Sentencia Definitiva N° 667/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025. No. 667 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “EMPRESA AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 191/2024). RESULTANDO : I) La empresa AA representado por BB y asistido por el Dr. CC, compareció a fs. 4 promoviendo acción de nulidad contra la Resolución N° 2023/4/000217 de la Dirección Nacional de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (en adelante “MTOP”) de 28 de julio de 2023 que resolvió la adjudicación de la licitación abreviada N° 7/2023, relativa a “ servicio de vigilancia en el puerto de Bella Unión ” a la empresa DD (fs. 165 a 165 vto. A.A.). En resumidos términos, la actora entendió que la resolución está viciada de nulidad porque (a) se dictó en desviación de poder por desviación en la motivación y (b) por existir defectos formales. En cuanto al primer aspecto, esgrimió que se adjudicó la Licitación a la empresa DD , cuya oferta era $ 800.000 mayor que la suya, pese a que inclusive la Administración había reconocido como más ventajosa su oferta y ya venía prestando el servicio. Por lo que, no se desprende de la resolución la razón por la que fue adjudicataria la empresa DD en contradicción con los informes formulados. En particular resaltó que la Oficina de Administración y Mantenimiento se inclinó por adjudicar la licitación a la empresa AA y la Comisión Asesora informó que si bien la empresa DD es la que obtuvo mejor puntaje, la empresa AA ofrece el mejor precio y dejó abierta la posibilidad de que la oferta de la actora sea considerada como la más conveniente. Por este motivo consideró que la motivación del acto es insuficiente. Con respecto a los defectos formales, señaló que la desestimatoria del recurso de revocación debió serle notificada a efectos de ejercer sus defensas, lo que no ocurrió por lo que no tuvo oportunidad de oponerse a posibles argumentos de la resolución. También relevó como irregularidad que no se le haya notificado la resolución que dispuso tanto el efecto suspensivo del recurso, como la que levantó el referido efecto. Ello, a su criterio, mina su derecho de defensa y es indicativo de las irregularidades cometidas por la Administración. En tal sentido, cuestionó que se haya recurrido a la compra directa con su empresa hasta tanto la adjudicataria comenzó a ejecutar el contrato, lo que informa a la ilegitimidad de lo resuelto. En suma, solicitó la anulación del acto. II) El MTOP representado por la Dra. EE, contestó la demanda a fs. 17, abogando por su rechazo y solicitó se cite como tercero coadyuvante a la empresa DD. La demandada sostuvo que el proceso licitatorio se ajustó a Derecho, indicando que la oferta adjudicataria recibió el mayor puntaje, extremo que no fue cuestionado por la actora y que meritó la adjudicación realizada. El puntaje fue adjudicado conforme dispone la cláusula 3ª del Pliego de Condiciones que establece como factores a valorar: a) precio, b) antecedentes de la empresa y c) certificación ISO 9001, concluyendo que la oferta de la adjudicataria tenía mayor calidad y competencia técnica respecto a la de la accionante es altamente superior. Añadió que la opinión de la Oficina de Administración y Mantenimiento no es vinculante. Finalmente entendió que el acto administrativo fue fundado. Sobre los agravios relativos al procedimiento, señaló que no se advierte violación al debido procedimiento ni ninguna irregularidad en el levantamiento del efecto suspensivo de los recursos, lo que fue realizado mediante acto fundado en base a la necesidad de prestar prontamente el servicio de seguridad. En consecuencia, bregó por la confirmación del acto impugnado, a la vez que promovió la citación como tercero de la empresa adjudicataria. III) La empresa DD fue debidamente emplazado (fs. 27 vto.) y no compareció en el proceso. IV) Por Decreto Nº 4078/2024 se abrió el juicio a prueba (fs. 30) y las partes alegaron en el plazo común de 15 días (fs. 35 a 39 vto. y 41 a 41 vto.) V) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Dra. Sandra Boragno, aconsejó confirmar el acto, en Dictamen No. 15/2025 (fs. 44 a 48). VI) Por Decreto No. 432/2025 se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará el acto administrativo impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución N° 2023/4/000217 de la Dirección Nacional de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (en adelante “MTOP”) de 28 de julio de 2023 que resolvió la adjudicación de la licitación abreviada N° 7/2023, relativa a “servicio de vigilancia en el puerto de Bella Unión ” a la empresa DD (fs. 165 a 165 vto. A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se cumplieron los presupuestos requeridos para el ingreso al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Por resolución del Director Nacional de Hidrografía de 7 de marzo de 2023, se dispuso el llamado a la Licitación Abreviada Nº 7/2023 aprobándose los Pliegos de Condiciones Particulares para el “Servicio de Vigilancia en el Puerto de Bella Unión”, y el 13 de abril de 2023 se produjo la apertura del llamado en la que se presentaron ofertas de varias empresas, entre ellas la actora y la empresa DD. La oficina actuante Bella Unión Litoral Norte, entendió como más conveniente para la Administración y sugirió adjudicar la Licitación a la oferta de la empresa DD, adjuntando informe de ofertas con cuadro comparativo sugiriendo adjudicar un puntaje total de 86 a la actora y 96,4 a la empresa DD, observando que la oferta de la actora tiene el mejor precio pero pierde en puntaje general por tener en trámite el Certificado ISO 9001:2025 y de acuerdo a PCP el numeral 1.1, “Se valorará que la empresa oferente presente certificación ISO 9001:2015” (fs. 160 a 161 vto. A.A.). Por su parte, la oficina Administración y Mantenimiento Portuario sugirió adjudicar la Licitación a la actora (fs. 162 y 162 vto.). La Comisión Asesora “deja a criterio de la Dirección Nacional adjudicar la Licitación 7/2023 a la Empresa DD por un monto total de $ 6.331.878,08 IVA incluido por el período de 2 años, por ser la empresa que obtiene el mayor puntaje final teniendo en cuenta la sumatoria de puntos de acuerdo a factores de ponderación establecidos en el PCP art. 3 EVALUACIÓN DE OFERTAS, o a la Empresa AA por ser la que oferta el menor monto total siendo $ 5.561.248 IVA incluido por el período de 2 años e incluyendo el suministro de circuito cerrado de televisión con 4 cámaras full HD, amparados en el PCG que rigió el llamado, art. 10 ADJUDICACIÓN que establece: “La Administración se reserva el derecho de adjudicar la licitación a la o las ofertas que considere más conveniente para sus intereses y a las necesidades del servicio aunque no sea la de menor precio” (fs. 163 vto. A.A.). Finalmente, por la impugnada la Dirección Nacional de Hidrografía de 28 de julio de 2023 sugirió la adjudicación de la Licitación a la empresa DD teniendo en cuenta la sumatoria del puntaje establecido de acuerdo a los factores de ponderación establecidos en el PCP (fs. 165 a 165 vto. A.A.). V) La Corporación rechaza la alegada desviación de poder por desviación en la motivación. A la luz de los hechos y agravios reseñados anteriormente, importa delimitar el marco teórico de la noción de “ oferta más conveniente ”. Así, más allá de la discusión dogmática respecto de si la oferta más conveniente consiste en un concepto jurídico indeterminado o se inserta dentro de la discrecionalidad administrativa sin dudas, la determinación de la mejor oferta resulta impregnada por el principio de razonabilidad. Sobre la cuestión se ha señalado que “… la apreciación de la oferta más conveniente es una facultad que, si bien discrecional, en manera alguna puede quedar exenta del sello de razonabilidad que debe ostentar toda actividad administrativa para producir efectos jurídicos válidos” (así: Agustín GORDILLO - “Tratado de Derecho Administrativo y Obras selectas”, t. II., “La defensa del usuario y el administrado”, 1ra. Edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2014, p. 520). Tales entendimientos han sido replicados en la jurisprudencia del Tribunal que, invocando a la doctrina, sostuvo “… que la Administración cuenta con discrecionalidad para resolver la adjudicación, aunque dicha potestad de obrar discrecionalmente no puede traducirse en arbitrariedad. La elección de la oferta más conveniente requiere razonablemente y de buena fe que: a) s e hayan comparado las ofertas; b) se haya justificado la opción desde el punto de vista económico; c) se haya demostrado su ventaja; d) se hayan respetado los límites establecidos en los pliegos; y e) que haya habido ajuste a los dictámenes previamente emitidos o, en caso de verificarse apartamiento de los mismos, la motivación suficiente para justificar ese apartamiento (Cfme. DELPIAZZO, Car los E.: “Contratación Administrativa”, UM, Montevideo, 1999, ps. 191 y 192; véase también SÁNCHEZ CARNELLI, Lorenzo: “Adjudicación, vicios, impugnación”; en AA. VV . “Contratación Administrativa”, Instituto Uruguayo de Derecho Administrativo, FCU, Montevideo, 1989, págs. 48 y siguientes)” (Sentencia N° 450/2016). Las consideraciones precedentes tienen expreso rango normativo. En este sentido, la Ley No. 18.834, de 4 de noviembre de 2011, modificó la redacción del art. 65 del TOCAF, especificando, dentro de los requisitos a considerar para determinar la oferta más conveniente, “… prever razonablemente una ejecución efectiva y eficiente del contrato […] obtener las mejores condiciones de contratación de acuerdo con las necesidades de la Administración […] juzgar los antecedentes de los oferentes y el contenido de las ofertas en base a los criterios objetivos que se determinen en los pliegos”. En el caso, la Administración consideró que la oferta de la adjudicataria era la más conveniente, motivando dicha elección en el puntaje total superior obtenido luego de valorar los aspectos definidos por el Pliego de Condiciones. Así, la cláusula tercera del Pliego de Condiciones dispone que los factores que se tomarán en cuenta para la ponderación de la presente licitación son el precio (80 puntos), antecedentes de la empresa (15 puntos) y certificación ISO 9001 (5 puntos), desarrollando el método de evaluación utilizado que no fue cuestionado por la actora. Como resultado de dicha evaluación, la actora obtuvo el mejor puntaje en el factor precio, en tanto presentó el precio más bajo ($ 259 más I.V .A. valor “hora / hombre”); sin embargo, no obtuvo el mejor puntaje total , producto de ponderar todos los factores considerados en el pliego. Se advierte que los puntajes establecidos tampoco fueron cuestionados por la actora. Por lo tanto, la Administración se ciñó a las condiciones que establecía el pliego, y a la regla relativa a la evaluación de las ofertas prevista en su cláusula tercera, de acuerdo a la cual el precio es tan sólo uno de los factores a considerar, no el exclusivo. La impugnada también encuentra motivación en el informe de la Comisión Asesora que dejó a criterio de la Dirección Nacional adjudicar la Licitación a la actora o a la empresa DD por considerar a ambas merecedoras de la adjudicación por diversos motivos debidamente fundados (fs. 163 vto. A.A.). La opinión de la Oficina de Administración y Mantenimiento, no solo no es vinculante para la Dirección, sino que tampoco se trata de un informe preceptivo en el curso del proceso licitatorio. En efecto, el TOCAF no prevé la intervención preceptiva en el proceso licitatorio de otra repartición que no sea la Comisión Asesora de Adjudicaciones. El artículo 66 del TOCAF dispone que “En cada Administración pública estatal funcionarán una o varias Comisiones Asesoras de Adjudicaciones designadas por la autoridad superior de la misma, la que también designará entre los miembros de cada Comisión un responsable de su citación para facilitar su ágil funcionamiento y el cumplimiento de los plazos requeridos. La actuación de dichas Comisiones será preceptiva en los procedimientos competitivos de más de $ 3.340.000 (tres millones trescientos cuarenta mil pesos uruguayos), pudiendo el ordenador competente solicitar su dictamen en cualquier otro caso en que lo considere conveniente”. La Administración no obró arbitrariamente, sino que se fundó en los antecedentes administrativos, de los que surge la comparación de ofertas con la atribución de los puntajes que la actora no cuestionó, el análisis y justificación de las mismas por parte de la Comisión Asesora, así como el ajuste a las condiciones del pliego, el cual ordena ponderar tres factores (precio, antecedentes y certificación), y no solamente el precio como parece dar a entender la accionante en su demanda. En adición a lo anterior, nos remitimos a las conclusiones del dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que indicó: Las objeciones de la actora en su demanda, no refieren a ningún apartamiento de lo dispuesto en el pliego. Tampoco ha ofrecido prueba en esta acción anulatoria que diga acerca de una irrazonabilidad en la valoración de los parámetros considerados. Efectivamente, la empresa DD presentó la certificación ISO, obteniendo la puntuación correspondiente al factor. En cuanto a la valoración de antecedentes de una y otra empresa, no se advierten vicios, resultando, además que, aunque se le hubiera dado mayor puntaje a la actora por haber ofertado circuito cerrado de TV – que no era requerido por el pliego de condiciones particulares - igualmente no alcanzaría a igualar o superar el puntaje total dado a la empresa DD. Una vez más cabe considerar que las consideraciones técnicas que definen para la Administración la conveniencia de una oferta, resultan una materia reservada a la Administración, ajena a la jurisdicción del Tribunal, salvo apartamientos en la cuestión que hace a la legalidad y razonabilidad de la comparación (…) (fs. 46 a 47). VI) Tampoco es de recibo el agravio por defectos formales, en tanto no se advierte ninguna ilegitimidad que vulnere el derecho de defensa de la actora ni el debido procedimiento. En lo que refiere al levantamiento del efecto suspensivo de los recursos interpuestos, el art. 73 del TOCAF establece que la interposición de recursos administrativos en contra del acto de adjudicación tiene efecto suspensivo que podrá ser levantado por resolución fundada que “declare que dicha suspensión afecta inaplazables necesidades del servicio o le cause graves perjuicios”. En la emergencia de las resultancias obrantes a fs. 181 y siguientes de los antecedentes surgen suficientemente acreditadas razones de servicio a efectos de levantar el efecto suspensivo del recurso, lo cual, posteriormente, fue plasmado en la resolución d ictada al respecto (fs. 182 a 182 vto. A.A.). Al respecto se esgrimió la necesidad de que el puerto de Bella Unión cuente con vigilancia de modo ininterrumpido las 24 hs., y que de no cumplir con el Plan de Protección Busques e Instalaciones Portuarias e s posible perder certificaciones portuarias internacionales y comprometer la seguridad de las instalaciones, todo lo cual hace a la legitimidad de lo resuelto en cuanto al levantamiento de los efectos suspensivo del recurso administrativo mediante resolución fundada. Por otro lado, la circunstancia de que la antedicha resolución no haya sido personalmente notificada no mitigó las garantías del perdidoso en la Licitación, no le impidió avanzar con las actuaciones posteriores a la adjudicación. Asimismo, la falta de notificación de la desestimatoria del recurso de revocación en nada enerva la legitimidad de lo resuelto y, menos aún, trasciende hacia al acto de adjudicación, no habiéndose vulnerado su derecho de defensa el que pudo ejercer conforme a Derecho. En conclusión, el Tribunal no avizora ninguna ilegitimidad en el proceder de la Administración en los términos de los agravios expuestos, en tanto la selección de la oferta de la empresa DD fue debidamente motivada de forma razonable, no se acreditó ningún supuesto de desviación de poder, ni vicio formal en el procedimiento que amerite la nulidad del acto. Por los fundamentos y textos normativos expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).