Sentencia Definitiva N° 650/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025 No. 650 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 223/2024). RESULTANDO : I) Compareció la Sra. AA, asistida por la Dra. BB, y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. AP 141/2023, de fecha 12 de junio de 2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social que otorgó la jubilación común solicitada por la accionante bajo el régimen de transición de afiliación industria y co mercio, de la cual tuvo conocimiento mediante el recibo de cobro de la primera pasividad (fs. 116 vto. y 117, A.A.). Sostuvo que el acto es manifiestamente ilegítimo en tanto contraviene lo dispuesto en las Leyes Nos. 16.713 y 19.590. Expresó que es maestra de profesión y que se desempeñó como Directora de Escuelas Públicas y Colegios Privados, jubilándose inicialmente por la Caja Escolar, continuado posteriormente su actividad laboral en la afiliación Industria y Comercio. Refirió que en el mes de julio de 2018 ejerció la opción de desafiliación al régimen de jubilación por ahorro individual, conforme a lo previsto en la Ley No. 19.590. Señaló que continuó trabajando hasta diciembre de 2022, oportunidad en la que solicitó su jubilación por dicha afiliación. Manifestó que, en virtud de haber realizado la referida opción de desafiliación, su haber jubilatorio se vería reducido en un 10%. Sin embargo, al tomar conocimiento del cálculo efectuado por el Organismo Previsional, constató que éste aplicó un criterio e rróneo para la determinación de su asignación jubilatoria, que excede la reducción legalmente prevista. Adujo que tal determinación deriva de una interpretación arbitraria de la normativa vigente por parte del Banco de Previsión Social, en tanto la liquidación de su jubilación no se ajustó estrictamente a las disposiciones contenidas en el Título VI de la Ley No. 16.713 ni a lo establecido en la Ley No. 19.590. Transcribió los artículos 76 de la Ley No. 16.713 y 16 de la Ley No. 19.590 y señaló que la asignación jubilatoria resulta de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo con el tipo de jubilación que se trate, lo s años de servicio y de edad del beneficiario. Indicó que, en su caso, el Ente aplicó los topes previstos en el artículo 76 de la Ley No. 16.713 sin observar el procedimiento previsto por la Ley No. 19.590, concretamente en cuanto a que el tope jubilatorio debía aplicarse una vez multiplicada la asignación por el coeficiente 0,9. Sostuvo que el Banco de Previsión Social aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada. Ello generó -y continúa generándole - una reducción en su haber jubilatorio de aproximadamente $ 15.000. Explicó que el procedimiento correcto de liquidación que debió realizar el Banco de Previsión Social debió ser el siguiente: 1°) Determinar el sueldo básico jubilatorio; 2°) Fijar la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3°) A esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; y recién en último lugar; 4°) Aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiere. Citó en apoyo a su postura las Sentencias Nos. 239/2022, 872/2022, 217/2018, 93/2016, 562/2011 y 761/2011 de este Tribunal. En definitiva, solicitó se hiciera lugar a la pretensión anulatoria (fs. 6 a 9, infolios). II) Conferido el traslado de precepto, compareció la Dra. CC, en representación del Banco de Previsión Social, y opuso excepción de falta de legitimación pasiva y contestó controvirtiendo los términos de la demanda. Expresó que la actora se agravia en cuanto, a su criterio, el Organismo habría aplicado erróneamente el procedimiento de liquidación de pasividad, al amparo de lo dispuesto en la Ley No. 19.590, en particular respecto al monto sobre el cual se aplica el co eficiente establecido en su artículo 16 de dicha norma. Transcribió los artículos 16 de la Ley No. 19.590 y 24 del Decreto Reglamentario 71/2018, señalando que el término “asignación de jubilación” no solo está contemplado en la disposición del artículo 29, sino también se encuentra en la propia redacción del artículo 76 de la Ley No. 16.713. Expuso que de la interpretación armónica de las disposiciones legales contenidas en la Ley No. 16.713, se desprende, sin mayor esfuerzo, que la expresión “asignación de jubilación” no solo se determina por el cálculo previsto en el artículo 29 (por remisión del artículo 72) sino que la misma surge determinada una vez se apliquen todas las disposiciones que delimitan su configuración. En tal sentido, sostuvo que la expresión “ recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen ”, no puede implicar otra conclusión que aquella según la cual dicha asignación resulta de aplicar todas las disposiciones que la determinan, tanto su forma de cálculo como en el monto máximo y mínimo en que la misma puede resultar. En apoyo de su interpretación, citó doctrina de los profesores Santiago Pérez del Castillo y Álvaro Rodríguez Azcúe, destacando que la posición sostenida por el Organismo es la que se ajusta a la finalidad de la Ley No. 19.590 “Ley de los Cincuentones”, di ctada con la finalidad de paliar la situación creada respecto a los cincuentones, permitiéndoseles la desafiliación de las AFAP y su retorno al régimen de solidaridad. Adujo que, teniendo en cuenta el alto costo que generaba la implementación de dicho régimen especial, se arribó a la solución de imponer un tope a las jubilaciones de los cincuentones que pasaran al régimen de reparto solidario, en el orden del 90% de quie nes siempre se mantuvieron en el mismo. Destacó que la normativa no introdujo modificaciones en las tasas de remplazo ni en los requisitos mínimos de años de edad y servicios registrados, por lo que el cálculo a realizar será exactamente el mismo. Al resultado, se le aplicará el coeficiente del 0,9, percibiendo así el beneficiario el 90% de lo que le habría correspondido si hubiera estado siempre en el régimen de transición. Fundó su posición además en los antecedentes parlamentarios y en la discordia de la entonces Sra. Ministra Dra. Nilza Salvo en Sentencia No. 485/2021 de este Tribunal. Sostuvo que la norma instruyó un gravamen a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto quisieran volver al régimen de transición. Disintió, por tanto, con la accionante en cuanto, ésta consideró que la expresión “asignación de jubilación” se refiere únicamente al monto resultante de establecer al sueldo básico jubilatorio los porcentajes que asigna la norma, según el cómputo de años y servicios respectivos. Entendió que ello no es así, por cuanto la norma expresa : “recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9”. El régimen estatuido incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso, y no solo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. De lo contrario, debió la norma haber distinguido la aplicación de los topes referidos, separándolos de dicho régimen. De ser así incluso se aplicaría un tratamiento desigual para todos quienes opten por desafiliarse, ya que, quienes tengan su prestación t opeada no verán menguada su pasividad en virtud del gravamen referido, no así quienes no alcancen dicho tope, quienes soportarán una reducción en su pasividad inexcusablemente. Finalmente, indicó que el procedimiento seguido por el Banco de Previsión Social fue el siguiente: 1°) Calcular el sueldo básico jubilatorio, por régimen general (de transición de la Ley No. 16.713). 2°) Aplicación del monto máximo establecido por dicho régimen, concretamente en el artículo 76 de la Ley No. 16.713; 3°) En estos dos pasos previos se calcula entonces tal como lo exige la normativa vigente “aplicar dicho régimen”, considerando a tales efectos las disposiciones vigentes a la fecha de cese en la última actividad registrada por el titular. 4°) El tercer paso es la aplicación al monto resultante de dicho régimen “el coeficiente de ajuste 0,9” establecido en la norma. En definitiva, solicitó se desestime la demanda y se confirme el acto impugnado (fs. 13 a 18 vto., infolios). III) Por Decreto No. 3144/2024, se confirió traslado de la excepción previa opuesta por la demandada y se agregaron los antecedentes administrativos presentados que constan en 165 fojas, con citación (fs. 20, infolios). IV) El 30 de julio de 2024 , compareció la parte actora a evacuar dicho traslado. Manifestó que del texto del escrito presentado por la parte demandada no se desprende con claridad en qué hechos o fundamentos de derecho sustenta su excepcionamiento, ni siquiera si efectivamente pretende oponerlo (fs. 22, infolios). V) Por Decreto No. 4098/2024, se tuvo por evacuado el traslado y se solicitó a la parte demandada que ratifique el excepcionamiento opuesto bajo apercibimiento de tenerlo por no deducido (fs. 24 infolios). VI) Con fecha 16 de agosto de 2024, compareció la parte demandada y rectificó su contestación de demanda solicitando se tenga por no deducido el excepcionamiento anunciado, en tanto - según expresó - se padeció error en el exordio y petitorio de su libelo (fs. 26 y vto., infolios) VII) Por Decreto No. 4545/2024 , se abrió el juicio a prueba. La parte demandada ofreció las resultancias de autos y la parte actora no ofreció medios probatorios (fs. 28, 30 y 32, infolios). VIII) Conferido el plazo para alegar de bien probado, ambas partes hicieron uso de dicho plazo, formulando sus respectivos alegatos (fs. 34 a 37 y fs. 39 a 41 vto., infolios). IX) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la cual, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 11/2025, en el que aconsejó amparar la demanda y anular el acto en causa (fs. 43 y 44 a 45, infolios). X) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 47, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por decisión unánime de sus integrantes naturales y compartiendo la solución propuesta por la Procuraduría, amparará la pretensión anulatoria por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos se procesa la Resolución No. AP 141/2023, de fecha 12 de junio de 2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social que otorgó la jubilación común solicitada por la accionante bajo el régimen de transición de afiliación industria y co mercio, de la cual tuvo conocimiento mediante el recibo de cobro de la primera pasividad (fs. 116 vto. y 117, A.A.). III) En el aspecto formal, se ha verificado el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. IV) El objeto del proceso consiste en determinar si el acto administrativo dictado por el Banco de Previsión Social, mediante la cual se liquidó la jubilación a la actora, se ajusta o no a Derecho. V) La cuestión a resolver es de puro Derecho, en tanto se trata de establecer si la Administración aplicó correctamente la normativa vigente al caso concreto de la promotora, conforme a las disposiciones legales que rigen la materia. VI) El Tribunal ha tenido ya oportunidad de pronunciarse en casos análogos, entre otros, en sentencias Nos. 389/2025, 311/2025, 472/2024, 485/2021, 164/2022, 239/2022, 393/2022, 436/2022, 446/2022, 602/2023, 159/2024 y 195/2024; no existiendo en el presente ex pediente elementos que permitan apartarse de los criterios sostenidos en dichos pronunciamientos. VII) En tal sentido, el Tribunal expresó en Sentencia No. 602/2023: “… es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la pr esente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes”. El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9”. Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social”. Por su parte, de la interpretación sistemática de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No.16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al t ipo de jubilación que se trate, los años de servicio y la edad del beneficiario. Con base en ello, de acuerdo con una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2º) fijarle la asignación inicial de jubilación corresp ondiente de acuerdo con lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley No. 19.590; 4º) recién en último lugar; y aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese”. De conformidad con lo que surge de los antecedentes agregados a la causa, le asiste razón a la parte actora cuando postula que el Organismo Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre dicho tope. En ese sentido, surge del informe emitido por la Sección Reformas y Regímenes Especiales de la Gerencia de Área Gestión de Prestaciones, de fecha 30 de agosto de 2023, que el Ente procedió del siguiente modo: aplicó a la asignación de jubilación calculada de acuerdo con la edad de la accionante y los años de servicios registrados, el tope máximo para acumulación de pasividades en el régimen de transición de la Ley No. 16.713 y sobre dicho monto, a fin de determinar la asignación inicial, aplicó el coeficiente 0,9 establecido en la Ley No. 19.590 (114 vto. y 115, A.A.). Tal proceder tuvo como consecuencia que la accionante percibiera un haber jubilatorio inicial inferior al que le hubiere correspondido de haberse aplicado correctamente la normativa vigente. Como se reafirmó en la Sentencia No. 239/2022: “ El Tribunal, en causas análogas, ha considerado que la aplicación de los topes legales es el último paso para el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad (Sentencias Nos. 217/2018; No 93/2016; 562/2011, 761/2011, entre otras)”. Si bien, es cierto que dichos fallos no se refirieron a la Ley No. 19.590 (“Ley de los Cincuentones”), sino a la interpretación de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley No. 17.819 y en el artículo 3° de su Decreto Reglamentario No. 66/2005, para la apli cación de la denominada “ regla prorrata tempore”, se arriba, igualmente, a una solución análoga. La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que, en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley No. 19.590 es la prevista en el régimen de transición de la Ley No. 16.713, multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, en la medida en que procedan. En definitiva, el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado no se ajusta a lo que la Ley dispone, lo que afecta de nulidad el acto administrativo impugnado. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).