Sentencia Definitiva N° 634/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025 No. 634 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EMPRESA AA con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 12/2024). RESULTANDO : I) A fs. 25 compareció el Dr. BB, en representación de empresa AA , a demandar la nulidad de tres resoluciones, dictadas por el Director General de la DINARA: la No. 162/2023 de 10 de abril de 2023, por la cual se aplica a la promotora una multa de 100 U.R (fs. 4 infolios); la No. 191/2023 de 28 de abril de 2023 que aplica a la promotora una multa de 500 U.R. (fs. 7 infolios); y la No. 193/2023 de 28 de abril de 2023, por la cual se aplica a la promotora una multa de 500 U.R. (fs. 11 infolios). Los agravios expuestos por la parte actora respecto a la Resolución No. 162/2023 radican en que se imputa la comisión de una infracción administrativa por parte del Buque Pesquero EXPRESO ÓPTIMO consistente en la realización de actividades de pesca en zona prohibida. Se le aplicó una multa de 100 UR, cuando la sanción a aplicar no podía exceder las 99 Unidades Reajustables. Indicó que la Administración calificó la infracción correctamente como leve y que al momento del dictado de la resolución enjuiciada ya estaba en vigencia la Ley No. 20.075 que, por el art. 217 modificó el art. 82 de la Ley No. 19.175 referente a la cuantía de las multas, estableciendo que “ Las infracciones leves serán sancionadas con una multa de 10 UR a 99 UR”. Afirmó que este extremo es informado por el propio Director Nacional, por lo cual no se explica por qué se procede a sancionarlo con una multa 100 UR, adoleciendo el acto administrativo de una insuficiente y/o errónea motivación en tanto modificó la entidad de la multa sin explicitación de especie alguna. Expresó además que, tratándose de una falta leve, es de aplicación el inciso segundo del art. 80 de la Ley No. 19.175 que establece que corresponde aplicar la sanción de apercibimiento, siempre que el infractor carezca de antecedentes en la comisión de infracciones de la misma naturaleza y sean calificadas de leves. Argumentó que, en el presente caso, cabía un apercibimiento en tanto la Administración demandada no acreditó la existencia de sanciones firmes por infracciones de la misma naturaleza. Respecto de las Resoluciones Nos. 191/2023 y 193/2023, sostuvo que el fundamento de la pretensión anulatoria se centra en que la Administración incurre en error y contraviene la normativa aplicable, en tanto no aplica la norma más benigna sancionada con posterioridad, en este caso lo son los arts. 217, 218 y 219 de la Ley No. 20.075 que modifican los arts. 81 y 82 de la Ley No. 19.175 y que reducen la cuantía de las sanciones y modifican las circunstancias atenuantes o agravantes. Indicó que el Organismo demandado debió aplicar el mínimo vigente a la fecha en que se dictó la resolución sancionatoria (esto es 100 UR) y no el mínimo vigente a la fecha de comisión de la infracción (esto es 500 UR), atendiendo al principio general de de recho de raigambre constitucional que establece la aplicación retroactiva de la pena más benigna. Agregó que tampoco se tuvo en cuenta que, a los efectos de la graduación de las sanciones, la reincidencia como agravante se configura únicamente cuando dentro del plazo de un año se comete una segunda infracción de la misma naturaleza (Ley No. 20.075 Art. 219), habiéndose informado en estas actuaciones que los antecedentes de sanciones que registra la empresa AA son anteriores a los últimos cinco años. Asimismo, se argumentó que no existió una actitud dolosa por parte de la empresa, que no se produjeron daños a terceros ni a los recursos hidrobiológicos al ambiente y que existe una presunción de antijuridicidad, atendiendo a que la Administración incumplió su deber de instruir y resolver en plazo, resultando de aplicación lo establecido en el art. 6 de la Ley No. 15.869. En definitiva, solicitó la nulidad de las resoluciones impugnadas. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 36 CC en representación del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca a contestar la demanda. Señaló que en los tres casos la Administración optó por abatir la multa conforme a lo solicitado oportunamente por la accionante en vía administrativa. Así, por Resolución No. 341/2023 se modificó la Resolución No. 162/2023 abatiendo la multa a 99 UR, respecto a las Resoluciones Nos. 191/2023 y 192/2023 la Asesoría Letrada proyectó resolución aconsejando morigerar las sanciones al monto de 100 UR. Afirmó que las infracciones fueron cometidas y admitidas por la propia accionante, y que no resulta de recibo que pretenda eximirse de responsabilidad por la ausencia de dolo, cuando en los hechos tuvo la oportunidad de ejercer el control debido sobre los buques y se aprovechó del rédito económico que le generó el pescado mal habido. Asimismo, sostuvo que se trata de una hipótesis de responsabilidad objetiva en donde el permiso de pesca otorgado a la actora la hace responsable del cumplimiento de la normativa en la materia. En relación con las modificaciones a la normativa pesquera y la aplicación de la norma más favorable, señaló que el art. 82 de la Ley No. 19.175 ha sido objeto de cambios. Su redacción original preveía que las multas se graduaban entre 100 y 6000 U.R., seg ún se trate de infracciones leves, graves o muy graves. Luego, el art. 167 de la Ley No. 19.996 dio una nueva redacción disminuyendo los mínimos legales a 50 U.R. Finalmente, la Ley No. 20.075 disminuyó nuevamente los guarismos, los que fijó entre 10 U.R. y 2000 U.R., sancionando las infracciones leves entre 10 y 99 U.R.; las graves entre 100 y 999 U.R.; y las muy graves entre 1000 y 2000 U.R. En definitiva, solicitó la confirmación de las resoluciones impugnadas. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 43) las partes produjeron la de fs. 45 a 57. IV) Alegaron las partes en el plazo común de 15 días (fs. 60 a 61 y 63 a 67). V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Dra. Sandra Boragno Delfino, aconsejó se ampare la demanda en relación con la Resolución No. 162/023, y se rechace respecto a las Resoluciones No. 191/023 y 193/023, por Dictamen No. 25/2025. VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal por unanimidad, compartiendo parcialmente lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la anulación de las resoluciones impugnadas. II) La pretensión anulatoria se dirige contra tres resoluciones dictadas por el Director General de la DINARA: la No. 162/2023 de 10 de abril de 2023, por la cual se aplica a la promotora una multa de 100 U.R (fs. 4 infolios); la No. 191/2023 de 28 de abril de 2023 que aplica a la promotora una multa de 500 U.R. (fs. 7 infolios); y la No. 193/2023 de 28 de abril de 2023, por la cual se aplica a la promotora una multa de 500 U.R. (fs. 11 infolios). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) Emerge del estudio de los antecedentes administrativos agregados que el día 10 de agosto de 2018 el Laboratorio de Tecnología Pesquera, realizó un informe referido al viaje efectuado por los buques pesqueros “Noni II” y “Expreso Óptimo II”, entre los días 19 y 24 de julio de 2018 (fs. 6 A.A.). El Informe, luego de relevar los partes pesqueros y las emisiones de VMS, concluyó que los buques habrían realizado operaciones de arrastre en la franja de 7 millas donde rige una prohibición para el empleo de redes de arrastre de cualquier tipo para buque s de porte (art. 122 del Decreto No. 115/018), sin darse aviso que explicara su permanencia en dicha área (arts. 2 y 4 del Decreto No. 481/007) y calificó la infracción como grave. Conferida la vista previa, la empresa la evacuó en los términos que lucen en el escrito de fs. 41 a 55. La Administración tras analizar los descargos (fs. 58 a 60 A.A.) y realizar diversas actuaciones, confirió nueva vista a la interesada que fue evacuada (fs. 147 a 154 A .A.) y concluyó el procedimiento con el dictado de la Resolución No.162/2023 de fecha 10 de abril de 202 4 (fs. 157 A.A.), resolución que fuera modificada por la No . 341/2023 de fecha 13 de setiembre de 2023, que abatió a 99 Unidades Reajustables la multa impuesta (fs. 173 y 174 A.A.). Por su parte , las Resoluciones No s. 191/2023 y 193/2023 de 28 de abril de 2023 están precedidas de los mismos antecedentes y el mismo supuesto de hecho referido al viaje realizado por los buques pesqueros “Hechicero” y “Expreso Óptimo II”, entre los días 2 y 5 de junio de 2022 (fs. 241 vto. A.A.). La Administración c onsideró que tal operación podía considerarse como una infracción grave y luego de la concesión de vista y el análisis de los descargos formulados por la actora, dictó las resoluciones anteriormente referidas. V) Corresponde en lo inicial relevar el incumplimiento de la demandada con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo cuya ocurrencia el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad en favor de los i mpugnantes (artículo 6° de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley No. 17.292). Como es sabido, esta presunción es relativa o “ iuris tantum”, por lo que admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa ( Sentencias Nos. 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020, 660/2020, 500/2021, 198/2022, 459/2022 y 44/2023, entre otras), lo que no se advierte en el caso. VI) En lo que dice relación con la Resolución No. 162/2023, modificada por la No. 341/2023, comparte la Corporación el análisis que efectuara la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, en su dictamen. La multa finalmente impuesta resulta contraria a Derecho , ya que no consideró la modificación introducida por el artículo 219 de la Ley No. 20.075 al concepto de reincidencia empleado por la Ley de Pesca a efectos de computarla como circunstancia agravante. En efecto, este artículo modificó el literal B y agregó el literal E al artículo 81 de la Ley No. 19.175 y consideró como circunstancia agravante: “La reincidencia de una misma infracción cometida dentro del plazo de un año”. De modo que, la reincidencia -para operar como agravante- requiere la conjunción de dos elementos: la reiteración, esto es, la comisión de “una misma infracción”; y un requisito temporal, que se incurra en la misma conducta dentro del plazo de un año. En el caso, conforme surge de los antecedentes administrativos y del propio Considerando II) del acto enjuiciado, la Administración calificó la infracción como leve e indicó: “(...) y que, por surgir antecedentes de sanciones firmes inscriptas en el Registro General de Pesca y Agricultura, corresponde conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la citada Ley, aplicar una sanción de multa” . No obstante, no consta en autos que la empresa hubiera incurrido en un mismo hecho punible dentro del plazo de un año. Si bien a fs. 13 y 63 de los antecedentes se informa que la empresa cuenta con “antecedentes con Multas firmes”, no hay registro de los mismos en el expediente, ni se encuentra identificada resolución alguna. En consecuencia, el acto administrativo adolece de una errónea aplicación del presupuesto de Derecho en tanto al no resultar acreditada la reincidencia en los términos definidos por el art. 81 Lit. E) de la Ley No . 19.175, la Administración debió aplicar un apercibimiento en lugar de una multa, como lo prevé el artículo 80 de la misma ley. VII) Con respecto a las Resoluciones No s. 191/023 y 193/03, en virtud de las cuales se impone a la accionante una multa de 500 U.R., discrepando en este aspecto con la posición que sustentara la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, estima la Corporación que corresponde anular ambas resoluciones. Al respecto, la Administración invocando la escala prevista en el artículo 82 de la Ley No 19.175 en la redacción dada por la Ley No. 19.996 para las infracciones graves, aplicó el mínimo punitivo consagrado en la disposición reseñada. Empero, la Administración nuevamente incurre en un error en la aplicación del Derecho, en tanto omitió considerar la modificación de la escala sancionatoria introducida por el artículo 217 de la Ley No. 20.075 al artículo 82. En efecto, esta disposición d ispuso que las infracciones graves serán sancionadas “con una multa de 100 UR (cien unidades reajustables) a 999 UR (novecientas noventa y nueve unidades reajustables)”. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en su contestación, da cuenta de las modificaciones legislativas del artículo 82 de la Ley No. 19.175; y que , en virtud de las mismas , resolvió modificar los montos originariamente fijados abatiéndolos dentro del baremo establecido en la última redacción normativa (fs. 41 infolios) en vía recursiva. A tales efectos, invoca el informe de la Asesoría Letrada Adjunta del Ministerio (fs. 282 y 287 vto. A.A.), que sostiene: “en relación al quantum de la sanción impuesta y resistida (500 U.R.) esta Asesoría considera acertada la reconsideración formulada por la reciente nueva autoridad de la DINARA (…) Ella traduce la admisión de retomar el criterio de la “aplicación de la norma más benigna” -que no debió haberse abandonado sin expresión de fundamento alguno- y que no es otro que el recientemente recogido e n antecedentes de análoga naturaleza al presente caso (…) Conforme a lo anterior, la cuantía de las multas para infracciones de carácter grave vigente con anterioridad a la fecha en que se aplicó la sanción resistida, esto es, el 28 de abril de 2023 está dado por el artículo 82 de la Ley No. 19.175, de 20 de diciembre de 2013, en la redacción dada por el artículo 217 de la Ley No. 20.075, de 20 de octubre de 2022, vigente desde el 1º de enero de 2023, que estableció dicha cuantía entre un mínimo de 100 U.R y un máximo de 999 U.R. Y, teniendo en cuenta lo expresado por la DINARA en la ya expresada de fs. 96 (específicamente “ (…) que sería posible abatir el monto sancionatorio al mínimo previsto para las infracciones graves de 100 U.R. (…)”), éste último monto sería en definitiva el que correspondería imponer, por abatimiento, en el caso analizado” (fs. 287 vto. A.A.). Sin embargo, los actos impugnados no han sido revocados por la Administración a los efectos de ajustar el quantum de las sanciones a lo sugerido por los servicios jurídicos, razón por la cual se mantienen incólumes, debiendo el Tribunal declarar su nulidad por los fundamentos expuestos. VIII) En definitiva, tratándose de un error en la aplicación de la norma y por lo tanto en sus motivos, corresponde anular los actos administrativos procesados, sin perjuicio del poder deber de la Administración de recomponer la situación considerando el derecho positivo correspondiente. Por las razones expuestas, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución de la República, el Tribunal por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito anúlanse las resoluciones impugnadas; sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de noviemb re de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).