, deben afectar la situación jurídica del sujeto involucrado. A su vez, el artículo 42 inciso 2º establece que se consideran como “ actos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto ”. Mientras que “ No será admisible la acción anulatoria contra actos meramente reiterativos de actos originarios contra los cuales se hubiere omitido interponer los recursos correspondientes. Se entiende por actos reiterativos los que no sean creadores de la situación jurídica que se resist e con la acción anulatoria .” De forma que lo que debe resolverse es si en el caso la denegatoria ficta a la petición presentada el 25 de enero del 2024 i mplicó un acto que genera un agravio originario o supone la imposibilidad de proseguir el proceso; o si en cambio, se trata de un acto reiterativo. El acto administrativo impugnado de nulidad debe revestir el carácter de “lesivo” en términos jurídicos, debe implicar “ una violación a la legalidad en sentido amplio ” (GIORGI, H.; El Contencioso Administrativo de Anulación; Publicaciones oficiales de FDCCSS: Montevideo, 1958; p. 158). Es por ello que el autor en cita sostiene que aquellas decisiones que son meramente reiterativas no serían impugnables “por no ser gestadoras, en principio, de situaciones jurídicas, por tanto, por no dañar jurídicamente ” (GIORGI, H.; El Contencioso Administrativo de Anulación; Publicaciones oficiales de FDCCSS, Montevideo: 1958; p. p. 159). A su vez, señala DURAN MARTINEZ que “ para ejercer la acción anulatoria es preciso que ese acto definitivo sea el que haya producido los efectos jurídicos creadores de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad ” (DURÁN MARTÍNEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Mdeo., 2015; pp. 42 y 43). En tal sentido, también CAJARVILLE explica que los actos reiterativos están excluidos de la acción anulatoria. En concreto, para el autor “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante (…)”. (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008, p. 149). Por otra parte, SILV A conceptualiza al acto reiterativo como aquel “cuyo contenido conceptual es idéntico al de un acto administrativo anterior, y cuyo dictado se produce en idénticas circunstancias fácticas y jurídicas que el acto administrativo originario ” (SILV A, C.; El acto reiterativo; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2011; p. 4). Sobre la viabilidad de la acción anulatoria contra los actos reiterativos, RUOCCO sostiene que “puede ocurrir que dicha manifestación de voluntad de la Administración, no sea la que efectivamente causa la lesión al impugnante, sino que se trate de un acto reiterativo, esto es, que reproduce un acto anterior no recurrido, y por ello firme. Si bien nad a impediría el accionamiento anulatorio, el fondo del asunto no podría resolverse en favor de la acción, por no ser el acto lesivo. Su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante ya que el acto originario, el que verdaderamente resulta lesivo continuaría existiendo”. No obstante, también expresa la autora, siguiendo a CAJARVILLE, que “No es reiterativo el acto que, aún con el mismo contenido de uno previo, se dicta considerando motivos diferente, o luego de ocurridos cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que motivaron el dictado del primer acto (RUOCCO, G.; “Objeto De La Acción Anulatoria. Actos No Procesables ”; Exposición en el XVI Seminario Derecho Administrativo organizado por LA LEY Uruguay - Thomson Reuters, los días 12 y 13 de agosto del 2025). En el caso, la Administración sostuvo que el recurrido fue -en todo caso- un acto reiterativo de lo que ya había sido resuelto y ejecutado desde noviembre del 2019. Por ello, para el análisis, debe tenerse presente lo dispuesto por el artículo 55 del CCA, en tanto admite el accionamiento cuando el acto posterior es expresamente confirmatorio, interpreta o modifica el acto recurrido o el que hubiese agotado la vía administrativa, sin poner fin al agravio. De forma que, debe analizarse, de acuerdo con el fondo, si el acto recurrido supuso una reiteración sin más, o si fue dictado en consideración de otras circunstancias o en forma expresamente confirmatoria, interpretativa o modificatoria del anterior. De lo que viene de decirse se desprende que el análisis referido al carácter reiterativo o confirmatorio, implica el estudio del agravio concretamente esgrimido en relación con el acto impugnado y si éste fue dictado las mismas circunstancias. De acuerdo a las actuaciones que se han relevado, quedó acreditado que el accionante promovió sucesivas peticiones con el mismo objeto y fincadas en los mismos hechos. No obstante, el acto originario que primigeniamente lo lesionó fue la resolución que otorgó la jubilación, definiendo los servicios considerados y el monto correspondiente a la asignación. En este sentido, si bien no hubo una Resolución formalmente notificada, la decisión fue tomada y comunicada en diciembre del 2019. Pero incluso, si no se valorase tal “acto implícito”, debería estarse a las denegatorias anteriores y posteriores que se pro dujeron respecto de las peticiones presentadas en forma reiterada, con la misma línea argumental y propósito. Es por ello que, en obrados, se entiende que el actor pretende la anulación de un acto meramente reiterativo del anterior que tampoco es “expresamente confirmatorio”. Además, no hubo ningún cambio en las circunstancias alegadas entre las peticiones, habiendo más de tres entre el acto que otorgó la prestación y la que funda este accionamiento. A lo que se agrega que en las peticiones del 2022 y 2024, ni siquiera se ofrecieron otros medios de prueba que pudieran favorecer un cambio en el entendimiento ya sost enido por el ente, y que quedó firme por la falta de recurrencia. Es decir, tampoco ocurrieron hechos nuevos que alteraran la situación fáctica que justificase una nueva pretensión . Por lo que este accionamiento se ha intentado como una vía oblicua abrir un asunto que ya se encuentra precluído, lo que es de rechazo. De forma que, al haber analizado el asunto que convocó las actuaciones en forma pormenorizada y a la luz de los elementos probatorios aportados, es que se concluye que la naturaleza del acto no permite el pronunciamiento de fondo. En este sentido, ha expresado el TCA que: “la determinación de la ausencia de lesividad del acto impugnado por no ser el originario del perjuicio invocado es un aspecto que refiere al propio contenido del acto y como tal corresponde sea dilucidado en el momento del dictado de la sentencia definitiva y no tratarse como excepción previa. Así lo ha sostenido pacíficamente la jurisprudencia del Tribunal siguiendo las enseñanzas de GIORGI, ‘el carácter reiterativo del acto procesado no es cuestión formal previa, sino que dice relación con una circunstancia (ausencia de lesividad) que no es re quisito o presupuesto de admisibilidad del accionamiento, sino un presupuesto de mérito o de fondo, a examinar en ocasión de decidir el fundamento de la pretensión anulatoria’ (Cf. GIORGI, Héctor: "El Contencioso Administrativo de Anulación", p. 139/141)" (Cfme.: Sentencias Nos. 608/2010, 756/2011, 833/2011, 406/2012, 684/2013, 409/2015, 104/2017, 114/2018, entre muchas otras) .” (Sentencia Nº 51/2023), motivo por el cual es en esta instancia que la Sede releva la cuestión que obsta al válido accionamiento. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. No obstante, en el caso, dada la decisión adoptada, el cumplimiento de la Sentencia no requiere de especial orientación. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, se ha entendido que el acto impugnado no resultaba ser procesable ante esta jurisdicción, sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Desestimar la demanda interpuesta por haberse accionado contra un acto reiterativo. 2) A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos de la actora en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio 2° Turno