Sentencia Definitiva N° 179/2025

Montevideo, 12 de diciembre de 2025 SENTENCIA Nº179/2025 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CON GOBIERNO DEPARTAMENTAL – INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº 356/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 4 de junio de 2025, compareció AA, representada por el Dr. BB, impetrando acción de nulidad respecto del “ acto tácito de determinación tributaria” contenido en el documento denominado “Informe de Total a Pagar”, de fecha 29 de abril de 2024, elaborado por la Intendencia Departamental de Durazno, mediante el cual se determinan deudas por concepto de “AVISO EN EDIF. COM/CONST”, más multas y recargos (fs. 9 y ss.). 2) En su demanda, manifiesta que recibió el documento denominado “Informe de Total a Pagar” el día 29 de abril de 2024 e interpuso los recursos de reposición y apelación con fecha 7 de mayo de 2024. Indica que la denegatoria ficta se configuró el día 4 de octubre de 2024 y que en fecha 6 de marzo de 2025 presentó urgimiento ante la Intendencia, alegando haber cumplido con el debido agotamiento de la vía administrativa y promovido en tiempo y forma la presente acción. 3) Aduce que “…el Informe de Total a Pagar del 29 de abril de 2024 es también una manifestación de la voluntad de la Intendencia de determinar Impuesto a los Avisos y exigir su pago por los períodos de Tercera cuota 2021, y Primera cuota 2023 hasta Primera cuota 2024. Ello por cuanto se infiere de dicho documento la imposición y exigibilidad de dichos tributos, adicionando incluso multas y recargos. (…) la determinación tributaria cuestionada en estos obrados padece vicios formales y sustanciales… la carencia de toda actuación que motive la imposición del Impuesto a los Avisos por estos períodos. No se ha cumplido con ningún proceso para la determinación de tributos… Siendo así, además del notorio apartamiento a las normas del proceso inspectivo, la determinación tributaria padecería también vicios sustanciales por cuanto dichas mediciones no se ajustan a la realidad…” (fs. 12 y 12 vto.). En definitiva, entiende que corresponde amparar su demanda y declarar la nulidad del “acto cuestionado”. 4) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, mediante Decreto N°669/2025 se confirió el correspondiente traslado a la demandada, quien lo evacuó con fecha 8 de septiembre de 2025, allanándose a la acción impetrada (fs. 32 y ss. ). Si bien no aportó los antecedentes administrativos requeridos por la Sede, el art. 161 inciso final del CCA, exime a la demandada de tal exigencia cuando se allana a la pretensión del actor. 5) En su contestación de demanda, la Intendencia manifiesta que en accionamientos similares promovidos con anterioridad “…el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló Informes de Deuda similares al que es objeto de esta litis… y que se han señalado algunos errores que pueden llegar a mantenerse en el informe de deuda o acto tácito de determinación atacado. (…) es claro que el mismo podría adolecer de algunos vicios, o errores… Por lo tanto lo que corresponde es allanarse a la demanda incoada, y proceder a la determinación del tributo de manera correcta.” (fs. 32 vto. y 33, resaltado en el original). 6) En tanto, por Decreto N°1907/2025, y atento al allanamiento deducido, la Sede advirtió que no correspondía abrir instancia de prueba y, por ende, tampoco conferir plazo para alegar de bien probado. Asimismo, entendiendo que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva. En efecto, con fecha 22 de octubre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida, encontrándose esta titular con licencia entre los días 14 a 28 de octubre (fs. 42 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la v iolación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de los dichos de la parte actora no controvertidos por la demandada y confirmados a fs. 2 a 5, que el “Informe Total a Pagar” fue recibido por la actora con fecha 29 de abril de 2024, habiendo interpuesto recursos de re posición y apelación en subsidio, el día 7 de mayo de 2024; no existiendo pronunciamiento expreso de la Administración al respecto, con fecha 6 de marzo de 2025, la urgió, sin pronunciarse expresamente la demandada nuevamente. El acto conclusivo de la vía administrativa fue ratificación de la denegatoria ficta de los recursos operada con fecha 5 de abril de 2025 ; el presente accionamiento fue iniciado el día 4 de junio, tempestivamente. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en la legitimidad o ilegitimidad del “Informe de Total a Pagar” que determinó deudas a cargo de la actora, multas y recargos. 3) Cuestiones derivadas del allanamiento Tal como viene de indicarse, en la especie, la parte demandada se allanó a la pretensión de la actora , en tanto no sólo dice expresamente que comparece a allanarse, sino que no lucen, tampoco, pasajes de su escrito en el que se manifiesten controversias de ningún tipo, respecto de ninguno de los agravios deducidos por la accionante. Lo anterior implica dos consecuencias. Una, derivada del allanamiento y otra, derivada de la falta de controversia. Tanto así que, como se adelantó, la demandada optó por no agregar los A.A (véase que la ley la exime de tal exigencia, pero no le prohíbe agregarlos). Respecto del allanamiento, debe tenerse presente que existen posiciones encontradas incluso en la más autorizada doctrina especialista . Así, a vía de ejemplo, la Ministra Klett ha entendido que : “ Según el art. 134 CGP, el allanamiento implica, por un lado, un acto intelectivo, el reconocimiento del fundamento de la pretensión y, por otro, un acto de carácter volitivo, la voluntad de aceptar la pretensión, lo que conduce al dictado de la sentencia de inmediato, sin necesidad de prueba ni de ningún otro trámite”. (KLETT, Selva. Proceso Ordinario en el Código General del Proceso. FCU. 1ª Edición. Montevideo. 2014. Tomo I. P.p. 327 y Sentencia Nº6/2024). Por su parte, Valentín indica que: “ La simple admisión de hechos consiste en el asentimiento, por el demandado, a la versión de los hechos propuesta por el actor. En este supuesto, el demandado reconoce que los hechos ocurrieron o no ocurrieron, tal como los afirma el actor en su demanda. La confesión espontánea es una especie (la más habitual) de la admisión de hechos, y es la que ocurre cuando los hechos cuya existencia o inexistencia admite el demandado son favorables al interés del actor. La admisión de hechos puede ser expresa o tácita. Esta última ocurre cuando el demandado no ejerce o ejerce inadecuadamente su carga de controvertir categóricamente los hechos alegados por el actor. La admisión de Derecho consiste en la coincidencia del demandado con el actor acerca de cuáles son las reglas de Derecho aplicables al caso. Aunque parezca un tanto obvio decirlo, la eventual coincidencia acerca de las reglas de Derecho que corresponde aplicar al caso no vincula al tribunal, que en virtud de la máxima iura novit curia deberá aplicar la regla que corresponda al caso concreto aunque no haya sido invocada por las siempre que se respeten los límites que esa máxima tiene en un Estado de Derecho. Finalmente, la última actitud de aquiescencia del demandado es el allanamiento, es decir, el reconocimiento de la existencia o inexistencia de los hechos tal como los alegó el actor en su demanda, y su manifestación de que está de acuerdo en que se haga lugar a la requisitoria formulada en ese libelo por así disponerlo el derecho. (VALENTIN, Gabriel. El sistema de Justicia Administrativa. Introducción al Análisis del CCA. FCU. 2025. P.p. 461-462). En este caso, la Sede entiende que operan ambas. Por un lado, la parte demandada expresamente se allanó a la pretensión del actor sin manifestar reductos exentos de ello, por lo que a criterio de quien escribe el allanamiento es total; de haber sido parcial, debió agregar los A.A en la parte de la pretensión no admitida. Pero, incluso, si se sostuviese que es parcial (puesto que pretende recomponer la determinación tributaria), la consecuencia, en los hechos, termina siendo igual, puesto que no ha cumplido con la carga de la controversia, correspondiendo la aplicación de la regla de admisión. Resultan trasladables las apreciaciones hechas por la doctrina al respecto: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba- aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, Enrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Asimismo, Véscovi, explicó: “Como adelantáramos, cuando el demandado incumple la carga de brindar pronunciamiento categórico sobre hechos personales, o ajenos que pudo o debió conocer, el legislador impone como sanción tener por admitidos esos hechos (...). La sanción de admisión, (...) se proyecta directamente sobre el objeto de la prueba , ya que según el art. 137 (refiriéndose al CGP) la prueba únicamente recae sobre hechos controvertidos. Como los hechos admitidos, por definición, son no controvertidos, la prueba sobre ellos se vuelve innecesaria. La sanción de admisión es improcedente, o carece de eficacia, cuando los hechos no contradichos refieren a cuestiones de orden público, indisponibles para el demandado, o no pasibles de confesión. También han de tenerse presentes las puntualizaciones efectuadas al tratar el contenido de la carga de contradecir: a) cuando esa carga no rige sobre ciertos hechos (ajenos al demandado que no pudo ni debió conocer, aun empleando diligencia media) la sanción de admisión es improcedente (...), y b) como la carga solamente comprende hechos y no la interpretación o valoración de sus consecuencias j urídicas, todos los aspectos de derecho escapan a la admisión ” (VESCOVI, Enrique. Código General del Proceso Tomo 3 . Editorial Abaco . 1997. P.p 330 -331, resaltado agregado). En el mismo sentido, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios o causales de nulidad que no fueron alegados por la parte actora en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y que esta Sede comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "P roceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). En tal escenario no había, siquiera, objeto del proceso a delimitar en esa instancia (porque no había cuestiones fácticas debatidas, sea cual sea el instituto a aplicar ) y, de la mano con ello tampoco prueba que delimitar, admitir, producir o diligenciar. Sin perjuicio de ello, sí entiende la Sede que, en esta instancia, en la que se han analizado a profundidad todos los dichos de las partes, existen aspectos de puro derecho sobre los cuales (lógicamente al ser de derecho, no había prueba a producir) debe pronunciarse esta sentenciante y son, por ende, el fundamento del presente fallo. En otras palabras, la cuestión, en el contencioso anulatorio, no es tan sencilla; esta decisora entiende que el allanamiento no trae automáticamente aparejada la admisión de la pretensión del actor ni tampoco lo inverso, que el juez esté habilitado a revisar y producir prueba sobre hechos en los que no hay controversia. Lo que entiende esta s entenciante es que el allanamiento , en la especie , implica que el demandado muestra conformidad con la pretensión del actor, tal como ha sostenido la doctrina: “Acto procesal en virtud del cual el demandado se aviene o conforma con la pretensión del actor en su demanda” (COUTURE, Eduardo. VOCABULARIO JURÍDICO. 3ra. Edición actualizada y ampliada por ÁNGEL LANDONI SOSA. 2004. Julio César Faira – Editor. P.p. 94, resaltado agregado) y el: “El allanamiento exime al actor de la carga de la prueba y además produce la extinción de la litis (es una de las formas de concluir el proceso). El allanamiento significa aceptar y someterse a la pretensión del actor.” (ALBERTO GARRONE , José. DICCIONARIO MANUAL JURÍDICO. ABELEDO -PERROT, JOSÉ. P.p. 68, resaltado agregado). Y, el allanamiento unido a la falta de controversia, determina una admisión sobre los hechos; no hay, entonces, debate fáctico que dilucidar y, por lo tanto, tampoco prueba. Ahora bien, la opinión que las partes tengan sobre los aspectos jurídicos (que es la competencia propia del sistema – juzgar la ilegitimidad/legitimidad administrativa) no obliga al magistrado. En efecto, se reitera: sumado el allanamiento a la falta de controversia (para el caso en que se considerara parcial), hacen que no existan aspectos de hecho a debatir, pero que los de derecho, aún existiendo acuerdo entre las partes, no obliguen al juez . Así lo manifestó Sayagués: "En lugar de oponerse, la autoridad emplazada puede allanarse a la demandada. La opinión predominante considera que el allanamiento de la administración no excluye la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre la acción ded ucida" (Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo Tomo II . FCU. 2022. P.p. 595). Esto es así, a criterio de quien escribe , porque aun existiendo allanamiento, existen varias causales de nulidad esgrimidas por el actor en su demanda, sobre las que el art. 177 del CCA le impone al magistrado la obligación de pronunciarse. Y, en tanto la competencia de la esta Sede es determinar el apego o desapego a Derecho de la actuación estatal, resulta irrenunciable tal poder- deber de examinar las cuestiones netamente jurídicas. Ya lo decía el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la Sentencia Nº452/2001: “Como señala el Prof. VÉSCOVI, aludiendo al art. 322 del C.P.C., habiendo allanamiento el Juez debe dictar sentencia y no está obligado a acoger la demanda (aunque en la práctica lo hará la mayor parte de las veces). Pero agrega que nadie duda que ni el allanamiento ni el reconocimiento valen en las causas en que está interesado el orden Público o aquéllas en las cuales los derechos son indisponibles . Señala que, según alguna jurisprudencia, el allanamiento no se admite en los asuntos contencioso administrativos (L.J.U., t. 14, pág. 262), aunque en otro caso se declaró que, si el Poder Ejecutivo se allana, el Juez debe acoger la demanda… ” (resaltado agregado). Por eso, se reitera, no se desconoce la complejidad del tema. 4) Fundamentos de Derecho Tal como viene de decirse, h onrando lo que el legislador ha previsto en el art. 177, la Sede estima de justicia que las partes conozcan su posición respecto a algunos aspectos de derecho aquí ventilados, porque ello es lo que servirá de guía a la Administración, para que, como bien indica la demandada, pueda tener presente a futuro los vicios que se señalen (fs.32 vto.). En tal sentido, se comparte lo manifestado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Sentencia Nº452/2001, en cuanto a que: “ El Tribunal ha sostenido con diversas integraciones que es necesario en estos casos la emisión de sentencia definitiva ; porque aunque el demandado reconozca el derecho del actor, como señala MATTIROLO, éste siempre tiene interés y derecho a pedir el dictado de una sentencia, la cual le acuerda plena seguridad sobre sus propias razones (cf. GALLINAL, Rafael: “Estudios......”, ed. Depalma, Demanda, etc., págs. 228/231; y Sentencias 235/986; 277/986; 657/95; 1255/93; 808/97, etc.)… Sala, con su actual integración, revalida esa posición, señalando que el art. 322 del C.P.C., aplicable en este tipo de procesos en virtud de la norma “integradora” o “de reenvío” del art. 104 D.L. No. 15.524, faculta al Tribunal a dictar sentencia de inmediato, admitiendo los hechos articulados en la demanda en cuanto no fueron controvertidos, pero sin tener por qué acoger el derecho (“IURA NOVIT CURIA” y naturaleza de la materia involucrada), pudiendo incluso rechazar la demanda si así correspondiere… la irregularidad determinante de la antijuridicidad del acto, NO ES MATERIA DISPONIBLE, ya que compete al T.C.A. declarar la nulidad del acto por antijuridicidad formal y/o ilegitimidad sustancial , citando la opinión del Dr. Héctor GIORGI…” (resaltado agregado). 4.1 Sobre la naturaleza del Informe de Total a Pagar La Constitución de la República, en el art. 309, al regular la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (cuando en el sistema orgánico no existían tribunales inferiores), reza: “ El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. La jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos administrativos definitivos emanados de los demás órganos del Estado, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados. La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo” (resaltado agregado). A su vez, el CCA, en su art. 1 prevé: “ La Jurisdicción Contencioso Administrativa será ejercida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (artículo 307 y siguientes de la Constitución) y los tribunales inferiores que la ley determine (artículo 320 de la Constitución)” y en los arts. 20 y 21, se regula la competencia de los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio, estableciéndose que: “ Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad d e actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya” y “Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio entenderán en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos en los siguientes casos…”(resaltado agregado). En el mismo sentido, el art. 42 del CCA, aclara que: “ Son objeto de la acción de nulidad todos los actos administrativos definitivos sin exclusiones…”. Por su parte, el Decreto Nº500/991, en definición que ha sido compartida por toda la doctrina y jurisprudencia (salvo en cuanto a la amplitud de los efectos, según, por ejemplo, Sayagués Laso), entiende al acto administrativo, como: “toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos”, a lo cual debe agregársele la salvedad o aclaración realizada por Durán Martínez: “Sin embargo, una lectura contextual del decreto Nº500/991 nos permite advertir que si nos atenemos exclusivamente al art. 120 aludido adquirimos una noción de acto administrativo no del todo ajustada a nuestro derecho positivo…Lo importante, pues, no es que la declaración de voluntad de la administración produzca efectos jurídicos, sino que esté dirigida a producir efectos jurídicos ” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 53). Efectivamente se trata de una manifestación de voluntad que proviene de la Intendencia de Durazno , de la que se trasunta, justamente , la voluntad de atribuirle a la parte actora una deuda por un monto total de $1.194.366,00 (conformada por tributos referentes a avisos, multas y recargos). Que la actuación no tenga la forma que debería tener, no hace que deje de ser acto administrativo, sino, en todo caso, que no cumpla con uno de sus elementos, pero no hace a su esencia. Esa manifestación de voluntad, además , proviene de la Administración (Estado en sentido amplio) y en ejercicio de función administrativa. Al respecto, Ruocco y Delpiazzo, al estudiar esta noción, sostienen que: “(…) el acto administrativo como especie de acto jurídico en ejercicio de la función administrativa no comprende aquellos que provienen del ejercicio de las otras funciones del Estado – legislativa y jurisdiccional – por lo que es una noción residual, part icipando del mismo carácter con que se define la función administrativa misma” (DELPIAZZO, Carlos y RUOCCO, Graciela. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Tomo I. La Ley Uruguay. Montevideo. 2013. Pág. 12). Las funciones que puede desarrollar el Estado (en países con regímenes institucionales y jurídicos como el nuestro) son únicamente tres (o cuatro, si se agrega la constituyente), esto es, función legislativa, jurisdiccional y administrativa. Si bien el presente fallo no pretende convertirse en una expresión académica, dada la complejidad de la definición de “función administrativa” que es, a la postre, lo que se cuestiona en autos, resulta necesario atender a los criterios desarrollados por la doctrina especialista, para definir a las diferentes funciones estatales. Así, en lo medular, existen tres criterios: orgánico, formal y material. El primero atiende al órgano que dicta el acto objeto de la función. El segundo, al procedimiento seguido para tal dictado y el tercero, al contenido y efectos del acto. La doctrina, en general (seguida por la jurisprudencia), ha entendido que ninguno por sí solo es suficiente. Así, con una mixtura de criterios, se ha entendido que la función legislativa es aquella ejercida preferentemente (no de forma excluyente) por el Poder Legislativo, siguiendo el proceso de elaboración de las leyes contenido en el art. 133 y ss., de la Constitución, que obtiene como resultado un acto jurídico general y abstracto, llamado ley. La jurisdiccional, es ejercida preferentemente por el Poder Judicial o e l Tribunal de lo Contencioso Administrativo (como sistema), siguiendo los procedimientos establecidos en las normas procesales (C.G.P, CCA, etc.) para el dictado de un acto que (en principio, salvo excepciones) es particular y concreto y que resuelve conflictos subjetivos con fuerza de cosa juzgada. Sin embargo, dada la complejidad de la función administrativa, que es ejercida por todos los órganos, aunque sea de manera auxiliar, que se tramita en diversos procedimientos y que tiene como fruto actos con diversos efectos y contenido, se optó por tomar un criterio residual negativo (CAJARVILLE, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. FCU. 2012. P.p. 132 y ss./SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. FCU. Montevideo. 2022. P.p. 42 y ss., entre muchos otros). A su vez, Sayagués, buscando sus caracteres específicos, expresó que es propio de esta función: “llevar concretamente a los hechos los cometidos estatales que requieren una ejecución material…ejecución práctica, mediante actos jurídicos… y operaciones materiales ” (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. FCU. Montevideo. 2022. P.p. 52); es claro que, en este caso, no estamos ante función legislativa o jurisdiccional, estamos ante función administrativa . Se encuentra cumplido entonces el segundo elemento de la definición. Finalmente, el último elemento de la definición atiende a los efectos jurídicos del acto, esto es, a la aptitud para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas. Al respecto, Ruocco y Delpiazzo, analizando tal concepto, han sostenido: “La producción de efectos jurídicos derivada de la manifestación de voluntad administrativa es el elemento determinante para la afirmación de la existencia de un verdadero acto administrativo, que crea, modifica o extingue una situación jurídica subjetiva ” (D ELPIAZZO, C y RUOCCO, G. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Tomo I. La Ley Uruguay. Montevideo. 2013. Pág. 12). Si alguna duda cupiera, un acto que dispone, imputa o pretende cobrar a una sociedad una deuda , es sin lugar a dudas, creador de una situación jurídica subjetiva: la de deudor (obligado). Por lo tanto, se concluye que el Informe Total a Pagar contiene o presupone un acto administrativo con todas las características que vienen de decirse y por ende, procesable ante esta jurisdicción. En términos coincidentes, dijo el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en un caso similar entre las mismas partes: “ Es claro que la “comunicación” contiene una manifestación de voluntad de la administración, por la que determina tributos y exige su pago bajo apercibimiento. Por tanto, puede calificarse como un acto tácito de determinación tributaria” (Sentencia Nº376/2024). 4.2. Algunas consideraciones sobre los vicios en la motivación y debido procedimiento Tal como surge de fs. 14 y ss., de la demanda , la actora manifiesta que no existieron procedimientos previos al dictado del acto y, en la especie, como se adelantó, no se agregaron los A.A. Desconoce la Sede si ello fue por lo dispuesto en el inciso final del art. 161 o porque no existen. Lo cierto es que la falta, insuficiencia, incongruencia, etc., de motivación si bien es un vicio del acto y por ende una cuestión de legitimidad en la que la Sede podría ingresar, la prueba de que se haya cumplido o no , es una cuestión de hecho. Es decir, para valorar si hay motivación, debe analizarse no sólo el acto sino sus A.A; no constando éstos en auto s, no habiendo obligación de la Administración de agregarlos, allanándose ésta y no controvirtiendo aspecto alguno, corresponde entender que se pliega a los fundamentos de la pretensión de la actora, entre los que se encuentra la falta de motivación. Sin perjuicio de ello, a efectos orientativos, debe saber la demandada que para estar cumplida la motivación tiene que explicitarse el nexo lógico y razonado que se siguió para entender que el hecho generador del tributo se configuró, cómo se realizaron la s mediciones y cómo se llega a ese monto de deuda. Algo similar sucede con el principio de debido proceso , no basta con analizar el acto en sí; al no tener los A.A, no es posible determinar si en los hechos se siguió el procedimiento administrativo debido, el cual, para serlo , debe permitirle al actor defenderse, es decir, darle la posibilidad de ser verdaderamente oído de forma previa a la decisión, de producir y controlar prueba y de que la misma sea efectivamente considerada por la Administración. Nuevamente huelga recordar que existió allanamiento y admisión, en el marco de los cuales, la demandada adujo: “Accionamientos similares han sido promovidos con anterioridad por la parte actora, sobre lo que la misma denomina acto tácito de determinación tributaria…Así es que en dos de esas instancias que han dictado sendas sentencias individualizadas con los números 376/2024… y 290/2025 de fecha 5 de agosto del 2025, en el que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló Informes de Deuda similares…e s claro que el mismo podría adolecer de algunos vicios, o errores teniendo presente las sentencias 376/2024 y 290/2025…” (fs. 32 vto., y ss.). Por ende, es la propia demandada la que encuentra en tales fallos, pautas orientadoras de su actuación, lo cual es destacable. Por ende, corresponde referir a ellos, en lo que a esta litis resulte trasladable: “El hecho imponible, así descrito por la norma departamental, consagra un tributo cuya cuantificación dependerá de la modalidad y ubicación del aviso o anuncio (metálico frente a caminos o carreteras; en paredes o tableros de locales comerciales o industriales, etc.) y de la dimensión que ocupan medida en metros cuadrados o fracción. Se trata, por tanto, de un hecho generador basado en una situación de hecho, que se verifica “desde el momento en que hayan sucedido las circunstancias materiales necesarias para que produzca los efectos que normalmente le corresponden” (art. 24 inc. 2º num. 1º del Código Tributario). Esta característica del impuesto, exige que la Administración acredite de manera idónea los aspectos fácticos que integran la descripción normativa del hecho, pues constituyen los motivos de h echo del acto de determinación tributaria. En este tipo de hipótesis de incidencia, la verificación de todos los extremos del supuesto fáctico, integran la propia motivación del acto, por lo cual la Administración tiene la carga tanto de explicitar los mot ivos de hecho como de dar cuenta de su acaecimiento. En el caso concreto, el supuesto de hecho del impuesto a los avisos y propaganda que la Intendencia Departamental determina, no se encuentra acreditado, en tanto, como bien se advierte en la demanda, no surgen de los antecedentes administrativos relevamiento de cartelería correspondiente a los años 2018, 2020 y 2021. En el expediente obra detalle de anuncios en la vía pública correspondientes a los años 2017 (fs. 20 a 24 A.A) y 2019 (fs. 56 a 61); no así de los años in dicados, cuando el acto impugnado liquida adeudos hasta el año 2021 inclusive. Por tanto, se liquida un período respecto del cual se carece de prueba en relación a la cartelería gravada…Las falencias indicadas afectan la motivación relativa al presupuesto de hecho del acto de determinación, esto es, de las circunstancias de hecho que condujeron al dictado del acto …” (Sentencia Nº376/2024). Asimismo, en otro caso, también entre las mismas partes y referido por la demandada, expresó: “En el presente caso, el supuesto de hecho del impuesto a los avisos y propaganda que la Intendencia Departamental determina para el periodo 2022 tampoco se encuentra acreditado. En consecuencia, el acto carece de motivación adecuada ya que no existen antecedentes administrativos que permitan determinar cómo se arriba al monto del adeudo resistido ” (Sentencia Nº290/2025). 4.3. Sobre los vicios referidos a las mediciones de avisos Finalmente, respecto a lo que la actora cataloga como “VICIOS SUSTANCIALES” cabe decir que se trata de cuestiones fácticas referidas a la forma en que se realizó el relevamiento, mediciones, actualización de tales mediciones, a los carteles que se consideraron, etc., todo lo cual, como se indicó está incluido en la plataforma fáctica a la cual se allanó la demandada y sobre la que, además, no existe controversia. Esta Sede no tiene elementos para valorar tales extremos, por no corresponder la apertura de un periodo de prueba, cuando no existe controversia a probar. Tampoco obran en autos los relevamientos anteriores a los que hace referencia la actora o actuaciones de CC sobre los que pudiese esta decisora expedirse, por lo cual, se reitera, se entiende que conforma el cúmulo al que se allanó la Administración y también, respecto del cual operó la regla de la admisión. Ello conduce a tener por ciertas las afirmaciones de la actora al respecto. 5) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora (con las limitaciones que un allanamiento y admisión suponen), concluyendo la Sede que corresponde la anulación del acto administrativo encausado. Por su parte, en tanto la admisión ha operado sobre aspectos de hecho que son el presupuesto esencial de los vicios alegados por la actora (motivación, motivo, etc.), no se está ante un caso en el cual la ilegitimidad del acto haya fincado en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse la recomposición del procedimiento administrativo que llevó a su dictado. Es postura de esta Sede que cuando el acto se encuentra inficionado por un vicio sustancial, como es, entre otros, el que radica en la motivación, no hay recomposición posible. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal específica. 2) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 4) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1ºTurno