Sentencia Definitiva N° 643/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025. No. 643 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EMPRESA AA con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 379/2023). RESULTANDO : I) La empresa AA (en adelante “AA”), representada por la Dra. BB, promovió acción de nulidad a fs. 57 a 77 vto. contra la Resolución 378/2022, de 4 de octubre de 2022, dictad a por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (en adelante “URSEA”) que dispuso: “1) Autorizar que cada Distribuidor Mayorista que opere un sello propio pueda tener hasta cuatro (4) Puestos de Ventas de integración vertical, incluyendo las ya existentes en todo el territorio nacional, siempre que cumplan con las condiciones establecidas en la Resolución 377/2022, de 4 de octubre de 2022. 2) Establecer que esta normativa se aplica sin perjuicio de lo que prevean otras disposiciones normativas vigentes y de lo que establezcan las demás autoridades públicas, con competencias específicas comprensiva de las actividades referidas en esta reglamentación” (fs. 8). En síntesis, entendió que la resolución tiene por objeto establecer limitaciones a la cantidad de puestos de venta e integración vertical que cada distribuidor mayorista de combustible líquido -excepto GLP- que opere un sello propio puede tener, lo que vulnera sus derechos constitucionales de libertad de trabajo e industria, propiedad y seguridad jurídica, los que solo pueden ser limitados por la ley por razones de interés general. Asimismo, indicó que, subsidiariamente, la impugnada lesiona su interés directo personal legítimo de continuar y ampliar sus actividades realizando inversiones para crecer como empresa en el país. En este sentido, sostuvo que la impugnada es ilegítima porque: a) Es contraria a los objetivos de la Propuesta de Revisión promovida por el Poder Ejecutivo en relación a la regulación del mercado de combustibles, dentro de la que se enmarca la impugnada, vulnerando la confianza legítima derivada de los principios de se guridad jurídica y buena fe. Los objetivos de la propuesta son perseguir la eficiencia mediante una mayor competitividad, que se garantizaría mediante la liberalización o flexibilización de determinados aspectos de la regulación del mercado, que limitaban la competencia. b) La resolución limita ilegítimamente la libre competencia, sin mediar razones de interés general que lo justifiquen y es dictada con abuso y exceso de poder porque la limitación o en su defecto flexibiliza de la cantidad de COCOs (Company Owned, Company O perated) dentro del territorio uruguayo es beneficioso para la libre competencia. c) Limita ilegítimamente la libertad de industria y comercio y la libre concurrencia, en tanto impone por la vía de los hechos barreras de entrada al mercado de operación de Estaciones de Servicio, cuyo régimen es enteramente de libre competencia, es decir, abierto a la entrada de nuevos competidores, siendo contraria a los artículos 1 a 4 de la Ley N.º 18.159. d) Es contraria al principio de igualdad, el tratamiento igualitario implicaría que cualquier interesado pudiera acceder en igualdad de condiciones a prestar el servicio de operación de estaciones de servicio generando un tratamiento diferencial no justificado. e) Carece de motivación suficiente en tanto no establece las razones de interés general que justifican la limitación de derechos fundamentales, ni fundamenta el apartamiento de los objetivos del Proyecto de Revisión y la Hoja de Ruta. II) URSEA, representada por la Dra. CC, compareció adjuntando los antecedentes administrativos y denunciando la tercería del Ministerio de Industria Energía y Minería (en adelante “MIEM”) conforme lo establecido en el artículo 5 de la Ley Nº 20.010 por ser el organismo con la tutela administrativa de la Unidad y considerando que el acto se dictó en cumplimiento del exhorto establecido por el Decreto Nº 137/2021 (fs. 81). III) El MIEM, representado por el Dr. DD, dedujo tercería en procura del desistimiento de la acción de nulidad (fs. 95 a 108 vto.), cuyo traslado fue evacuado por la actora formulando oposición (fs. 112 a 117), y resuelto por Resolución No. 133/2024 desestimando la oposición deducida y admitiendo la participación como tercero (fs. 126 a 127). La demandada rechazó la ilegitimidad de la accionada controvirtiendo los agravios esgrimidos por la actora, indicando que: (a) El acto no es contrario a la Propuesta de revisión, sino que es consecuente con lo establecido en el Decreto Nº 137/021 y Resolución Nº 142/021 con sustento en el cambio normativo dispuesto por la Ley Nº 19.989, estableciendo una regulación transitoria q ue mantiene el statu quo con un límite de cuatro COCOs de operación directa, lo que no perjudica a la actora que poseía y posee cu atro puestos de venta que antes se habilitaba por disposición contractual y actualmente por la resolución impugnada de forma transitoria hasta que se disponga el régimen definitivo ; (b) la impugnada no limita la libertad de industria y comercio, libre concurrencia sin mediar razones de interés general, sino que la regulación del número de puestos de venta que puede operar un distribuidor mayorista que opere un sello propio tiene fundamento en el interés general que la ley estableció respecto del mercado de los combustibles, esto es, el artículo 1 de la Ley 17.598 que establece que es de interés general el aprovechamiento de los recursos provenientes de los hidrocarburos, energía eléctrica y agua a los efectos de su utilización o consumo de forma eficiente, con el objeto de contribuir con la competitividad de la economía nacional, la inclusión social y el desarrollo sostenible del país. Esta ley, basada en razones de interés general, le atribuyó a URSEA competencia para reglamentar todas las etapas del mercado de combustibles incluida la distribución hasta su comercialización a los usuarios finales; (c) La impugnada no es lesiva del derecho de libertad e industria y comercio de la empresa AA ya que mantiene la situación anterior y la cantidad máxima de puestos de ventas que puede operar cada Distribuidora, siendo cuatro los que tenía y tiene; (d) El acto no está viciado por exceso y/o abuso de poder porque URSEA no se apartó de sus competencias y lo resuelto no es inidóneo, desproporcionado ni innecesario ya que se requería una regulación hasta que se dicte la regulación definitiva; (e) La accionada no genera asimetrías porque implica un trato igualitario a todas las distribuidoras mayoristas que operen un selo propio ; (f) La cuestionada no carece de motivación suficiente, sino que se funda en las normas que dan contexto a la norma, y que se le exhortó a URSEA el dictado de una regulación transitoria. En suma, solicitó se desestime de la demanda y se confirme el acto. IV) Por Resolución No. 133/2024, de 4 abril de 2024, se abrió el juicio a prueba (fs. 126) habi éndose diligenciado la que fuera ofrecida a fs. 132 a 159. V) Las partes formularon alegatos a fs. 169 y 171 a 186. VI) La Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, Dra. Silvana Nessar, se expidió en Dictamen Nº16/2024, aconsejando amparar la demanda y en su mérito anular el acto resistido con efectos generales y absolutos (fs. 189 a 192.). VII) Por Decreto Nº 503/2025 , se citó a las partes para sentencia (fs. 197), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, anulará el acto impugnado por los siguientes argumentos. II) La pretensión anulatoria se dirigió contra la Resolución 378/2022, de 4 de octubre de 2022, dictado por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (en adelante “URSEA”) que dispuso: “1) Autorizar que cada Distribuidor Mayorista que opere un sello propio pueda tener hasta cuatro (4) Puestos de Ventas de integración vertical, incluyendo las ya existentes en todo el territorio nacional, siempre que cumplan con las condiciones establecidas en la Resolución 377/2022, de 4 de octubre de 2022. 2) E stablecer que esta normativa se aplica sin perjuicio de lo que prevean otras disposiciones normativas vigentes y de lo que establezcan las demás autoridades públicas, con competencias específicas comprensiva de las actividades referidas en esta reglamentación” (fs. 8). III) Desde el punto de vista formal, se cumplió con los presupuestos requeridos para el análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319; Ley Nº 15.869). IV) Ingresando en el aspecto sustancial de la litis, el Tribunal, por unanimidad, considera que al dictar el acto impugnado la URSEA actuó por fuera de las competencias legalmente atribuidas al limitar el número de puestos de venta que cada distribuidor mayorista puede operar bajo un mismo sello, y en consecuencia limitando la libertad de industria y comercio por medio de un acto administrativo. Conforme surge del acto, la recurrida fue dictada “Atento” a la competencia otorgada por la Ley Nº 17.598. La referida norma establece, de forma general, que la Unidad Reguladora fue creada a los efectos de regular los recursos provenientes de los hidrocarburos, energía eléctrica y agua y que dicha regulación deberá comprender todas las etapas, esto es, desde la generación, importación, exportación, transporte, fraccionamiento, distribución, hasta su comercialización a los usuarios finales, “en lo que resulte aplicable a cada recurso y de conformidad con lo previsto en los literales siguientes”. En los referidos literales siguientes, el legislador delimitó la competencia que ejercerá URSEA diferenciando según las actividades y sectores, indicando en su literal E que URSEA tiene competencia para regular “la importación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos”. En cuanto al petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos, la ley no atribuyó competencias a la URSEA para la limitación de la comercialización en los términos de la ley, como si lo hizo en otros casos, como los agrocombustibles e hidrógeno como fuente de energía secundaria. No es posible sostener que URSEA tiene competencia para regular todas las etapas y actividades vinculadas a todos los recursos y sectores indicados en la ley, sino que la norma diferenció el alcance de la competencia según el tipo de recurso. Esto surge del artículo primero que indicó que la Unidad tiene competencia en todas las etapas “en lo que resulte aplicable a cada recurso y de conformidad con lo previsto en los literales siguientes” procediendo a distinguir en dichos literales la actividad comprendida según cada tipo de recurso, y del artículo segundo literal E en tanto dispone que le compete “Ejercer la potestad normativa mediante el dictado de actos administrativos para el ejercicio de su competencia en materia de regulación y control de las actividades y servicios que le correspondan (…)” , es decir, no en todas las actividades y servicios. El Tribunal ya se pronunció sobre la competencia de URSEA en Sentencia No. 191/2023, indicando que “La URSEA tiene como cometido la regulación y control de determinados recursos y actividades vinculadas a estos, donde se encuentran las referidas a la importación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos (art. 1 lit. E) Ley 17.598). Asimismo, dentro de sus competencias legalmente previstas, expresamente se indica como poder jurídico el de dictar reglas generales e instrucciones particulares que aseguren, en el marco de sus competencias específicas definidas, el funcionamiento adecuado de los servicios comprendidos en sus áreas de actividad, la que deberá basarse en determinados objetivos, dentro de los cuales se indican: la adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores, la seguridad del suministro, la protección del medio ambiente y la prestación igualitaria, con regularidad, continuidad, calidad y eficiencia de los servicios (art. 2º y 14 de la Ley No. 17.598). En adición a lo cual, en materia de petróleo, de combustibles y otros derivados de hidrocarburos, establece dentro de los cometidos y poderes jurídicos específicos, los siguientes: velar por el cumplimiento de las normas sectoriales específicas, formular r egulaciones en materia de calidad y seguridad de los productos y de los servicios, así como de los materiales, instalaciones y dispositivos a utilizar y fijar las condiciones mínimas para la autorización de la prestación con seguridad de actividades del s ector, tanto por entidades públicas como por empresas privadas como controlando su cumplimiento (lit.C), art. 15, Ley No. 17.598)”. En efecto, como ya sostuvo la Corporación en Sentencia Nº 498/2024, no existen dudas que URSEA tiene competencia propia para emitir reglamentos, pero en el marco de sus cometidos y dentro de los límites conferidos por el legislador, limites que no se respe taron en el caso, excediéndose en las potestades reglamentarias asignadas legalmente. En el caso, URSEA limitó la libertad de comercio e industria consagrado en el artículo 36 de la Constitución de la República , sin contar con competencias a dichos efectos, siendo esta materia reservada a la ley dictada por razones de interés general. La normativa atributiva de competencia no le otorgó a URSEA competencia para imponer restricciones o limitaciones en la comercialización de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos como la limitación de puntos de venta, por lo que, al dictar el acto cuestionado actuó por fuera del marco de su competencia, es decir, sin poder jurídico habilitante para restri ngir el goce de derechos constitucionalmente reconocidos. La limitación impuesta -hasta cuatro puestos de venta por distribuidor- así como su expreso fundamento en la necesidad de no afectar el mercado y “evitar generar asimetrías”, no hace a una medida técnica de control, sino a una intervención directa sobre el ejercicio de derechos fundamentales, como la libertad de industria y comercio, la libre concurrencia y el derecho de propiedad. Y esto último es particularmente relevante, dado que, por mandato constitucional, toda restricción a tales derechos sólo puede establecerse por ley formal y con fundamento en razones de interés general. conforme lo dispone el artículo 7 de la Carta. Así, como señala CAJARVILLE “hay todo un ámbito de materias excluido en la potestad reglamentaria, como potestad de normalización inicial: la reserva de ley, que puede esquematizarse en los siguientes rubros: la limitación de los derechos, deberes y garantías de los habitantes (...)” . (CAJARVILLE PELUFO, Juan Pablo, “Relaciones entre la Ley y el Reglamento en el derecho uruguayo” en “Sobre Derecho Administrativo”. Tomo I. FCU, 2012, página 484). Adicionalmente, el hecho de que se intente legitimar la medida como “transitoria” no elimina la necesidad de habilitación legal ni atenúa la intensidad de la afectación. Las limitaciones a estos derechos sólo pueden emanar del legislador y no de un organismo administrativo por vía reglamentaria, aun cuando este ostente potestades norm ativas y se refiera a situaciones transitorias. Por último, en virtud de que el acto impugnado es un acto regla, y a los efectos de prevenir la desigualdad que podría provocar los efectos de la anulación en el caso concreto, por razones de igualdad de economía procesal, se anulará el acto impugnado con efectos generales y absolutos, en ejercicio de la facultad otorgada en el artículo 311 inciso 2º de la Constitución de la República. V) Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado con efectos generales y absolutos, sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).