Sentencia Definitiva N° 651/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025 No. 651 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 532/2023). RESULTANDO : I) A fs. 2 -8 vto. compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria respecto del acto administrativo que no hizo lugar al recurso jerárquico movilizado en contra de la Resolución No. 5862/2022 de 15 de noviembre de 2022, mediante la cual la Gerencia General de Educación Técnico Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública dispuso: 1) Dar de baja de todos los registros docentes del área 935- Tecnología y l as horas correspondientes a dicha área, a partir de la notificación, al Prof. AA (...) en aplicación del Artículo No. 40.2 del Estatuto del Funcionario Docente, dado que presenta una aptitud docente menor a 51 puntos; 2) Establecer que la eliminación de los registros docentes se hará efectiva a partir del año lectivo siguiente (fs. 37-38 A.A.). En lo medular de su embate, entiende que la volición en cuestión merece ser anulada en base a los siguientes argumentos: a) la decisión administrativa se basó exclusivamente en la calificación obtenida en 2021 (49,6 puntos), sin ponderar las calificaciones favorables de años anteriores ni posteriores; b) durante el año 2022, el actor continuó ejerciendo sus funciones docentes con evaluaciones positivas, obteniendo 85 puntos en la Escuela Técnica de Villa Soriano y 75 puntos en la Escuela Agraria La Concordia; c) la calificación negativa de 2021 se debió a circunstancias excepcionales, en particular a su reintegro tras una licencia médica, debidamente acreditada; d) en casos análogos, la Administración no aplicó el artículo 40.2 del EFD, lo que evidencia un trato desigual y arbitrario. II) Corrido el traslado de precepto, a fs. 12 -18 compareció la demandada debidamente representada y se opuso al accionamiento movilizado. En lo central de sus defensas, considera que la resolución debe ser confirmada pues: a) el acto impugnado se dictó conforme a derecho y en base a un hecho objetivo: la calificación del actor inferior a 51 puntos en aptitud docente en el año 2021; b) no existió desviación de poder ni vicios en el procedimiento; c) las evaluaciones posteriores no modifican la validez de la medida adoptada; d) los antecedentes y resoluciones administrativas invocados por el actor no constituyen fuente formal de derecho vinculante. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 6051/2023 (fs. 20), la demandada se limitó a ofrecer aquellas que resultaren favorables de las resultancias de autos (fs. 24) IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada a fs. 26-29 vto. y la actora a fs. 31-32 vto. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 596/2024, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 53-54). VI) Por auto No. 6136/2024 (fs. 56) , se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. En efecto, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 60 del Decreto Ley No. 15.524, la acción debe entenderse dirigida contra la Resolución No. No. 5862/2022 de 15 de noviembre de 2022, mediante la cual la Gerencia General de Educación Técnico Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública dispuso: 1) Dar de baja de todos los registros docentes del área 935-Tecnología y las horas correspondientes a dicha área, a partir de la notificación, al Prof. AA (...) en aplicación del artículo No. 40.2 del Estatuto del Funcionario Docente, dado que presenta una aptitud docente menor a 51 puntos; 2) Establecer que la eliminación de los registros docentes se hará efectiva a partir del año lectivo siguiente (fs. 37-38 A.A.). Dicha resolución fue notificada personalmente al actor el 21 de noviembre de 2022, y resistida mediante la interposición conjunta y subsidiaria de los recursos de revocación y jerárquico el 1° de diciembre de 2022 (fs. 59-62 A.A.). Por Resolución No. 1874/023 de 2 de agosto de 2023 se desestimó el recurso jerárquico. En tanto dicho acto se notificó el 17 de agosto de 2023 (fs. 100 A.A.), la demanda anulatoria se promovió en plazo el 9 de octubre de 2023 (fs. 2 y 10). II) Antecedentes relevantes A efectos de realizar un correcto abordaje de la cuestión sometida a decisión, conviene realizar una reseña de los antecedentes que precedieron al dictado del acto en causa. Así, surge de los antecedentes administrativos que se agregaron los puntajes de aptitud docente adjudicados al actor desde el año 2017 al 2021 en la asignatura Tecnología. En el año 2017 recibió un puntaje de 83,7, correspondiente a la categoría “Muy Bueno”; en el año 2018, un puntaje de 99,3, correspondiente a “Excelente”; en 2019 obtuvo 71,6 puntos, correspondiente a “Bueno”; en 2020 fue calificado con 90 puntos, lo que corresponde a “Muy Bueno”. Finalmente, en el año 2021, su calificación fue de 49,6 puntos, correspondiente a la categoría “Graves Reparos” (fs. 15 vto. y 16 A.A.). En la inspección realizada el 24 de setiembre de 2021 se consignó que la clase brindada por el actor no fue planificada, resultó errática, con una orientación totalmente inadecuada; se abordaron temas ajenos al programa; no se realizó diagnóstico del grupo; se sugirió actualizar la libreta, y elaborar una planificación con unidades didácticas, terminar el tema abordado y comenzar con el proyecto. No obstante, se valoró positivamente el clima de trabajo y el respeto hacia el alumno (fs. 14 vto. y 15 A.A.). El 15 de agosto de 2022, la Junta Especializada de Tecnología, en atención a la calificación de 49,6 puntos obtenida por el docente en 2021, recomendó la aplicación del artículo 40.2 del Estatuto del Funcionario Docente (fs. 18 A.A.). Posteriormente, el 24 de agosto de 2022, la Junta Técnica Docente de Evaluación también sugirió dar de baja al profesor en virtud del citado artículo 40.2, teniendo en cuenta el puntaje de 49,6 correspondiente al año 2021 y destacando que el docente no pre sentó reclamos habiendo sido debidamente notificado (fs. 19 A.A.). El actor, al evacuar la vista conferida, solicitó que se dejara sin efecto la aplicación del artículo 40.2 del EFD, haciendo hincapié en los puntajes obtenidos en años anteriores, que estuvieron lejos de ser observados. Señaló que el bajo puntaje de 2021 se debió a que, en el momento de la inspección (setiembre de 2021), se encontraba recién reintegrado de una licencia médica, aportando constancia que acredita dicha licencia por el período comprendido entre el 15 de julio y el 24 de agosto de 2021 (fs. 25 a 26 vto. A.A.). El 25 de octubre de 2022, la Junta Técnica Docente reiteró su solicitud de baja del docente de todos los subescalafones del área 935, así como la baja de las horas, considerando que los informes de dirección de años anteriores no resultan vinculantes y que el docente no aportó elementos nuevos que justifiquen modificar el informe de inspección (fs. 33 vto.). Finalmente, se dictó el acto objeto de impugnación. III) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, por mayoría de sus integrantes naturales, apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a amparar la demanda y a anular la resolución en causa. IV) Sobre la procesabilidad del acto impugnado A juicio del Tribunal, el acto impugnado es procesable, por cuanto constituye el acto originario que genera el agravio alegado por el actor , ya que es en él donde se materializa, con efectos jurídicos plenos, la aplicación del artículo 40.2 del Estatuto del Funcionario Docente, con la consecuencia directa de su exclusión del sistema educativo. Lo que se controvierte no es la calificación docente en sí misma, ni la valoración técnica de una inspección aislada, sino el acto administrativo que -fundado en una calificación firme - adoptó una decisión definitiva que privó al actor del ejercicio de la docencia. Si bien es cierto que la calificación de 49,6 puntos en aptitud docente correspondiente al año 2021 no fue recurrida por el actor y por tanto adquirió firmeza, ello no afecta la procesabilidad del acto impugnado, ya que lo que se cuestiona en esta instancia no es la legalidad de la calificación ni los procedimientos evaluativos, sino la voluntad decisoria de la Administración de aplicar una norma sancionatoria -el artículo 40.2 EFD - que conlleva efectos jurídicos irreversibles sobre la situación del actor. Este razonamiento se acompasa con la línea jurisprudencial del Tribunal según la cual no son procesables los actos intermedios o preparatorios que carecen de voluntad decisoria, pero sí lo son aquellos que constituyen expresión final de la voluntad administrativa , en cuanto agotan la tramitación del procedimiento y modifican de manera directa una situación jurídica del administrado (Cf me. Sentencias No. 158/2020, 178/2020, 179/2020, 440/2020, 376/2021, 394/2022, 431/2022, 740/2023, 356/2024, entre otras). V) Sobre el fondo del asunto. Violación de la teoría de los actos propios y desconsideración de la situación sanitaria excepcional del promotor. V.I) Pues bien, conforme lo expuesto supra, la decisión de dar de baja al actor de todos los registros docentes del área 935 -Tecnología, con fundamento en el artículo 40.2 del EFD, se adoptó en virtud del puntaje de 49,6 puntos obtenido en el año 2021, correspondiente a la calificación de “Graves Reparos”. Esta calificación, al ser inferior al mínimo establecido, habilita (al menos en abstracto) la desvinculación del docente, de acuerdo con lo que dispone textualmente la norma: “Todo docente no efectivo que en el factor aptitud docente fuere calificado en el año con menos de 51 puntos será eliminado de los registros, haciéndose constar la calificación negativa. El docente deberá ser notificado en forma expresa de dicha calificació n y la eliminación de los registros se hará efectiva para el año lectivo inmediato siguiente”. Ahora bien, a juicio de la m ayoría, más allá de su formulación categórica, la aplicación de este precepto no puede realizarse de espaldas a las particularidades del caso concreto, y, sobre todo, no puede contradecir la conducta efectiva y posterior de la propia Administración, como o currió en este caso. Concretamente, pese a haber resuelto su eliminación del sistema, la Administración permitió al actor continuar en funciones hasta el 28 de febrero de 2023, evaluándolo incluso con puntajes de 75 y 85 puntos en el área de Tecnología (fs. 84 vto. a 86 A.A.), correspondientes a valoraciones de “Bueno” y “Muy Bueno”. Este comportamiento, objetivamente contradictorio, vulnera de forma manifiesta la teoría de los actos propios, un principio general de Derecho que impide a la Administración adoptar decisiones inc ompatibles con su conducta anterior respecto del mismo administrado. Como sostuvo el Tribunal en Sentencia No. 99/2024, en un caso sustancialmente idéntico: “ A su vez, el accionar de la demandada contraviene la teoría de los actos propios, que postula que nadie puede ir contra sus propios actos en forma válida. Una vez dictado un acto jurídico, la Administración del que emanó no puede, sin más, dictar uno contradictorio. Esta doctrina tiene su aplicación en el Derecho Público, debido a la intensa presencia de la Administración en distintos ámbitos, lo cual hace que la confianza que en ella depositan los particulares ostente una importancia superior a las observables en hipótesis análogas en el Derecho Privado. (MAIRAL, Héctor. “La doctrina de los actos propios y la Administración Pública.” De Palma, Buenos Aires, 1988, p. 33 y sig.). La aplicación de esta doctrina en el ámbito del Derecho Público hace que la segunda conducta contradictoria frente a un sujeto no tenga efectos, prevaleciendo la conducta anterior. (DIEZ-PICAZO, Luis. “La doctrina de los actos propios” Borsch, Barcelona, 1963, p. 248)”. En este caso, es evidente que la Administración, al mantener al docente en funciones y evaluarlo positivamente en el mismo rubro docente cuya calificación de 2021 fundamenta su eliminación, incurrió en una incongruencia insalvable, pues resulta inaceptable que una calificación negativa sea utilizada como causa de desvinculación cuando las actuaciones posteriores evidencian un desempeño satisfactorio. V.II) En adición, para el Dr. Corujo y esta redactora, la Administración desconsideró que el puntaje de 49,6 adjudicado al actor en 2021, que motivó la decisión de eliminarlo de los registros docentes conforme al artículo 40.2 del EFD, fue obtenido en el marco de una circunstancia excepcional de salud que la Administración conocía y que sin embargo decidió ignorar al resolver su desvinculación. El propio actor informó oportunamente que, al momento de la inspección de septiembre de 2021, se encontraba recién reincorporado de una licencia médica que se había extendido del 15 de julio al 24 de agosto de ese año, hecho acreditado mediante la correspondiente documentación médica (fs. 25 a 26 vto., y 32 y 32 vto. A.A.). Pese a ello, la Administración omitió por completo considerar este factor como circunstancia atenuante o contextualizadora de la calificación de “Graves Reparos”, incurriendo así en una valoración parcial y descontextualizada del desempeño docente. Nuevamente, como dijo el Cuerpo en la ya citada sentencia No. 99/2024: “La calificación obtenida en el año 2020 constituyó una situación aislada vinculada al estado de salud del accionante, lo cual fue absolutamente ignorado por la Administración. Como puede apreciarse, la incorporación de la noción referente a la discriminación indirecta contribuye a fortalecer los mecanismos de tutela contra la discriminación en el empleo, al observarse que el tratar del mismo modo a individuos que se encuentran e n distinta situación, no siempre resulta eficaz para asegurar la igualdad de oportunidades. (cf. SUGENO, Kazuo, La discriminación en el empleo: Dinámica y limitaciones para su integración dentro del marco legal, Rev. Der. Lab., Tomo XL, N.º 188, 1997, p. 723)” A esta desconsideración se suma el hecho de que en otros casos en los que se configuraba una calificación inferior a 51 puntos, la Administración resolvió no aplicar el artículo 40.2 del EFD si las calificaciones posteriores revertían ese resultado. Así se desprende del precedente administrativo contenido en la Resolución No. 758/2021, en la que se dejó sin efecto una baja dispuesta en 2020, al verificarse que en el año siguiente el docente superó el umbral exigido. Este antecedente administrativo, además de ser citado expresamente en la Sentencia No. 99/2024, evidencia una actuación desigual y arbitraria en relación con el caso del actor, lo que robustece el planteo de discriminación y vulneración al principio de igualdad. Resulta evidente, entonces, que la calificación de 2021 fue un episodio aislado, condicionado por factores médicos excepcionales, y que la actuación de la Administración, al aplicar mecánicamente el artículo 40.2 del EFD sin considerar esta realidad, fue arbitraria, irrazonable y violatoria del principio de igualdad. VI) En suma, por las razones anotadas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes (d.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dr. Alberto Reyes. DISCORDE: Por cuanto entiendo que corresponde confirmar la resolución impugnada, conforme a los fundamentos que se expresaran seguidamente. El actor dirige su pretensión anulatoria, en virtud de que la resolución encausada dispuso su baja de los registros docentes del Área 935 - Tecnología y sus horas, a partir del año lectivo siguiente, conforme lo previsto en el artículo 40.2 del Estatuto del Funcionario Docente, al presentar una aptitud docente menor a 51 puntos. El referido artículo 40.2 del Estatuto del Funcionario Docente dispone que: “Todo docente no efectivo que en el factor aptitud docente fuera calificado en el año con menos de 51 puntos será eliminado de los registros, haciéndose constar la calificación negativa”. De las actuaciones administrativas allegadas al proceso, surge que el 1°.06.2022, se envió a la Junta Especializada de Tecnología los puntajes de calificaciones de aptitud docente del actor en lo que surge que obtuvo en su actividad docente una calificación por debajo de los 51 puntos (49,6 puntos) en el año lectivo 2021 (fs. 14 A.A.). Con fecha 15.08.2022, la Junta Especializada de Tecnología, habiendo tomado conocimiento de los puntajes asignados, sugirió la aplicación del art. 40.2 del Estatuto Docente (fs. 18 A.A.). Las actuaciones pasaron a la Junta Técnica Docente de Evaluación quien, haciendo acuerdo con la Junta Especializada de Tecnología, compartió la solución proyectada esto es, dar de baja al docente en aplicación de lo dispuesto en el artículo 40.2 del Estatuto del Funcionario (fs. 19 A.A.). Del referido informe se confirió vista al actor (fs. 22/23) quien la evacuó alegando que lo sucedido en 2021 fue un hecho aislado, motivado en que, al tiempo de la inspección, se reintegraba de una licencia por enfermedad (fs. 25 y vto. A.A.). Tras analiza r los descargos formulados, la Junta Técnica Docente de Evaluación, concluye que estos no modifican la evaluación realizada, reiterando la solicitud de baja al docente al amparo del art. 40.2 del Estatuto (fs. 33 vto. A.A.). Y, ulteriormente, se dicta el acto administrativo impugnado (fs. 37/38 A.A.). Pues, de la reseña de antecedentes que viene de realizarse, surge la sinrazón del planteo anulatorio, por cuanto, la Administración ejercit ó correctamente la potestad atribuida por la regla de derecho (Art. 40.2 del Estatuto), encuadrando los hechos con el presupuesto de derecho aplicable. Con tal entendimiento, corresponde desestimar el principal agravio deducido por el actor, referido a la vulneración del principio de igualdad. Sobre el particular, el actor expuso durante el año 2022, continuó su carrera docente y que sus evaluaciones superaron con creces el puntaje aludido, por lo que no puede aplicarse el art. 40. 2 del Estatuto del Funcionario Docente. E indicó que resulta ina dmisible la disparidad de criterios y que “las resoluciones 758/2021 y 2022/23 (entre otras) debió ser aplicable a todos los casos idénticos ” dejándose sin efecto el art. 40.2 del EFD. Se comparte con la demandada que la Administración se limitó a cumplir con la normativa aplicable al caso del accionante, de forma objetiva. A entender de este Ministro, no resulta ajustado entrar a considerar las calificaciones de años posteriores, puesto que la calificación anual es la que incide en la eliminación de los registros, máxime cuando el actor no es un docente efectivo sino interino. Pero, además, no es posible eludir que el accionante, siquiera ofreció prueba hábil de la discriminación supuestamente consagrada en su caso, en relación a otros funcionarios en su misma situación que no identifica en forma concreta. Por consiguiente, sus referencias vagas y genéricas sobre el punto, son de franco rechazo, puesto que suya era la carga de acreditar los extremos invocados. En suma: no es posible atribuirle al acto impugnado, un tratamiento desigual, desde que no hay un solo elemento probatorio que respalde la alegación del actor, por lo que, solo es dable concluir, que no se configura la alegada violación del principio de igualdad, consagrado en el artículo 8º de la Carta Magna. En consonancia con todo lo que se acaba de señalar, cabe desestimar el segundo agravio, relativo a la vulneración de la Teoría del Acto Propio. El actor sostiene que corresponde la aplicación de la Teoría del Acto Propio, en virtud del actuar incongruente en otros casos de la demandada. No se advierte de recibo este agravio. Como se viene de indicar, era carga del actor fundamentar y probar cuáles serían las situaciones en las que la Administración habría obrado en un sentido distinto al de su caso, extremos con los que ciertamente no cumplió ni en la formulación de su acto de proposición, ni tampoco durante la etapa probatoria (véase que ni siquiera produjo prueba). De igual modo, procede desestimar su tercer agravio, fincado en la ausencia de motivación. Contrariamente a lo sostenido por el accionante, el acto está adecuadamente motivado, en tanto, remite al informe de inspección y a la evaluación realizada al funcionario. No puede perderse de vista que, en la especialidad del caso, la calificación docente es un acto de discrecionalidad técnica del órgano evaluador. Para que sea revisable, el actor debe probar ilegalidad, abuso o desviación de poder, lo cual no hizo. De tal modo, al obtener una calificación de aptitud docente de 49.9 puntos para el año 2021 resulta de aplicación el art. 40.2 del Estatuto del Funcionario Docente, que establece que: “Todo docente no efectivo que en el factor aptitud docente fuere calificado en el año con menos de 51 puntos será eliminado de los registros, haciéndose constar la calificación negativa.” Siguiendo las enseñanzas de MARIENHOFF, en el caso, del proceso de formación y de sus antecedentes se pueden apreciar, sin dificultad y con exactitud, los motivos determinantes del dictado del acto impugnado (Cf. MARIENHOFF, Miguel: “Tratado de Derecho Adm inistrativo”, Tomo II, págs.334-336). Por lo tanto, cabe concluir que la motivación del acto administrativo encausado resulta suficiente a los fines explicitados y, en su mérito, no puede prosperar el agravio del accionante. Finalmente, con relación al cuarto agravio referido a la demora del procedimiento, se comparte in totum el razonamiento desplegado por la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil, en cuanto consigna que: “(…) en lo que refiere a que el docente continuó trabajando en el año 2022 debemos tener presente varios artículos del estatuto y aplicarlos de forma armónica. Ya que es el propio cuerpo normativo que genera tal situación. El artículo 40.2 dispone: "El Docente deberá ser notificado en Forma expresa de dicha calificación y la eliminación de los registros se hará efectiva para el año lectivo inmediato siguiente". Conforme el artículo 36, el año docente comenzará el 1º de marzo de cada año civil y finalizará el 28 de febrero del año civil siguiente. El artículo 54, por su parte, prevé: "Las calificaciones anuales que otorguen las Juntas Calificadoras serán notificadas al interesado dentro de los primeros cuarenta y cinco días del año docente consecutivo y posteriormente se agregarán a la carpeta de actuación anual." (…) En síntesis, el año docente objeto de calificación insuficiente (2021) culminó el 28 de febrero de 2022. El año lectivo siguiente inició al día siguiente, el 1º de marzo de 2022. Luego de culminado el año docente, se debió de realizar la calificación y notif icarla dentro los 45 días. Posteriormente se debió dictar el acto administrativo y notificarlo. Es decir, el procedimiento de calificación se desarrolla en el año lectivo siguiente. En puridad, que la eliminación del registro opere antes que comience el año lectivo siguiente, sería de cumplimiento imposible y contraria a lo que establece el propio estatuto” (fs. 45 y su vto., infolios).