Sentencia Sentencia N° 631/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025. No. 631 VISTOS : Para resolución las excepciones opuestas por la demandada, en estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 872/2024). RESULTANDO : I) Surge de estas actuaciones que la acción anulatoria se dirige contra el Acta Final de 8 de marzo de 2024, dictada por el Tribunal de Concurso de Ascenso del “Escalafón A, Grado 12, Serie Abogado, Denominación Asesor III” y “Escalafón A Grado 14, Serie Profesional, Denominación Asesor III” de la Auditoría Interna de la Nación (fs. 15 vto. de los A.A.) la que fuera “homologada por Resolución del Ministerio de Economía y Finanzas en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo N° 009187 de fecha 13 de mayo de 2024” (fs. 7-21). II) Al contestar la demanda en traslado, la tercerista BB, opone como cuestión formal la defensa de no procesabilidad del acta impugnada. Se funda en que el acto objeto de accionamiento no constituye la última voluntad de la Administración y que se trata de un acto preparatorio. Agrega que, si el accionante hubiese querido agotar correctamente la vía administrativa, debió impugnar la Resoluc ión del Ministerio de Economía Finanzas No. 009187 , de fecha 13 de mayo de 2024, siendo este el acto definitivo (fs. 29-37 vto.). III) A su turno, comparece la Auditoría Interna de la Nación a contestar la demanda, oponiendo, entre sus defensas, la excepción previa de no procesabilidad del acta impugnada. En síntesis, expresa que la resolución que eventualmente puede ser impugnada ante este Tribunal es la Resolución del Ministerio de Economía Finanzas No. 009187 , de fecha 13 de mayo de 2024, tal como quedó modificada por la Resolución del mencionado Ministerio No. 10817 de 20 de noviembre de 2024, acto final que resuelve los ascensos respectivos (fs. 42-49 vto.). IV) Conferido traslado a la accionante por Decreto No. 2393/2025, de 21 de mayo de 2025 (fs. 57), lo evacúa el 5 de junio de 2025 rechazando la cuestión formal planteada. En primer lugar, señala que la no procesabilidad del acto administrativo o del acta impugnada no es una de las excepciones admitidas en nuestro Derecho. Expresa, asimismo, que el acto resistido es una manifestación de voluntad de la Administración, que produce efectos jurídicos subjetivos a su respecto y que, además de poseer eficacia decisoria, tiene el carácter de definitivo (fs. 59-71). V) Por Decreto No. 2849/2025, de 9 de junio de 2025 (fs. 73), pasan los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 383/2024 , aconsejó desestimar la cuestión formal opuesta, en virtud que el acto es procesable ante esta jurisdicción (fs. 74-75). VI) Por Decreto No. 3369/2025, de 21 de julio de 2025 (fs. 77), se llamó para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la excepción previa de acto no procesable. II) Surge de autos que la actora promovió la anulación ante esta jurisdicción contra “ el Acta final de fecha 8 de marzo de 2024, homologada por Resolución del Ministerio de Economía y Finanzas, en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo N° 009187 de fecha 13 de mayo de 2024” (fs. 7). Como es sabido, la cuestión formal de la procesabilidad integra el análisis de los presupuestos procesales , que, como tales, requieren un examen previo y que, de no verificarse, obstan la decisión de mérito. En virtud de ello, no puede compartirse con la actora que estas defensas lo sean respecto del fondo del asunto (fs. 59 y vto.). En tal sentido, Tarigo ha explicitado que la procesabilidad de los actos administrativos se centra en distinguir, en base a los criterios manejados por el Decreto-Ley Nº 15.524, “los actos administrativos que admiten ser objeto de la pretensión anulatoria de los que legalmente no lo admiten ” (Cf. Enrique Tarigo, “ Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación”, FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 25). III) Con anterioridad, la mayoría de la Sala ha sostenido que las actas de los Tribunales de Concurso no son impugnables per se ante la jurisdicción contencioso anulatoria, en virtud de tratarse de actos preparatorios, no definitivos , sin aptitud para vulnerar una determinada situación jurídica subjetiva (Cf. Sentencias N os. 158/2020, 178/2020 y 179/2020, 440/2020, 367/2020, 440/2020, 376/2021, 431/2022 y 559/2024, entre otras). En tal sentido, en cuanto a la procesabilidad de actos evaluatorios, el Tribunal ha efectuado algún distingo. Cuando se trata de actos emitidos por Tribunales Calificadores en el marco de concursos, se ha entendido en mayoría que, en principio, no son proc esables porque no trasuntan una voluntad definitiva de la Administración. Así ha expuesto que los actos “que establecen los puntajes y el orden de prelación en Concursos, no son actos procesables ante esta jurisdicción, por cuanto no constituyen la últi ma voluntad de la Administración; es decir, el Tribunal Evaluador, per se, no tiene vocación decisoria, en tanto no es el órgano competente para dictar el acto final, definitivo”, destacando además que tampoco “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto ” (Cf. Sentencias Nos. 158/2020, 178/2020, 179/2020, 367/2020, 440/2020, 376/2021, 356/2024, 559/2024 y 677/2024, entre otras. El destacado pertenece a la redacción). También ha señalado que se deben analizar las particularidades de cada situación. Si no existe un acto homologatorio de la calificación o un acto de designación, ese orden de prelación es procesable. Por el contrario, cuando existe un acto posterior que refrenda la calificación, será este último el que constituya la última voluntad de la Administración y, en consecuencia, será procesable ante esta jurisdicción (Sentencia No. 559/2024). En el caso que nos convoca, el acto definitivo susceptible de anulación ante este Tribunal sería, eventualmente, la Resolución que homologa la actuación del Tribunal de Concurso, es decir, la dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas No. 0009187, de 13 de mayo de 2024 (A.A. fs. 32 vto.- 33 vto.), con la modificación introducida por la Resolución de dicho Ministerio No. 10817, de 20 de noviembre de 2024 (A.A. fs. 112-113), que efectivamente homologó el fallo del Concurso de Ascenso Escalafón A, Grado 12, Serie Abogado de la Auditoría Interna de la Nación, no el acto preparatorio anterior del propio Tribunal, el que, además, fue modificado en forma posterior. Por tanto, el acto administrativo atacado no puede considerársele como definitivo en tanto posee carácter instrumental, es decir, que fue dictado por un Tribunal de Concurso dirigido al órgano Jerarca para su aprobación u homologación. Inclusive, se destac a en este caso, que el acta objeto de nulidad fue rectificada por acta posterior, observándose así su carencia de última voluntad de la Administración. A mayor abundamiento, CAJARVILLE entiende que “Los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite, son impugnables jurisdiccionalmente si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto”; para la ley, estos actos adquieren el carácter de definitivos en cuanto resuelven sobre el fondo del asunt o planteado, y por eso se les aplica el régimen de impugnación jurisdiccional” (CAJARVILLE, Juan Pablo, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, 2016, ps. 151-152). IV) Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, por el quórum legal, RESUELVE : Ampárase la excepción opuesta por la demandada y por la tercerista; y declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta Sede. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, y tercerista en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo (d.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi . DISCORDE: por cuanto considero que debe desestimarse la excepción planteada por la parte tercerista BB, por las razones que se exponen a continuación y que mantienen mi jurisprudencia anterior: Primero. El Sr. AA pretendió la declaración de nulidad del acta final de fecha 8 de marzo de 2024 , dictada por el Tribunal de Concurso de Ascenso del Escalafón Al Grado 12 Serie Abogado, denominación Asesor III. El Tribunal , en mayoría , siguiendo la postura de la demandada entiende que el actor debió haber impugnado la Resolución que homologó la anterior expedida por el Ministerio de Economía y Finanzas, en ejercicio de atribuciones delegadas, del Poder Ejecutivo No. 009187, de fecha 13 de mayo de 2024. Segundo. Comparto los fundamentos planteados por el Sr. Ministro William Corujo quien también se expide discorde con la mayoría. Tercero. En cuanto a la procesabilidad del acto el marco normativo consiste en los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Estas dos disposiciones plantean los derechos de acceso a la justicia y tutela efectiva como los derechos humanos en sí mismos y como puente de otros derechos. Cuarto. Discrepo con la sentencia en mayoría tanto la demandada como la tercerista entendieron y se defendieron en punto a que lo que le causaba agravio en sustancia, era la decisión del Tribunal de Concurso que, a la larga fue recogida bajo el formato del acto administrativo identificado como la resolución del 13 de mayo de 2024 , dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas. Vale decir, que interpretar que el Sr. AA, no impugnó lo que tenía que impugnar, en mi lectura, no es más que un formalismo que apreciado desde sus consecuencias, lo deja sin acceso a la justicia. En efecto. Este acto administrativo que es el que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en mayoría entiende que era el impugnable, tiene idéntico contenido a la que el Sr. AA, impugnó. Ello por cuanto, trata de una manifestación de voluntad de la Administración que provoca efectos jurídicos en forma inmediata, directa y también definitiva , en tanto el acto administrativo posterior -como en el caso - no hizo más que recogerlo. Entonces, no relevo argumento alguno para acompañar una exigencia formal y retórica en tanto, impugnó el corazón de lo que le agraviaba, el Estado pudo analizar su agravio en el procedimiento administrativo y también la tercerista. Debo decir que relevar el error en el acto impugnado solo tiene razón de ser cuando la otra parte quedaría en indefensión, que, claramente no es el caso. Quinto. Los derechos humanos garantizados por el Estado, comprometen a la justicia como integrante de éste. Ello supone la gravitación de los derechos humanos a la hora de la interpretación judicial de las reglas de derecho y el compromiso en tal sentido. De allí que una interpretación judicial referida al acto impugnado como en el caso, comprometida con el acceso a la justicia, arroja que el Sr. AA impugnó la decisión de poder del Estado, expresada primero en la resolución del Tribunal de concurso y luego en la del Ministerio de Economía. Interpretar como lo hace el Tribunal en mayoría, constituye ni más ni menos que un obstáculo, relevable en vía i nterpretativa para que el funcionario concrete su derecho humano de acceso a la justicia. Una interpretación meramente formalista pone en jaque la responsabilidad del Estado en la medida que la tutela judicial efectiva que califica el acceso a la justicia supone que no basta con que el ordenamiento jurídico prevea una acción, sino que ésta sea idónea y accesible para la persona humana. Debe verse que cuando la Convención Americana de Derechos Humanos le impone obligaciones al Estado que la ratifica, indica que los derechos habrán de garantizarse sin discriminación, a través de la ley “o de otra s medidas”. El servicio de justicia del Estado encarta en las otras vías planteadas por la Convención y, por ende, la comprometen. Agrego que cuanto digo no me es original, sino que responde a la razonada jurisprudencia antecedente de este Tribunal que acompaño. En tal sentido la Sentencias Nos. 672/07, 269/09, 517/12, 706/14, y 784/19, que hoy por hoy los justiciables pueden hallar en la página web del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (https://www.tca.gub.uy/). Sobre estas bases antecedentes, así como con la perspectiva de que el sistema de justicia del Estado debe actuar, también cuando interpreta los actos, los hechos y el derecho, de manera comprometida con los derechos humanos de las personas, entiendo que el Sr. AA debería tener abiertas las puertas de la justicia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo mediante el enjuiciamiento del acto que pretendió. Dr. William Corujo. DISCORDE: En cuanto considero que el Acta Final de fecha 8 de marzo de 2024, dictada por el Tribunal de Concurso de Ascenso del “Escalafón A, Grado 12, Serie Abogado, Denominado Asesor III” y “Escalafón A Grado 14, Serie Profesional, Denominación Asesor III” de la A uditoría Interna de la Nación, es un acto procesable ante esta jurisdicción. Tal como expuse en las Sentencias Nos. 729/2023, 875/2022, 462/2022 y 440/2020: “... cabe replicar lo ya dicho por el Tribunal: El Tribunal considera pertinente remarcar, que resultan pasibles de ser enjuiciados ante esta jurisdicción tanto los actos finales de los Tribunales de Ascensos o de Concursos, como los actos que, como corolario de su actuación, resuelva las promociones designando a los seleccionados en los cargos en disputa. Como lo ha señalado el Prof. Daniel ARTECONA, el acto del Tribunal de Ascenso es un acto administrativo impugnable y procesable ante esta jurisdicción. En tal sentido expresa el autor: “Lo dijo con claridad Frugone y le asiste plena razón: en la medida que ese acto produce un innegable efecto jurídico (cuál es el carácter vinculante que el orden de prelación tiene para el jerarca designante), es un acto idóneo para producir agravio y, por lo tanto, impugnable en vía administrativa y jurisdiccional. Si un concursante recurriera el acto del Tribunal de Ascenso y no el ulterior acto de designación emitido por el jerarca, la revocación ulterior de ese acto de anulación del mismo por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo haría caer el presupuesto necesario del acto de designación, por lo que inevitablemente éste también debería ser revocado. Si, por el contrario, el concursante recurriera la designación por estar fundamentada en un apartamiento del Tribunal actuante de la regla de derecho, la revocación del acto o la anulación por el TCA provocaría la necesidad de rehacer el procedimiento y -por lo tanto- de dejar sin efecto aquel pronunciamiento del Tribunal (de Ascensos). En ambos casos pues, entiendo que el efecto sería similar” (ARTECONA GULLA, Daniel: “El derecho al ascenso de los funcionarios públicos” en AA.VV .: “El procedimiento administrativo y la función pública en la actualidad (Felipe Rotondo: Coordinador)”, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 2014, págs. 403 y 404). Como bien dice el autor citado, para resistir una decisión sobre un concurso que se considera ilegítima, el interesado puede contender ora contra la resolución final del puede contender ora contra la resolución final del Tribunal del Concurso que decide el orden de prelación ora contra la resolución del jerarca que, tomando en consideración el resultado final del concurso, realice las promociones a los cargos en disputa designando a los funcionarios ascendidos (acto de designación).” (sent. 706/14) (Cfme. Sentencias No. 583/2013, 493/2013, 373/2015, 123/2016, 323/16, entre otras) En forma reciente, el Tribunal ha abordado el fondo del asunto en acciones donde se impugnaba el orden de prelación establecido por un tribunal de concurso (sent. 461/18); el dictamen de tribunal médico actuante en el Concurso Abierto de Oposición y Méritos para la provisión de un cargo por el cual se declara al accionante como no apto para las tareas propias del cargo (sent. 219/19); y, la calificación y lista de prelación del tribunal de concurso actuante para proveer cargos de ascenso (sent. 332/19). Coadyuva en el sentido de admitir la procesabilidad del fallo emitido por el tribunal de concurso, máxime en ocasiones en que el concursante pierde alguna prueba o instancia de valoración que determina que el tribunal lo aparte del procedimiento competitivo, lo previsto por el inciso 3º) del artículo 24 del Decreto - Ley N 15.524, que considera comprendidos dentro de los actos administrativos definitivos procesables a “aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. En tal caso, si bien finalmente recaerá un acto de designación del jerarca, no cabe duda de que para el concursante agraviado, ya no hay trámite que se continúe en tanto resultó eliminado del concurso; siendo a su respecto un acto definitivo. “.. para resistir una decisión sobre un concurso que se considera ilegítima, el interesado puede contender otra contra la resolución del jerarca que, tomando en consideración el resultado final del concurso realice las promociones a los cargos en disputa designando a los funcionarios ascendidos (acta de designación)” (Sent. 706/2014 y 381/2012). Si el Tribunal establece una puntuación, notoriamente es un acto administrativo con voluntad autónoma que es independiente en la medida que genera un agravio y por tanto procesable ya que luego establecerá un orden de prelación y el acto del Tribunal de evaluación tiene aptitud de generar a lesividad por lo que perfectamente es procesable sin perjuicio que si el de designación se pronuncia en idéntico sentido debe ser impugnado igualmente lo que no ocurrió en este caso. No advierto razones sólidas para rebatir tan fundada posición por lo cual no sólo para proteger al administrado sino conforme a Derecho adhiero a la posición expuesta por su coherente exposición que devora argumentos en contrario, sin querer incurrir en una hipérbole”. Resultan además trasladable al caso, lo mencionado en la Sentencia Nro. 784/019 del Tribunal, en tanto afirmó que “sin perjuicio del carácter preparatorio de las calificaciones de los tribunales evaluadores, aquellas constituyen un verdadero “acto administrativo”; esto es, una manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos (ver. Art. 120 del decreto 500/991). En efecto, la determinación de una calificación por parte de un Tribunal de evaluación produce efectos de forma inmediat a y directa (Cf. Sent. 517/12, entre otras de idéntica orientación); su conexión con el acto posterior no le hace perder autonomía, ni excluye sus efectos jurídicos (Cf. Sents. 269/09 y 672/07) ...”.