Sentencia Definitiva N° 652/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025 No. 652 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 147/2024) RESULTANDO : I) La actora, Sra. AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. R.S.D.T./314/2023 dictada por la Sub Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación, mediante la cual se resolvió: “(…) NO HACER LUGAR A LA PETICIÓN FORMULADA POR LA EMPRESA “BB”, REGISTRO B. 103.877, EN RELACIÓN A LA PRESCRIPCIÓN DE LOS ADEUDOS DEL PERÍODO 1992-2007, POR LA DECLARACIÓN DE ACTIVIDAD DEL SR. CC, (…) EN DICHO PERÍODO, EN CONFORMIDAD CON LO EXPRESADO EN EL “CONSIDERANDO” DE LA PRESENTE RESOLUCIÓN (…)” (fs. 18 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 18 a 28 infolios), argumentó que el acto administrativo cuya declaración de nulidad se pretende resulta contrario a la regla de Derecho , dados los siguientes aspectos formales y sustanciales. En primer lugar, señaló que no se hizo lugar a la petición formulada (que se declare la prescripción de los adeudos generados en relación al trabajo al Sr. CC), siendo ello lo ajustado a derecho en atención de que los adeudos referidos en dicha petición se encuentran holgadamente prescriptos. En segundo lugar, afirmó que no hacer lugar a lo peticionado implicó una vulneración al principio de seguridad jurídica. En tercer lugar, manifestó que no renunció al derecho de alegar la prescripción de los adeudos, en tanto ello resulta materialmente imposible y notoriamente contrario a derecho. Concluyó así, en que el derecho a la prescripción como modo de extinción de las obligaciones es un principio general del derecho tributario, y este opera ante el transcurso del tiempo sin accionamiento por parte de la Administración. Afirmó que, en el presente caso, se generó la prescripción del derecho a reclamar los adeudos generados con relación al trabajo dependiente del Sr. CC en su empresa por el período comprendido entre 1992 y 2007, siendo irrelevante el hecho de que los adeudos no hubieran sido determinados, ya que la obligación tributaria existe independientemente de ello. Señaló que, al operar la prescripción de peno derecho, el único resultado ajustado a derecho es la extinción de la obligación tributaria referida. Agregó que, en el caso, fueron verificados los supuestos que configuran la prescripción como modo de extinción de las obligaciones tributarias. Por tal motivo solicitó, mediante una petición administrativa su declaración. No obstante, la Administración de cidió no hacer lugar a lo peticionado, motivo por el cual el acto impugnado resulta contrario a derecho. Adicionó que si bien la Administración demandada invoco la Resolución del Directorio del BPS RD 5-8/2008 como forma de denegar lo peticionado por su parte, resulta material y jurídicamente imposible ceñirse a su contenido la renuncia al derecho de prescripción ya que la misma opera de pleno derecho y tienen lugar por el mero transcurso del tiempo. Alegó que, en línea con lo expuesto, al ser la declaración de la prescripción una facultad reglada de la Administración demanda da por oposición a discrecional, ésta debe ser declarada por ser el único resultado posible establecido por el artículo 152 de la Ley No. 16.713, y por el ordenamiento jurídico vigente. En definitiva, solicitó la anulación del acto en causa. III) Conferido el correspondiente traslado, la Administración demandada compareció debidamente representada (fs. 32 a 37 infolios) controvirtiendo los términos de la demanda. En lo medular de su defensa, esgrimió que actuó conforme a derecho, por cuanto, la situación del trabajador CC resulta de la afiliación que realizo la actora de su actividad en el año 2007, habiendo denunciado en el año 2019 que su fecha de ingreso real fue en 1992. Entendió que, las obligaciones que corresponden a períodos que puedan verse alcanzados por la prescripción, originado en la denuncia del sujeto pasivo, encuadran dentro de lo previsto en la Resolución RD No. 5 - 8/2018. En aplicación de la misma, no corresp onde el registro de rectificativas sin verificarse la renuncia a la prescripción por parte de la actora. Negó que se haya vulnerado algún principio en la actitud asumida por el BPS y, defendió el criterio del Organismo, plasmado en la RD No. 20 - 21/2011, que dicta que, la obligación prescrita subsiste como obligación natural. En definitiva, solicitó la confirmación del acto procesado. IV) Por Decreto No. 2632/2024 (fs. 39 infolios), se abrió el expediente a prueba por el plazo de 10 días y se agregó los antecedentes administrativos en 63 fojas por pieza separada. V) La parte demandada y la parte actora alegaron por su orden (fs. 53 a 55 y fs. 57 a 61 vto. infolios). VI) Habiéndose conferido vista a la Procuraduría de Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 63 infolios), por Dictamen No. 101/2025 sugirió amparar la demanda, y en su mérito, anular el acto resistido (fs. 64 a 66 infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 , arts. 4 y 9). El acto procesado, según manifestaciones de la accionante (fs. 19 infolios) no controvertidas por la parte demandada (fs. 32 a 37 infolios), la referida Resolución no le fue debidamente notificada ni publicada en el Diario Oficial, por lo que se tomará como interpuestos en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 28 vto. a 35 de los A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa a través del dictado de la Resolución RD No. 38-8/2023 de 22 de noviembre de 2023 (fs. 57 a 57 vto. de los A.A.). Dicha Resolución se notificó el 19 de diciembre de 2023 (fs. 61 vto. de los A.A.). La acción de nulidad se interpuso en tiempo hábil el 2 de abril de 2024 (nota de cargo a fs. 29 infolios). II) En primer lugar, para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Las presentes actuaciones se originan en la petición administrativa calificada presentada por la Sra. AA, en calidad de representante de la empresa unipersonal del mismo nombre, mediante la cual, tras declarar que el Sr. CC se desempeñó como trabajador dependiente para su empresa por el período comprendido entre los años 1992 y 2007, solicita la declaración de prescripción de las obligaciones tributarias generadas con relación la actividad laboral señalada (fs. 2 vto. a 4 de los A.A.). La petición se origina en virtud de la intimación que le habría cursado la Administración para agregar toda la documentación relativa a la actividad del trabajador indicado. En virtud de lo peticionado, la Asesoría Tributaria y de Recaudación analiza la petición de la accionante, informando que “el Sr. CC, (…) registra actividad en la empresa BB, Reg. B103877 desde el 01/08/2007 a la fecha actual. Por consiguiente, no existen adeudos de contribuciones especiales de seguridad, por períodos anteriores, que pueden ser posibles de prescripción”. Agrega que “en el caso de declaraciones presentadas por los sujetos pasivos de contribuciones especiales de seguridad social, inéditas o rectificativas de informaciones ingresadas a la historia laboral, se exigirá para su ingreso la renuncia de toda eventual alegaci ón de prescripción, debiéndose reconocer y regularizar los adeudos resultantes” (fs. 7 vto. de los A.A.). De lo informado se confiere vista a la interesada en fecha 2 de marzo de 2023 (fs. 9 de los A.A.); quien la evacuó por escrito (fs. 11 a 13 vto. de los A.A.) sosteniendo que, si bien el BPS reconoce la inexistencia de adeudos, la exigencia de la renuncia a la prescripción no resulta legítima. La Administración analiza los descargos, indicando que la accionante declaró como dependiente al Sr. CC como empleado por el período 1992 - 2007, requiriéndosele la renuncia a la prescripción de los adeudos; en tanto no se inscriben rectificativas sin tal acto. Así, las actuaciones concluyen con el dictado de la Resolución procesada. III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora, el Tribunal, por unanimidad de votos, apartándose de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en c onsecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. Como se reseñaba en la síntesis de los antecedentes relevantes a la causa, la accionante formuló ante la Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación petición calificada a efectos que se declare la prescripción de las obligaciones tributarias correspondientes al período 1992 - 2007 devengadas por la prestación de servicios dependientes del trabajador CC; al amparo del artículo 152 de la Ley No. 16.713 solicitó que se declare la prescripción de los mismos (fs. 2 vto. y siguientes de los A.A.). La Administración instruye la petición, relevando por informe de fecha 10 de febrero de 2023: a) que el trabajador registra actividades desde el 1º de agosto de 2007 a la fecha; y b) que por tanto “no existen adeudos de contribuciones especiales de seguridad social por períodos anteriores que puedan ser pasibles de prescripción” (fs. 7 vto. de los A.A.). Amén de ello, se agrega que en el caso de presentarse declaraciones inéditas o rectificativas por períodos anteriores en aplicación de la Resolución de Di rectorio No. 5- 8/2008 se exigirá para el reconocimiento de servicios la renuncia a toda eventual alegación de prescripción. En ese sentido se dicta el acto resistido el que dispone: “No hacer lugar a la petición formulada (…) en relación a la prescripción de adeudos del período 1992-2007”, indicándose en su Considerando I) que no merece observaciones el estudio de fecha 10 de febrero de 2023 del que surge que no existen adeudos de contribuciones anteriores al 1 de agosto de 2007 que puedan ser posibles de prescripción. Así establecidos los hechos, el objeto del presente proceso se limita a enjuiciar el acto administrativo que deniega la declaración de prescripción solicitada. El agravio en concreto se dirige contra la negativa del BPS a declarar la prescripción de las contribuciones especiales de seguridad social que invoca la accionante por el período 1992-2007 por no existir las mismas. En consecuencia, en virtud de lo solicitado y lo resuelto por la Administración, cabe analizar si la obligación tributaria nació al mundo jurídico, y por tanto si corresponde declarar su prescripción, ya que, como antecedente lógico para que opere la prescripción como modo de extinción debe existir la obligación correspondiente. IV) La accionante afirma tanto en su petición como en su demanda, que las obligaciones cuyo presupuesto de hecho se habría verificado corresponden a contribuciones especiales a la seguridad social devengadas por el trabajo como dependiente del Sr. CC por el período 1992 a 2007. Si bien asiste razón a la actora en el sentido que la obligación tributaria nace con la verificación del hecho generador - artículo 14 del Código Tributario - teniendo el acto de determinación un carácter puramente declarativo, no escapa que estamos ante u na invocación de un hecho generador no denunciado por la contribuyente en forma oportuna y que finca en una situación de hecho que ha de ser objeto de constatación por la Administración tributaria. En efecto, la accionante invoca contribuciones a la seguridad social derivadas de la actividad dependiente de quien habría sido su empleado en dicho período, quien fuera registrado recién en fecha 1º de agosto de 2007 (fs. 7 vto. de los A.A.); es decir que, recién en el año 2023 se informa de tal hecho generador a efectos de solicitar la prescripción de los adeudos correspondientes. Por otro lado, el hecho generador de las contribuciones a la seguridad social es la actividad efectiva, el trabajo efectivamente prestado por el trabajador; lo que tiene efectos tanto tributarios (nacimiento de las contribuciones respectivas) como previsionales (reconocimiento de años de servicio a efectos de configurar los requisitos prestaciones de seguridad social). En consecuencia, nos encontramos ante el supuesto del artículo 24 del Código Tributario que entiende configurado el hecho generador “en las situaciones de hecho, desde el momento en que hayan sucedido las circunstancias materiales necesarias para que produzca los efectos que normalmente le corresponden” (artículo 24 numeral 1º). La actividad dependiente que sirve de asiento a las contribuciones a la seguridad social constituye una situación de hecho, claramente fáctica; pero que se requiere constatar “las circunstancias materiales”, que estarán dadas por el trabajo efectivo, la prestación de servicio de quien es declarado como trabajador en forma tardía. Más aún en este caso, en tanto la contribuyente omitió cumplir con sus deberes formales, y procura ahora que se declare la prescripción de obligaciones respecto de una actividad que no denunció oportunamente y que tampoco en ocasión de su petición informa, la constatación de las circunstancias materiales resulta más que necesaria. De la lectura atenta de su escrito de petición, surge que se limita a solicitar la prescripción de adeudos tributarios, pero no denuncia los servicios respectivos, ni los datos del trabajador, ni incorpora tal información a la Historia Laboral del mismo. Por lo tanto, si bien la obligación tributaria nace con la verificación del hecho generador - y no con el dictado del acto administrativo -, tratándose de una situación de hecho o material (actividad) con trascendencia en materia previsional, resulta ajust ado a Derecho que la Administración constate el acaecimiento. Dos argumentos normativos coadyuvan a la posición de la Administración. El primero, el principio de verdad material, según el cual “La administración tributaria del Banco de Previsión Social se ajustará a la verdad material de los hechos” (artículo 149 de la Ley No. 16.713). El segundo, el Decreto No. 40/998 que establece: “Las afiliaciones y las comunicaciones de altas tardías, deberán ser verificadas por el Banco de Previsión Social antes de su aceptación. Una vez aceptadas, generarán derecho a los beneficios de las prestaciones de actividad, por las contingencias cubiertas por éstas que se produjeran con posterioridad a la fecha en que debieron realizarse aquellas afiliaciones o comunicaciones de altas tardías” (artículo 10). De esta forma, sólo luego de verificarse la verdad material de los hechos, la verificación fáctica del hecho generador, así como la aceptación de un “alta tardía” es que se tendrá por verificado el hecho generador, y por tanto devengada la obligación tribu taria. No resulta admisible que la verificación del hecho generador -cuando este es de carácter fáctico o material- quede sujeta a la apreciación del contribuyente, lo que implicaría admitir en nuestro derecho positivo una suerte de “auto determinación”, pues con señala Ramón Valdés Costa “la presentación de la declaración jurada tienen indudablemente sus efectos jurídicos. Hay por lo pronto un reconocimiento formal de la obligación, con los efectos consiguientes, entre ellos la interrupción de la prescripción, la responsabilidad por la veracidad y exactitud de las constancias. Si no es observada por la Administración, el pago correspondiente extingue el crédito fiscal, pero carece totalmente de fuerza obligatoria para la otra parte de la relación jurídica” (El acto de determinación. Estudios de Derecho Latinoamericano. Mtvo. Año 1982, pág. 155). Ello es lo que ocurre en la emergencia, la declaración vía petición que formula la actora, carece de fuerza obligatoria para la Administración, en el caso respecto a la verificación del hecho generador material. En el caso, la Administración concluyó que la obligación tributaria es inexistente, es decir, que no se ha verificado ni constatado hasta la fecha el acaecimiento del hecho generador. La resolución impugnada, interpretada conforme sus antecedentes, concluye que no existen obligaciones tributarias de las cuales la accionante sea sujeto pasivo en calidad de contribuyente por el período 1992 - 2007. En efecto, la Resolución en sus Considerandos comparte “el estudio realizado en fecha 10/02/2023”, del cual surge “que no existen adeudos de contribuciones especiales de seguridad social” ; en consecuencia, no existiendo obligación tributaria mal puede accederse a la declaración de prescripción peticionada, erigiéndose éste como el eje en que se fundamenta la solución denegatoria del BPS. Por consiguiente, la Administración se ajustó a derecho, en tanto carece de información y constatación del acaecimiento del hecho generador, y por tanto descarta la existencia de obligaciones tributarias que pudieran ser declaradas prescritas. En cierta fo rma, la resolución impugnada constituye un acto de determinación negativo, en tanto declaró la inexistencia de las obligaciones tributarias cuya prescripción solicita la accionante. En doctrina el Dr. Ramón Valdés Costa definía la determinación como “el acto administrativo que declara la existencia y cuantía de un crédito tributario o su inexistencia” (El acto de determinación. Estudio de Derecho Tributario Latinoamericano. Montevideo. Año 1982, pág. 132). En el caso, el BPS - ante la petición de la accionante - arribó a un pronunciamiento negativo en relación a la existencia de las obligaciones tributarias. En definitiva, no existiendo una obligación tributaria, no cabe alegar ni declarar su prescripción, pues no ha operado el antecedente lógico para aplicar este modo de extinción de las obligaciones tributarias. Sin perjuicio de ello, cabe analizar el agravio relativo a la exigencia de la “renuncia” a la prescripción como condición para la inscripción tardía del trabajador. Si bien el razonamiento de la accionante es correcto, el agravio carece de actualidad en tanto el acto deniega la declaración peticionada. Como se refería anteriormente, el objeto del acto se limita a desestimar la prescripción solicitada, en virtud de que la obligación es inexistente. El acto resistido no es aquél que impone a la accionante la condición de renunciar a la prescripción para cu mplir con sus deberes formales; sino la negativa a declarar la prescripción. Por tanto, tal agravio carece de actualidad, esgrimiendo la accionante un interés mediato o eventual. Señala Aparicio Méndez que “el interés legítimo o el derecho mismo deben ser directos, esto es, actuales y no simplemente eventuales. Una situación futura no p uede por tanto invocarse como título en lo anulatorio (Lo Contencioso de Anulación en el Derecho uruguayo. Montevideo. Año 1952, pág. 187). De las actuaciones no surge que la accionante hubiera cumplido con su deber formal de iniciativa y de registro del trabajador, y tampoco que se hubiera impedido tal acto imponiéndosele la condición de renunciar a la prescripción. En consecuencia, no se afecta el interés inmediato, directo y actual de la accionante, sino que estamos ante una situación eventual no ocurrida. Por tal razón el acto no resulta lesivo de la accionante. En definitiva, la Administración se limitó a denegar la declaración de prescripción de una supuesta obligación tributaria que no fue debidamente acreditada, y que, por ende, no podía considerarse extinta por dicho modo. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo procesado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de noviemb re de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).