Sentencia Interlocutoria N° 680/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025 No. 680 VISTOS : Para sentencia interlocutoria de segunda instancia, estos autos caratulados: “ EMPRESA AA con BANCO CENTRAL DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 250/2025), venidos a conocimiento de esta Corporación en virtud del recurso de apelación deducido por la parte actora, contra la Sentencia Interlocutoria No. 36/2025, dictada por la Sra. Juez Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno. RESULTANDO : I) La parte actora, empresa AA , presentó demanda anulatoria el día 2 de mayo de 2025 (fs. 32 a 43 vto., infolios), contra el acto administrativo contenido en la Nota NE/4/2024/1440 de la Superintendencia de Servicios Financieros, Supervisión de Riesgos y Análisis Financiero del Banco Central del Uruguay (BCU) (fs. 11- 12 infolios). Tal Nota, según manifiesta la promotora, le fue notificada el día 22 de mayo de 2024. Así, interpuso contra la misma los recursos administrativos de Revocación y Jerárquico el día 3 de junio de 2024 (fs. 14 - 15 infolios). II) Por Resolución de fecha 9 de diciembre de 2024 , se desestimó el recurso de revocación, mientras que por Resolución de fecha 18 de diciembre de 2024 se desestimó expresamente el recurso jerárquico interpuesto por la actora (fs. 24 - 25 infolios). Según surge de notas adjuntas de fs. 69 a 72 de infolios, tal decisión desestimatoria le fue notificada a la actora el día 20 de diciembre de 2024 (específicamente fs. 72 infolios). III) La actora presentó la demanda de anulación el día 2 de mayo de 2025, dentro del plazo de caducidad de noventa días preceptuado por el artículo 55 de la Ley No. 20.333 (CCA). IV) Por Sentencia Interlocutora No. 36/2025 dictada el día 7 de mayo de 2025, obrante de fs. 45 a 51 infolios, la Sra. Jueza Letrada de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno resolvió tener por inadmisible la demanda incoada, tras haber operado la caducidad del plazo para su válida interposición con anterioridad a su presentación, por entender que se aplica, por vía de integración, el artículo 12 del CGP, con lo cual continúa vigente, para el plazo que comenzó a correr a fin de interponer la acción anulat oria, el plazo de sesenta días previsto en el artículo 9 de la Ley 15.869. Entiende que el plazo para presentar la demanda venció el día 28 de marzo de 2025. Entiende la Sentenciante que, por tratarse de un plazo que comenzó a correr con anterioridad a la entrada en vigencia del CCA, el mismo no puede aplicarse retroactivamente sin vulnerar principios de igualdad y seguridad jurídica. Aplica el artículo 12 del CGP por la remisión edictada por el artículo 207 del CCA. V) La actora, habiendo sido notificada personalmente en oficina el día 12 de mayo de 2025 (fs. 51 vto., infolios) se alzó, en tiempo y forma, contra la aludida Sentencia Interlocutoria, mediante la interposición de los recursos de reposición y apelación, presentados el día 20 de mayo de 2025 (fs. 73 - 82 infolios). Se agravia por entender que el plazo para deducir la acción de nulidad es de noventa días según establece el artículo 55 del CCA, siendo este de aplicación inmediata de acuerdo a lo edictado por el artículo 206 del referido cuerpo normativo, por lo cual, no corresponde la remisión realizada al artículo 12 del CGP. Defiende que el CCA prevé una solución adecuada en base a los principios que el mismo recoge, a la vez que por la atacada se está vedando el acceso a la justicia al administrado. Coincide en lo discutible del tema en cuestión al no ser resuelto expresamente por la ley aplicable y critica haberse adoptado, por parte de la Sentencia resistida, la solución más restrictiva en desmedro de la accionante. Refiere, en su apoyo, a consulta agregada en obrados, evacuada por el Prof. Dr. BB (fs. 52 - 62 vto., infolios). Defiende que, contrariamente a lo postulado por la Sentencia recurrida, al no estar frente a una norma procesal en sentido estricto, no corresponde acudir al artículo 207 del CCA (remisión al CGP), toda vez que el propio CCA establece mecanismos para resolver la situación por aplicación de los principios generales de Derecho, los que son considerados reglas (artículos 3 y 40). Así opera el principio de tutela jurisdiccional efectiva, una de cuyas manifestaciones es la de acceso a la justicia. Opera también el principio de universalidad de acceso al proceso. Tales principios responden al valor y fuerza de regla constitucional po r su naturaleza inherente a la personalidad humana, derivados del a forma republicana de gobierno (artículo 72 de la Constitución de la República). Al integrar e interpretar las normas de acuerdo al artículo 5 del CCA se está interpretando e integrando conforme a la Constitución. Por otra parte, entiende que no hay una afectación a la buena fe o seguridad jurídica del BCU por la aplicación de un plazo de noventa días para el inicio de la acción de nulidad. Asimismo, se agravia en lo que considera notificaciones defectuosas por parte de BCU, toda vez que la notificación realizada el día 20 de diciembre de 2024 fue realizada en una casilla de correo electrónica de la actora que no figuraba en el elenco de los domicilios que oportunamente hubo constituido la parte ante el BCU en vía administrativa. Por ende, no se debe considerar a la actora notificada del acto que agota la vía administrativa, encontrándose pues, habilitada para la presentación de la anulación. En definitiva, aboga por la revocación de la recurrida. VI) Por Decreto No. 513/2025 de 21 de mayo de 2025 (fs. 84 infolios), se otorgó traslado de los recursos a la parte demandada, la que fue notificada el día 22 de mayo (fs. 86 infolios). VII) La demandada, BCU, representada por la Dra. CC, evacúo el traslado conferido el día 30 de mayo de 2025 (fs. 99 - 108 infolios), defendiendo la sentencia recurrida. Entiende que opera la caducidad de sesenta días prevista por el artículo 9 de la Ley No. 15.869 en mérito a que el plazo tuvo comienzo de ejecución en época previa a la entrada en vigencia del CCA, plazo y criterio que entiende se deben respetar en aras de la seguridad jurídica. Por imperio del artículo 206 del CCA, considera, la aplicación del mismo no puede extenderse a un plazo iniciado antes de su entrada en vigor. La aplicación del Código se dará una vez que haya sido ejercida la acción. Entiende pertinente la aplicación del artículo 12 del CGP por la remisión hecha por el artículo 207 del CCA. Remarca que la propia actora concedió, en su escrito de iniciación, haber sido notificada el día 20 de diciembre de 2024. Defiende el principio de irretroactividad de las leyes, así como la notificación realizada en vía administrativa, habiendo cumplido con su finalidad, siendo convalidada por la actora al no haber opuesto el pretendido defecto formal en la primera oportunidad hábil con la que contó. Considera que la actora tienta un cambio de demanda inadmisible a fin de subsanar su incumplimiento. La actora expresó haber sido notificada el día 20 de diciembre de 2024, habiendo tenido en tal oportunidad un conocimiento acabado y completo del acto adm inistrativo cuestionado, con lo cual se cumplió la finalidad de la notificación. VIII) Remitidos los autos a este Tribunal, por Decreto No. 3716/2025 de 5 de agosto de 2025 (fs. 129 infolios), se pasaron los autos a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el recurso de Apelación interpuesto. IX) Por Dictamen No. 526/2025 de 9 de setiembre de 2025 (fs. 130 - 133 vto., infolios), la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo sugirió amparar el recurso interpuesto y revocar la sentencia objeto de apelación, entendiendo que el presente proceso se inició en vigencia del CCA, siendo aplicable en la emergencia su artículo 55 relativo a la caducidad del plazo para entablar la demanda, esto es, noventa días. Considerando que se está ante una situación que admite más de una interpretación, entiende que debe privilegiarse aquella que favorece al accionamiento, debiendo interpretarse las normas acudiendo a los principios de acceso a la jurisdicción y tutela jurisdiccional efectiva. X) Por Decreto No. 4283/2025 de 12 de setiembre de 2025 (fs. 135 infolios), dictado por este Cuerpo, se pasaron estos autos para resolución por el recurso de Apelación interpuesto contra la Sentencia Interlocutoria No. 36/2025 dictada por el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno. XI) Puestos los autos para sentencia, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, revocará la Sentencia Interlocutoria apelada, compartiendo fundamentos expuestos por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo. II) Este Colegiado ya se ha expedido respecto de la presente cuestión en Sentencias recientes Nos. 512/2025 y 513/2025, expedientes con circunstancias, fundamentos y soluciones plenamente trasladables a los presentes obrados. III) Atendiendo a lo opinable de la presente situación, tal cual coincidentemente han manifestado tanto la Sra. Jueza de Primera Instancia, como la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, así como por el hecho de encontrarse la situación inmersa en un período de transición de regímenes normativos, no se puede optar más que por la solución más beneficiosa para el administrado, en el entendido de que tal solución está plenamente amparada por la normativa vigente, en atención, por sobr e todo, a los principios de acceso a la justicia, en sus manifestaciones de justiciabilidad plena y tutela jurisdiccional, como manifestación de la máxima “in dubio pro administrado”. IV) El CCA entró en vigencia el día 24 de diciembre de 2024. Con posterioridad a la finalización de la Feria Judicial mayor de este año 2025, el plazo para iniciar la acción de nulidad se encontraba en curso, habiéndose computado únicamente tres días, considerando la alegada notificación del acto expreso que denegó los recursos, el día 20 de diciembre de 2024. Considerando la Semana de Turismo del año 2025 acaecida entre los días 14 a 20 de abril de 2025, la de manda anulatoria se considera presentada temporáneamente. V) En el presente, se dilucida un tema de aplicación temporal de la ley, presentándose, en el sub examine, la dificultad dada por estar inmersos en el período de transición entre dos regímenes normativos. El plazo de caducidad de la acción comenzó a correr bajo la vigencia del régimen anterior y sin haberse consumado, entra en vigencia el nuevo Código que modifica el plazo, sin establecer norma específica que resuelva las situaciones jurídicas que comenzaro n antes de su entrada en vigencia o que están en curso al momento de su entrada en vigor. VI) Tal cual hubo referido este Cuerpo en reciente Sentencia No. 512/2025: “(…) conforme el análisis del CCA, de sus principios propios y de los principios generales de aplicación de las leyes, corresponde la aplicación del nuevo plazo de 90 días previsto en el artículo 55 del CCA, en tanto situación nacida bajo la vigencia del régimen anterior pero no consumada, en atención a los siguientes fundamentos: (a) La regla es la aplicación inmediata de la ley a las situaciones jurídicas no consolidadas. Esta regla es la única que evita optar, sin una regulación específica, entre imponer la retroactividad de la ley nueva (prohibida por el principio general previ sto en el artículo 7° del Código Civil) o imponer la ultraactividad de la ley derogada (vedada por el principio de seguridad jurídica). (b) La aplicación inmediata de la nueva disposición, en este caso, asegura la tutela jurisdiccional efectiva y el acceso a la justicia, principios que informan todo el CCA y que deben orientar la interpretación. (c) No corresponde la aplicación del artículo 12 del CGP que marca una regla de aplicación en el tiempo excepcional en materia de plazos, por cuanto, el plazo de caducidad de la acción de nulidad no es un plazo procesal. (d) Aun cuando se lo considerara procesal, tampoco corresponde la aplicación del artículo 12 del CGP por remisión del artículo 207 del CCA, por no ser “pertinente”, para resolver la aplicación temporal de una ley, acudir a otra ley.” VII) La presente situación acontecida en el aludido período de transición, ya ha sido advertida en sendas ponencias por distintos operadores jurídicos. El Dr. Santiago Pereira Campos (Jornadas CADE. Principales cambios procesales. Nuevo Código de lo Contencioso Administrativo (CCA) Ley No. 20.333. 19 y 20 de febrero de 2025), exponía que ante las dudas interpretativas sobre la entrada en vigencia se debe solucionar aplicando el sistema de interpretación del CCA, teniendo en cuenta especialmente el principio de tutela judicial efectiva, ante la duda aplicar la solución más proclive al acceso a la Justicia, que suele ser la del CCA. VIII) El propio CCA ofrece mecanismos de solución de la presente controversia al establecer el valor y fuerza de los principios generales del Derecho como reglas (artículos 2 a 5 y 40 literal A). Por tal motivo, no corresponde acudir al artículo 12 del CGP tal cual se pretende en la resistida. La interpretación e integración, pues, se debe realizar conforme edicta el CCA, r ecurriendo a los principios en é l consagrados, los que son considerados reglas de Derecho (artículo 40 literal A). Así lo enseña el Dr. Carlos Delpiazzo (Sobre el Código de lo Contencioso Administrativo, FCU, pág. 53): “(…) la enumeración no taxativa de los principios generales de Derecho tiene por función poner de manifiesto que ellos son el fundamento o cimiento sobre el cual debe desenvolverse la actividad administrativa, cumpliendo además las funciones de interpretación y de integración en caso de falta de regulación expresa en algún punto o materia”. Por consiguiente, debe aplicarse la regla más tuitiva, esta es, la del artículo 55 del CCA. Esto, aunado a lo edictado por el artículo 207 del propio CCA, que habilita la remisión al CGP, sólo en cuanto sea pertinente, pertinencia que en el caso no corresp onde toda vez que el CCA propone la regla de solución, se concluye que se impone recurrir a los principios generales de derecho consagrados como reglas. IX) Tal como fuera expresado en la pre-citada Sentencia 512/2025 y concordando con opinión vertida en la consulta obrante en autos: “(…) compartimos con Pezzutti que “(…) la regla de aplicación inmediata consagrada determina que sus disposiciones no se aplican a soluciones consolidadas bajo el derecho anterior, en particular hechos definitivamente concluidos o derechos adquiridos por los sujetos durante su vigencia” (Pezzutti, Miguel, Estudio Introductorio en Código de los Contencioso Administrativo (Ley No. 20.333). Montevideo: CADE, 2024, p. 17). En el caso, al no haberse extinguido aún el derecho de accionar, no existía caducidad consumada ni derecho consolidado bajo la normativa anterior. En suma, la aplicación del nuevo plazo previsto en el artículo 55 del CCA a una caducidad en curso no infringe el principio de irretroactividad del artículo 7º del Código Civil, en tanto se proyecta sobre efectos futuros de una situación aún no concluida”. X) La presente solución implica aplicación del principio de tutela jurisdiccional efectiva y de acceso a la justicia. XI) En línea con el Prof. Dr. BB, no se está frente a una norma procesal en sentido estricto, a la vez que el mismo CCA establece mecanismos para resolver la presente situación. El concepto normas procesales a l que alude el artículo 206 no alcanza a los procedimientos administrativos ni a los presupuestos de la acción de nulidad. XII) Se debe tener presente que la resolución expresa del recurso jerárquico fue notificada a la promotora el día 20 de diciembre de 2024, es decir, cuatro días antes de la entrada en vigencia del nuevo régimen. Va de suyo que, atendiendo a la particular época del año, así como el comienzo de la Feria Judicial mayor y la importancia del armado de una demanda anulatoria en todos sus aspectos, desde la realización o revisión de escritos, recabar la prueba, etc., tal tarea insumió un tiempo a la parte que la hizo presentar la demanda dentro del nuevo régimen, sin que esto implique ningún tipo de maniobra tendiente a optar por verse amparada por un régimen u otro. XIII) No existe, por otra parte, violación de principio de igualdad. La solución de acuerdo a los principios generales del Derecho, implica, de algún modo, corregir el desequilibrio existente entre la parte fuerte, la Administración respecto de una más débil, administrado, solución legítima, que va de acuerdo al espíritu de la norma específica. XIV) Atendiendo a que se irá por la revocación de la sentencia resistida por los fundamentos expuestos, no se ingresará al análisis de los agravios relativos a supuestas notificaciones defectuosas. XV) Por los fundamentos, normas citadas y concordantes, el Tribunal, RESUELVE : Revócase la sentencia apelada en autos y, en su mérito, declárase interpuesta en plazo la acción de nulidad deducida. Oportunamente, devuélvase a la Sede a quo. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).