Sentencia Interlocutoria N° 168/2025

Montevideo, 9 de diciembre de 2025 SENTENCIA Nº168/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “ AA CON INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº 322/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de las excepciones previas de caducidad bienal y falta de agotamiento de la vía administrativa interpuestas por la parte demandada. RESULTANDO: 1) En autos comparece la Dra. BB en su calidad de síndico de AA, impetrando acción de nulidad contra el Gobierno Departamental de Montevideo - la Intendencia de Montevideo (IM) respecto de la Resolución Nº5355/2024 dictada con fecha 23 de diciembre de 2024, mediante la cual desestimó su petición administrativa para dejar sin efecto las Resoluciones Nº1880/21/5220, 1905/21/5220, 2108/21/5220, 716/21/5220, 1766/21/5220, 2336/21/5220, 2337/21/5220, 2562/21/5220, 2719/21/5220, 2413/21/5220, 2414/21/5220, 2415/1/5220, 2416/21/5220, 2787/21/5220, 2786/21/5220, 2998/21/5220, 4485/20/5220 Y 2338/21/5220 dictadas por la Gerencia de Servicio de Convivencia Departamental en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante las cuales se aplicó una multa de 5 U.R (en cada una) por contravenir el art. D1928.14, literal i) V olumen VI del Digesto Departamental y la Resolución Nº509/21/1000 por la cual se impuso una multa de 50 UR por infringir el art. .1928.7, literal e) V olumen VI del Digesto (fs. 31 y ss., en adelante, las “Resoluciones”). 2) De acuerdo a sus dichos, contra las Resoluciones interpuso recursos administrativos de reposición y apelación, pero al no contener firma letrada ni haber repuesto la tributación correspondiente, la Administración los consideró como peticiones, dictando a la postre, la Resolución Nº5355/2024 que los desestima, la cual se notificó con fecha 17 de febrero de 2025. La demanda fue interpuesta el 23 de mayo de 2025, tempestivamente. 3) Por Decreto Nº563/2025 se confirió el correspondiente traslado de la demanda a la contraria, quien compareció a evacuarlo con fecha 26 de junio de 2025, bregando por la confirmación del acto, aportando los antecedentes administrativo s requeridos e interponiendo excepciones previas de caducidad y falta de agotamiento de la vía administrativa (fs. 41 y ss.). 4) En su libelo, explica que la accionante no repuso la tributación exigida por la Ley Nº17.738 ni consignó la firma letrada que requieren los recursos administrativos a pesar de haber sido intimada a ello, por lo cual la IM consideró tales comparecencias como peticiones. Ello hace, explica, que no se haya agotado la vía administrativa respecto de las Resoluciones, puesto que no existen recursos interpuestos contra ellas. Adicionalmente, afirma que con relación a la Resolución Nº509/21/1000, los recursos fueron interpuestos de forma extemporánea; el acto fue notificado el 13 de agosto de 2021 y los recursos interpuestos el 6 de septiembre de 2021. A su vez, indica que al tratarse de actos dictados por el Gerente del Servicio de Convivencia y la Secretaría General en ejercicio de atribuciones delegadas, hubiese correspondido únicamente el recurso de reposición. Con relación a la excepción de caducidad, aduce que aún cuando se entendiera bien agotada la vía, los presuntos recursos fueron interpuestos hace más de dos años. Incluso, si de peticiones se tratase, sus denegatorias fictas operaron hace más de 4 años. 5) Por Decreto Nº876/2025 se confirió traslado de las excepciones a la parte actora, quien lo evacuó con fecha 25 de julio de 2025, reiterando que la IM “convirtió” en peticiones sus recursos de forma equivocada, que no advirtió en su momento sobre la supuest a extemporaneidad de los recursos interpuestos contra la Resolución Nº509/21/1000, actuando en contra de sus propios actos. Al defenderse sobre la excepción de caducidad, no refiere a la bienal sino a la caducidad de 90 días (antes 60) y a los supuestos de reapertura de la misma (fs. 60 vto., y 61). 6) Conferidos los respectivos plazos para ofrecer prueba, contraprueba, etc., por Decreto Nº1390/2025, la Sede se pronunció sobre los aspectos requeridos en el art. 166 del CCA, que aplica, en espejo, al excepcionamiento. Con fecha 16 y 18 de setiembre de 2025, las partes alegaron de bien probado. Finalmente, el día 11 de noviembre de 2025, los autos fueron puestos a despacho para resolución, en cumplimiento del Decreto Nº2256/2025. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa y admitirá la excepción previa de caducidad bienal interpuestas por la parte demandada, declarando que ha caducado el derecho a accionar de nulidad , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) En primer lugar , respecto al agotamiento de la vía administrativa, esta decisora entiende que mientras las normas constitucionales que la reglan se mantengan incambiadas, se trata de un presupuesto de admisibilidad de la acción que debe ser controlado por el juez, el que, además, ha sido confirmado por la Ley Nº20.333 (CCA), la que, únicamente puede ser desaplicada por la Suprema Corte de Justicia. 3) En ese entendido, de la interpretación conjunta de los arts. 309, 317 y 319 surge que los actos administrativos pasibles de acción de nulidad son los definitivos y tal carácter se adquiere cuando se trata de la última manifestación de voluntad de la Administración, la que se obtiene una vez interpuestos los recursos administrativos correspondientes, en plazo y acaecida la denegatoria expresa o ficta de los mismo. 4) Pues bien, he aquí uno de los agravios de la demandada. Ésta entiende que habiéndose dictado los actos administrativos por la Gerencia del Servicio de Convivencia y la Secretaría General, en ejercicio de atribuciones delegadas, correspondía únicamente el recurso de reposición. Sobre tal extremo, la Sede entiende no le asiste razón a la demandada. 5) Véase que las Resoluciones indican haber sido dictadas en ejercicio de atribuciones delegadas e identifican que tal delegación fue dispuesta por Resolución Nº572/20/1000 (fs. 8 y ss.) . Sin embargo, no se aclara quién delegó las atribuciones ni se adjunta dicha resolución, cuando en ocasiones, la localización de este tipo de normativa resulta extremadamente compleja. Pero aún, cuando se admitiera que (antes de la vigencia del CCA) tal requisito se encontraba cumplido con la identificación del acto delegatorio, éste en realidad implica una subdelegación o delegación de delegación, puesto que la misma proviene de la Secretaría General, habiendo, a su vez, ésta recibido la delegación del Intendente. No puede exigírsele al administrado conocer tal entramado de delegaciones si ellas no surgen correcta e integralmente identificadas del acto en cuestión. Por tanto, como la propia demandada alega, en aplicación del principi o de informalismo a favor del administrativo, esta decisora entiende bien interpuestos los recursos de reposición y apelación (no debió decirse jerárquico al ser un Gobierno Departamental). 6) Asimismo, vinculado a la interposición de los recursos, la demandada aduce que en el caso de la Resolución Nº509/21/1000, éstos lo fueron extemporáneamente y en tal aspecto, le asiste razón a la demandada. De fs. 2 4 del Expediente Nº2021 -5229-98-000965 surge la constancia de notificación realizada el 23 de agosto de 2021 (no el 13 como afirma la demandada, ya que es la única actuación en la que consta la firma) y de fs. 10 del Expediente Nº2021 -5220-98-002017 surge que los recursos (con tributación y firma letrada) fueron interpuestos el día 6 de setiembre de 2021, es decir, pasados los 10 días corridos con los que contaba la accionante para ello. Por lo tanto, los recursos fueron presentados vencido el plazo y con ello, la Resolución Nº509/21/1000 quedó firme, sin posibilidad de ser revisada en esta Sede; ello, a su vez, implica que no se haya cumplido a su respecto el preceptivo agotamiento de la vía. 7) El otro argumento de la demandada vinculado a la vía administrativa finca en que, en el caso de las restantes Resoluciones, la actora no cumplió con la Ley Nº17.738 (tributación) ni con el requisito de firma letrada que surgía en ese momento del art. 37 del Decreto Ley Nº15.524 y 157 del Decreto 500/991 ; ello, afirma, implicó que los recursos fueran considerados como peticiones y por ende, no se haya agotado la vía al respecto. La actora, por su parte, indicó que ello no acarrea las consecuencias que la demandada pretende atribuirle , no tratándose de un requisito de validez de los recursos. 8) El art. 37 del Decreto Ley Nº15.524 establecía el deber de que los escritos recursivos contarán con firma letrada y el art. 156 del Decreto Nº500/991, reguló la consecuencia de no hacerlo, indicando que correspondía el archivo de los mismos. El art. 157 por su parte, previó la posibilidad de presentarlos por medios informáticos, requiriendo su posterior ratificación de forma presencial, estableciendo como consecuencia de incumplir con ello, la no presentación de los recursos. 9) La Sede entiende que, vistas estas disposiciones reglamentarias a la luz de los principios de tutela jurisdiccional efectiva y acceso a la justicia, resultan desajustadas , puesto que restringen el acceso a una decisión administrativa primero y jurisdiccional después, sin intervención del legislador como presupone el art. 7 de la Constitución. Ello no quita que, en este caso puntual, el hoy actor no compareció a mostrar interés alguno en que se tutele su derecho. No sólo no compareció en el plazo conferido por la Administración (fs. 18 del Expediente Nº2021 -5220-98-001545 a vía de ejemplo, ya que sucedió igual en todos los expedientes), sino que no lo hizo en ningún momento desde esa oportunidad hasta la actualidad. Tampoco compareció a solicitar un plazo adicional o a esgrimir razones que permitieran extender el plazo o reconsiderar la decisión de la Administración, a aducir la existencia de justa causa, etc. Incluso, la Administración, no archivó las actuaciones, sino que se pronunció (fuera de plazo) pero consideró la recurrencia como una petición. 10) Por ende, se reitera, esta decisora entiende que no puede restringirse por vía reglamentaria el derecho de acceso a la justicia, ni administrativa ni jurisdiccional y no tratándose de una ley, esta Sede se encuentra facultada a valorar las ilegitimidades del acto administrativo general, en el marco de un accionamiento contra el particular. No puede la falta de firma letrada (que, en puridad, sería una garantía para el administrado de contar con el debido asesoramiento) suponer una consecuencia tan perjudicial como es la imposibilidad de tener su día ante el tribunal, cuando del escrito presentada surge clara la voluntad de recurrir. Además, el propio Digesto reza, en su art. R.36: “(…) En los casos en que el escrito presentado mereciere observaciones del/la funcionario/a receptor/a, se las hará conocer de inmediato a la persona interesada y, si ésta no las aceptase, igualmente lo admitirá, consignando a su pie las observaciones con las alegaciones de quien lo presenta y con la firma de ambos. Si la persona se negare a firmar, el/la funcionario/a actuante dejará la constancia respectiva. Si el/la jerarca correspondiente estima fundadas las observaciones formuladas, se requerirá a la persona interesada que salve las mismas en el plazo de diez días bajo apercibimiento de archivar las actuaciones, salvo las disposiciones especiales al respecto. No obstante, lo establecido en el inciso precedente, si el escrito fuera un recurso, éste se tendrá por formalmente interpuesto”. 11) En segundo lugar, sin perjuicio de todo lo anterior, lo cierto es que, aun con la postura que viene de explicitarse, el presente accionamiento no puede llegar a buen puerto. En la especie, la demanda anulatoria fue presentada cuando se encontraba largamente acaecida la caducidad bienal. En efecto, el entonces vigente art. 9 de la Ley Nº15.869 preveía dos plazos de caducidad de la acción de nulidad. Uno acaecía a los 60 días contados desde el día siguiente la denegatoria ficta, a la notificación personal del acto administrativo o publicación en el Diario Oficial, según correspondiere, y el otro, a los dos años desde la fecha de interposición de los recursos, plazo de caducidad que se mantuvo, además, en el art. 56 del CCA. 12) De acuerdo a la posición sostenida por esta Sede en las Sentencias Interlocutorias Nº5/2025, 15/2025, 18/2025, entre otras, el régimen normativo a aplicar en los casos en los que los hitos que dan comienzo a la caducidad, acaecieron y vencieron antes de la vigencia del CCA, es el regulado en la ya mencionada Ley Nº15.869 , postura también asumida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Sentencia Nº255/2025. Sin perjuicio de esta aclaración, no corresponde profundizar en ello, ya que, como se expresó, el plazo de caducidad bienal es el mismo en el régimen de la Ley Nº15.869 y del CCA. La única diferencia radica en la parte final del art. 56 del CCA, que reza: “ salvo que, cuando se cumpla, se encuentre transcurriendo el plazo de noventa días previsto en el artículo precedente, en cuyo caso se extenderá hasta que se cumpla dicho término”, salvedad que no aplica a este caso porque la caducidad bienal operó mucho antes que la resolución que le puso fin a la vía administrativa (si se consideran los recursos como tales). 13) En este sentido, justamente, habiendo la parte actora interpuesto su recurrencia e n el año 2021 (entre el 12 de julio y el 5 de agosto dependiendo de la resolución, conforme surge de los diversos expedientes agregados como A.A), la caducidad bienal operó en el año 2023 (variando entre los días 12 de julio y 5 de agosto según el caso) y la demanda fue presentada el 23 de mayo de 2025. 14) Los supuestos de reapertura a los que hace referencia la actora a fs. 60 vto., y 61 no refieren a la caducidad bienal sino a la caducidad de 60 días en el régimen vigente en ese momento (y 90 en el actual). Si bien la Resolución Nº5355/2024 que denegó los recursos (según la actora) y las peticiones (según la demandada) fue notificada el 17 de febrero de 2025, ya se encontraba largamente acaecida la caducidad bienal. Y , tratándose de un plazo fatal, que opera en todos los casos, no hay resolución alguna que pudiera reabrirlo. Incluso si se le aplicara al actor el régimen del CCA (lo que no corresponde en este caso), la acción habría caducado indefectiblemente, puesto que los dos años vencieron tres años antes de la notificación de la Resolución Nº5355/2024 o incluso, de su propio dictado. 15) El art. 9 de la Ley Nº15.869 e ra diametralmente claro respecto del acaecimiento de la caducidad bienal, ya que luego de referir a la caducidad de 60 días de la acción operada luego de la denegatoria ficta y/o expresa de los recursos, reza: “(…) la acción de nulidad caducará siempre a los dos años contados desde la fecha de la interposición de los recursos administrativos”, por lo que, se reitera, no existe dudas que en la especie, operó la caducidad de la acción que se pretende ejercitar, puesto que la demanda de nulidad fue presentada recién el 23 de mayo de 2025. 16) Por su parte, con relación a la naturaleza del plazo de caducidad, la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo han sostenido que se trata de un requisito de admisibilidad de la acción, posiciones que esta decisora comparte en la medida en que la normativa sujeta el accionamiento al cumplimiento de estos requisitos. 17) Así, Sayagués Laso, sostuvo: “ De ahí surgen los requisitos o condiciones de admisibilidad, que son: la existencia de acto impugnable, el agotamiento de la vía administrativa, el accionamiento en plazo y la titularidad del derecho o interés lesionado” (Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. Pág. 578). En el mismo sentido, se afirmó que: “Otro presupuesto requiere que la demanda anulatoria se deduzca en tiempo hábil, esto es, que no haya operado la caducidad de la pretensión, temática regulada por el Derecho Sustantivo, en especial por los artículos 9 y 10 de la Ley Nº15.869” (Simón, Luis M. Aplicación del CGP en el Proceso Contencioso Administrativo de Anulación. Instituto de Derecho Administrativo. FCU. Montevideo. 2020. Pág. 178). 18) Por su parte, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de forma coincidente, en múltiples fallos ha destacad o: “La caducidad de la acción constituye un presupuesto de admisibilidad de la pretensión anulatoria, relevable de oficio…” (Sentencias Nº328/2020, 945/2022, entre otras). 19) En idéntica línea, particularmente en casos de caducidad bienal, ha expresado el Tribunal, que: “(...) Como ha destacado la Corporación en reiterados pronunciamientos, del contexto y de una interpretación armónica de las disposiciones de la Ley No. 15.869 se extrae que lo previsto en el inc. 5º del art. 9º mencionado, al establecer que la resolución expresa tardía, dictada por la Administración reabriría el plazo de 60 días para accionar, solo resulta aplicable a los casos en los cuales sí y solo sí no existió previamente la caducidad de la acción, atento a que no puede renacer un derecho ya extinguido. Evidentemente, el propósito del plazo bienal radica en dotar de un tope o límite al eventual debate jurisdiccional, cuya concreción no puede dilatarse sine die ni pender de la contingencia del comportamiento activo (pero intempestivo) de la Administración en aras de la seguridad y certeza jurídicas, evitándose de tal forma la indefinida posibilidad de impugnación (Cfme. Sentencias Nº 10/2013, 12/2013, 71/2013, 485/2013, 161/2014, 304/2015, 285/2016, 10/2018, 328/2020 y 46/2021, entre otras" (Sentencia N°655/2022. En igual sentido: Sentencia N°45/2024, entre otras). 20) Recientemente, en la Sentencia Nº255/2025, sostuvo: “ Pues bien, de lo expuesto fluye la sinrazón del planteo formulado por la firma promotora que, luego de haber presentado la demanda anulatoria con su respectivo plazo de caducidad vencido, pretendió beneficiarse de la solución de un régimen más favorable pr evio a su entrada en vigor. El quid de la cuestión no radica aquí en la resolución provocada por el urgimiento presentado por CIUPSA, sino en la manifiesta improcedencia de pretender la reapertura del plazo de caducidad cuando el accionamiento ya se había movilizado con aquel vencido…”. 21) Por lo tanto, el accionamiento no puede prosperar; carece de sentido movilizar todo el sistema, aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad alguna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto, en tanto el incumplimiento del requisito selló, de forma insubsanable, la suerte del proceso. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Recházase la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa y admítese la excepci ón previa de caducidad bienal interpuestas por la parte demandada. 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios fictos del letrado del accionante en 3 B.P.C. 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a e sta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Oportunamente, archívese.