Sentencia Definitiva N° 339/2025

Montevideo, 15 de diciembre del 2025. SENTENCIA Nº 339/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 268/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución DP 83/2024, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, el 25 de mayo del 2024. Por dicha volición, la Administración actuante denegó la jubilación por incapacidad solicitada por el actor y mantuvo en suspenso los servicios denunciados como prestados a BB, CC, DD, EE, FF, GG e Intendencia de Maldonado (fs. 21 a 22). No obstante, la acción se dirige contra la denegatoria de la jubilación por incapacidad. 2) En su demanda, el accionante se agravió invocando la ilegalidad del acto. En tal sentido, relat ó que comenzó a trabajar como cocinero en su emprendimiento en mayo del 2019, pero en junio del 2019 debió ampararse al subsidio por enfermedad hasta junio del 2021 (fs. 2 vto. y 3). Como consecuencia de sus patologías, en enero del 2020 se presentó a solicitar la jubilación por incapacidad física; pero, la Comisión Técnica dictaminó que no alcanzaba a la incapacidad mínima exigida (fs. 3). No obstante, se le informó que le correspondía el subsidio transitorio por incapacidad parcial (fs. 3). Por otra parte, en junio 2023 se le intimó a regularizar adeudos con el Ente en relación con aportes generados entre junio 2021 y abril 2023, por lo que declaró la inactividad de la empresa y la clausuró al 1º de junio de 2023. Sostuvo el actor que tal adeudo no es óbice para recibir la prestación, y que la decisión violenta la normativa aplicable (fs. 4 vto.). Agregó que la Resolución se encuentra erróneamente motivada (fs. 4 vto.) y que el acto carece de fundamentos, ya que “ Ninguno de los dictámenes médicos de la Comisión Técnica de BPS pueden considerarse idóneas y suficientes como para justificar el acto denegatorio…” (fs. 5), 3) Superado el control liminar de la demanda, se confirió traslado por Decreto Nº 542/2025, y en su mérito, se presentó el Banco de Previsión Social (“BPS”), defendiendo la legalidad del acto (fs. 31). En tal sentido, el Ente sostuvo que ha actuado conforme a derecho, pese a lo cual, el actor no cumple los requisitos legales para acceder a la prestación solicitada (fs. 34 vto.). En relación con el porcentaje de incapacidad asignado, el Ente informó que sus servicios médicos, únicos competentes al respecto, det erminaron que la incapacidad física no alcanza al mínimo legalmente exigido para acceder a la prestación por incapacidad absoluta y permanente, ni cumplió las condiciones para acceder a la prestación por incapacidad parcial (fs. 36), puesto que no se encon traba en actividad al sobrevenir las circunstancias, ni amparado a un régimen que le permitiera acceder a lo que pretende (fs. 37 vto. y 38). Asimismo, sostuvo que el acto administrativo se encuentra fundado en las actuaciones e informes que obran en los antecedentes del acto (fs. 38 y 38 vto.). 4) Por Decreto Nº 779/2025 se abrió expediente a la etapa probatoria y por Sentencia N° 150/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, admitiendo los antecedentes administrativos como único medio probatorio ofrecido. En consecuencia, una vez firme dicha Resolución, se citó a las partes a formular sus alegatos. 5) Así, se presentó el demandado (fs. 54) remitiéndose a su contestación de demanda, sosteniendo que el accionante no produjo prueba que permita modificar lo resuelto oportunamente, citando jurisprudencia en su favor. Por su parte, el actor alegó a fs. 58, señalando que los informes médicos producidos por BPS sostuvieron diferentes criterios en cuanto a la incapacidad del actor y que pretender el cobro de adeudos supone un actuar cuestionable ; además, reitera que la impugnada no se encuentra motivada, limitándose a realizar referencias normativas sin atender a su estado de salud. 6) De tal manera, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva (Decreto N° 1525/2025) y el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 7 de octubre a los efectos del dictado de la presente. No obstante, se deja constancia de que entre el 3 y el 17 de octubre y entre el 27 de noviembre y el 12 de diciembre, la suscrita se encontró amparada a licencia, razón por la cual el plazo para el dictado de ésta se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N° 150/2025, se fijó el objeto del proceso en determinar si la Resolución DP 83/2024 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, fue dictada acorde a Derecho o, en cambio, debe ser anulada por ilegít ima. Esto es, exclusivamente, en cuanto a la denegatoria de la jubilación por incapacidad, sin alcanzar el reconocimiento de servicios, respecto a lo cual no se ha formulado agravio. Por otra parte, el objeto de la prueba fue delimitado en cuanto a (i) si existió adecuada motivación del acto; (ii) si existen adeudos que hayan impedido acceder a la prestación y en su caso, si corresponde considerarlos al respecto y con tal efecto; (iii) si la situación de salud del actor cumple con las exigencias legales para el otorgamiento de la jubilación por incapacidad, o si, por el contrario, no alcanza a la incapacidad mínima exigible. En consecuencia, habrán de analizarse los elementos probatorios de acuerdo con lo antedicho, a los efectos de dilucidar los puntos que se encuentran en debate en estas actuaciones. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos aportados en los expedientes 2019-28-1-147239, 2020-28-1-009764-1 y 2020 -28-1- 009780. Por tal razón, cuando se haga referencia a la foliatura obrante en dichos expedientes, se adicionará la referencia “AA” y el número de terminación que corresponda. En cambio, las menciones que se hagan a foliatura del expediente jurisdiccional, se harán sin más aclaración ni agregados. En tal sentido, del AA -147239 no surge información relevante; mientras que en AA – 009780 se recogen los adeudos detectados respecto al actor en enero del 2020, los que refieren al período 11/2019 a 12/2019 por la empresa unipersonal en la que figura como patrono; así como respecto a NORAY SRL por facilidades de pago caducas (fs. 6). Luego, surge que el 27 de enero del 2020 el actor compareció ante BPS solicitando acogerse a jubilación por incapacidad física (fs. 3, AA-009764-1). El 7 de junio del 2022 la comisión técnica del BPS dictaminó que “el titular no configura incapacidad”, asignando un porcentaje de incapacidad de 41,75% de acuerdo con el baremo (fs. 26, AA- 009746-1). De ello y del cálculo de servicios computables, se su girió dar vista al actor, lo que no se habría efectivizado (fs. 31, AA-009746-1). Luego, el 7 de febrero del 2023 aparece un nuevo Dictamen de comisión técnica por la cual se otorga un porcentaje de incapacidad de 50,31% de acuerdo con el baremo (fs. 32, AA -009746-1); por lo cual se solicita la revisión del caso ante la posibilidad de a cceder a otra prestación dado que el actor reportaba seguir en actividad (fs. 33, AA- 009746-1). Por otra parte, se le intima a regularizar la situación de su unipersonal, ya sea en cuanto a declaraciones de actividad o regularización de situación registral (fs. 42, AA-009746-1). Luego, se produce un informe por el cual se deja constancia de que el actor configura causal para acceder al subsidio transitorio por incapacidad parcial, que será retroactivo (fs. 53, AA - 009746-1). Aunque, posteriormente se le intima a cancelar los adeudo s pendientes (fs. 67, AA – 009746-1), sin que surja regularización (fs. 71, AA – 009746-1). Por otra parte, el 27 de febrero del 2023, se informa que se habrá de denegar la “jubilación por imposibilidad física, debido a que se le dictamina incapacidad para la tarea habitual desde fecha en la cual la titular ya se encontraba cesante”, incumpliendo con el art. 22 de la Ley N° 16.713 (fs. 87, AA-009746-1). Se le confiere vista (fs. 89, AA – 009746-1), la que no es evacuada; y tras ello, se dicta la Resolución impugnada (fs. 92, AA – 009746-1). Se le notifica el 12 de junio y el 14 del mismo mes interpone los recursos de revocación y jerárquico (fs. 97, AA – 009746-1), y luego se fundamentan aportando prueba. Así, se realiza una nueva evaluación médica que Dictamina que el actor posee un porcentaje de incapacidad de 55,11% de acuerdo al baremo (fs. 121, AA - 0009746-1), adjuntando el formulario de cálculo y agregando, más tarde, que no puede retrotraerse la fecha de la incapacidad a otra en la que el actor se encontrase activo por existir dictámenes negativos previos (fs.129, AA – 009746-1). No surge que se hayan resuelto los recursos interpuestos. Cabe apuntar que no se ha encontrado en los antecedentes que el actor hubiese estado acogido a un régimen de subsidio transitorio por incapacidad parcial o un subsidio especial por inactividad compensada. En efecto, pese a que se le informó sobre la configuración de la causal para el primero, el expediente fue luego archivado (fs. 53 a 55, AA – 009764-1). A su vez, no surge que el actor haya solicitado el acceso a dichas prestaciones en ningún momento. De manera que lo solicitado (jubilación por incapacidad física) es congruente con lo denegado, debiendo estar a ello, considerando -además- el objeto de este proceso. 4) En función de lo que viene de relevarse corresponde en instancia pronunciarse respecto a los agravios esgrimidos, a la luz de lo que surge de las actuaciones administrativas y la normativa aplicable, considerando especialmente el cumplimiento de las exigen cias normativas para acceder a la prestación solicitada y la actuación conteste con las cargas probatorias aplicables. Por tanto, se debe analizar en primer término lo relativo a la motivación del acto . En este sentido, se comparte con el actor que del acto impugnado no surge fundamentación ni referencia alguna a los hechos del caso en concreto. En efecto, en el acto que obra a fs. 21, sólo se hace una mención genérica a “Los informes producidos por prestaciones económicas y las oficinas técnicas competentes, así como las disposiciones legales y reglamentarias aplicables al caso ”, sin especificar cuáles han sido las razones concretamente consideradas para adoptar la decisión de mérito. No obstante, sí se aclara que la decisión se toma por no reunir las condiciones exigidas por el art. 19 de la Ley N°16.713 y art. 2 del Decreto N° 306/2013. Al respecto, corresponde puntualizar que dada la fecha de inicio del trámite (27 de enero del 2020), no corresponde la aplicación de la Ley N° 20.130 (art. 6 num. 3). De manera que, tanto del acto como del expediente administrativo, se extrae la información que permite conocer las razones en las que la Administración sustentó su decisión denegatoria. En efecto, ello se basó en la insuficiencia de la incapacidad informada para dar por acreditada la causal. A su vez, como ha sido sostenido en forma reiterada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la motivación puede no surgir directamente del acto que se impugna, pero sí derivar de las actuaciones que precedieron su dictado. En tal sentido, citando a Marienho ff el Tribunal ha entendido que “ la motivación del acto administrativo – aunque ella fuera obligatoria – puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de ‘formación’ o en el de ‘expresión’ de la voluntad de la Administración pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una mo tivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea ‘suficiente’ para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336)’ (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Bu enos Aires, p. 330 a 332) (sentencias Nos. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 342/2018, 128/2022, 297/2022, 268/2023, 108/2024, entre otras) ”; TCA, Sent. N° 191/2025. Y en el caso, las actuaciones permiten comprender los motivos considerados para la denegatoria, lo que oficia como motivación suficiente del acto. Por otra parte, en cuanto a si existen adeudos que hayan impedido acceder a la prestación y en su caso, si corresponde considerarlos y cuál sería la consecuencia, debe partirse de que no es ésta la causal para la denegatoria. En efecto, de acuerdo a lo que se funda en el propio acto impugnado y también en las actuaciones administrativa s que precedieron a su dictado, la prestación no se concedió por no configurarse la causal, específicamente en cuanto al estado de salud que ésta requiere. Es decir, por una razón ajena a los eventuales adeudos que el actor pudiera mantener con el organismo. Por ello, si bien surge de los antecedentes que existían adeudos con el Ente Previsional cuyo cumplimiento fue intimado, ello no explica el dictado de la impugnada. Tal es así que, incluso luego de incumplida la intimación y ya conociendo la Administración la existencia de eventuales adeudos, el trámite continuó, se produjeron nuevos dictámenes médicos, e informes relativos a la prestación solicitada. De todo lo cual se desprende que, más allá del apercibimiento que surgía de la intimación, éste no fue aplicado y, por tanto, ello no puede ser causal de agravio para el actor. En consecuencia, corresponde ingresar al punto referido a la situación de salud del actor y si ésta cumple con las exigencias legales para el otorgamiento de la jubilación por incapacidad , o si, por el contrario, no alcanza a la incapacidad mínima exigible. A tales efectos, corresponde a estar a lo dispuesto por la Ley N° 16.713 y su Decreto reglamentario, el N° 306/2013. En atención a lo allí dispuesto, la causal de incapacidad que permite acceder a la jubilación requiere, en los supuestos aplicables, que exista: (a) incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo; (b) que ésta haya sobrevenido en actividad o en período de inactividad compensada; (c) al menos 2 años de servicios reconocidos. O bien , que se configure (a) incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo, (b) sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, (c) que se computen diez años de servicios reconocidos, (d) que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y, (e) que no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro . De lo que puede deducirse que, en todos los casos, se requiere que exista incapacidad absoluta y permanente. Tal concepto es el considerado por el art. 2 del Decreto N° 306/013 que establece “ La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto; siendo ésta la exigencia que BPS entendió incumplida, puesto que pese a haberse producido 3 dictámenes de la comisión técnica médica, en ninguna oportunidad se llegó a tal porcentaje de incapacidad. En relación con ello, el actor alegó padecer “crisis lumbar y cervical ” así como “ cervicalgia, lumbociatalgia, estenosis de canal, artrosis generalizada, tendinitis generalizada desde la vértebra L2 hasta L5- S1 con protrusiones, ligamentos amarillos y afectaciones en la s vértebras cervicales desde la C2 a la C7” (fs. 2 vto. y 3); sin embargo, en estos autos no se cuenta con más información que sus dichos. En este sentido, el actor no cumplió con la carga probatoria que se le impone, en la medida en que no realizó ningún esfuerzo probatorio para respaldar sus dichos. Esto es, ni siquiera ofreció prueba alguna o exigió que BPS aportara la documentación en la que se fundaron los dictámenes que obran en los antecedentes administrativos, sellando así la suerte de su accionamiento. De tal forma, esta Sede puede revisar lo actuado por el Ente previsional, en cuanto a su legalidad y a su adecuación con los elementos fácticos y normativos que correspondan . Pero, para ello , debe haber sido provista de los insumos elementales: la prueba de los dichos del actor. De lo contrario, es imposible que la Sede pueda analizar si los motivos son ajustados a la verdad material; máxime tratándose de un aspecto eminentemente técnico como lo es el vinculado al estado de salud. En este sentido, ha sostenido el Tribunal de lo Contencioso Administrativo recientemente que “Como se ha dicho de modo reiterado, sobre este tópico, la Corporación no se encuentra en posición de determinar el acierto o el error de un dictamen técnico -médico; en cuestiones eminentemente técnicas, como la de marras, se exige que, para demostrar la existencia de error en las mismas, se aporten medios de prueba idóneos. Recién en esa hipótesis, el Tribunal podrá discernir en este juicio si le asiste razón a la accionante en su reclamo de una jubilación por incapacidad total, en tanto el peritaje logre demostrar que sus afecciones alcanzan el Baremo del 66 % que le fue negado” (Sentencia N° 507/2025). Asimismo, el Tribunal, en un caso análogo, ha afirmado que “ ‘Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corp oración los errores de la decisión administrativa ’ (Sentencias Nos. 348/2014, 544/2015, 70/2016, 555/2016, 628/2017, 636/2018, 619/2019, 725/2020, 80/2021, 144/2021, 420/2021, 68/2022, 169/2022 y 538/2022, entre otras). En la presente instancia, igualmente, no se aportaron elementos de juicio que permitieran variar las conclusiones técnicas alcanzadas por la Comisión Médica, siendo insuficientes, a tales efectos, la mención a las patologías que padece, al no tratarse de m edios de prueba conducentes, idóneos como tales, para desvirtuar las conclusiones técnicas de los organismos habilitados para actuar en la materia. En definitiva, como ha señalado el Tribunal: ‘si el actor pretendía probar en contra de los dictámenes de la Comisión Médica, que examinó las causas de la incapacidad incompleta y refutar sus conclusiones, era imperiosa la proposición y realización de una experticia que probara en sentido contrario a las afirmaciones de la Administración. El acto atacado se basó en las conclusiones del dictamen técnico. Sin esa prueba científica, que contrarreste la eficacia probatoria de las probanzas rendida por la Administración, el Tribunal no está en condiciones de establecer la etiología de las dolencias que aquejan al pretensor y determinan su incapacidad incompleta. Se trata de aspectos cuya controversia efectiva en juicio reclamaba de la prueba pericial; únicamente ese medio probatorio podría haber hecho al Tribunal arribar a una conclusión distinta. Y ello porque el asunto en discusión se trata de un asunto eminentemente técnico (propio de la medicina), no jurídico.’ (Sentencia No. 636/2018, entre otras). No habiendo sido desvirtuados los dictámenes emitidos por los servicios técnicos del Ente por prueba de similar calibre, se estima que la resolución se encuentra adecuada, suficiente y razonablem ente fundamentada.” (TCA, Sentencia N° 444/2025). En el caso, se entienden enteramente trasladables las consideraciones vertidas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En efecto, no existen pruebas que permitan afirmar que hubo error o inexactitud en la valoración del estado de salud del actor . Esto implica no sólo que no se solicitó prueba pericial, sino que ni siquiera se aportó la Historia Clónica informes médicos o se requirió que BPS aportase los documentos considerados para efectuar las valoraciones en sede administrativa. Así, se esgrime un agravio que no se prueba, determinando, necesariamente, la confirmación del acto impugnado. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento ” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. En el caso, considerando la solución confirmatoria que se ha de adoptar y que del trámite administrativo no surgen cuestiones que merezcan observación, se entiende que el cumplimiento de la Sentencia no plantea dificultades ni requiere de especial orientación. 6) Sobre la facultad de recomposición del procedimiento administrativo. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, se habrá de confirmar el acto por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Desestimar la demanda interpuesta, confirmando el acto administrativo impugnado. 2) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio 2° Turno