Sentencia Sentencia N° 622/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2025 No. 622 VISTOS : Para sentencia, estos autos caratulados: AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SORIANO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 83/2024). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por la parte actora trata de la resolución dictada por el Intendente de Soriano con fecha 7.7.2023. Por esta, se dispuso: “no acceder a la petición presentada por el funcionario Sr. AA, ficha N.° 4449, en virtud de no configurarse los extremos indicados en la parte expositiva de la presente Resolución, ni son de aplicación en el caso de los Gobiernos Departamentales” (fs. 34). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) El representante de la parte demandada contestó a fs. 45 y ss. repeliendo la pretensión e incorporando los antecedentes administrativos, cuya agregación se dispuso por auto No. 1923/2024 (fs. 51). III) Abierto el juicio a prueba por el Decreto No. 6199/2024 (fs. 66), las partes no ofertaron prueba alguna (fs. 68). IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 7112/2024, las partes no comparecieron a tal efecto. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 165/2025, aconsejó confirmar el acto administrativo resistido (fs. 73 y ss.). VI) Por auto No. 1753/2025 (fs. 76) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la resolución dictada por el Intendente de Soriano con fecha 7.7.2023. Por la misma, se dispuso: “no acceder a la petición presentada por el funcionario Sr. AA, ficha N.° 4449, en virtud de no configurarse los extremos indicados en la parte expositiva de la presente Resolución, ni son de aplicación en el caso de los Gobiernos Departamentales” (fs. 34). Argumentó que en el caso se verificó una hipótesis de abuso de poder por parte de la Administración. Lo anterior en base a señalar que se lo remunera por asimilación al cargo, Escalafón de obrero de servicio y especializado Grado 8 Capataz General, cuando sus funciones se desarrollan en la embarcación “María Rosa” Matrícula No. 000, con infinidades de diferencias. Indicó que realizó diferentes gestiones y peticiones ante la Intendencia de Soriano para modificar su situación e incorporar el cargo de Patrón de Barco al organigrama de esta y con una remuneración acorde a sus funciones. Sin embargo, narró que no se consideró su reclamo. En tal sentido , consideró que su situación colide con el art. 54 de la Constitución, en tanto, desde que trabaja en condiciones que no son las que corresponden para el rubro que desempeña. Esto en base al análisis de los Consejos de Salarios para el sector privado. De tal modo, arguyó que se contravienen los principios del Derecho del Trabajo de primacía de la realidad e igualdad. Puntualizó que ingresó el 16.3.2001 en calidad de Peón jornalero Grado 1 de Escalafón obrero para cumplir tareas en el taller, pero, desde ese día, cumple tareas en la citada embarcación. Agregó que, por Decreto No. 3508/2013 se le otorgó el Grado 8 Capataz General del Escalafón Obrero, lo que surge de su legajo. Indicó que la embarcación "María Rosa" perteneciente a la Intendencia de Soriano, realiza la tarea de extracción arenera en el Rio Negro destinada a obras que realiza la comuna y programas de apoyo social, lo que considera, tiene una función significativa en la organización departamental. Manifestó que en el caso se ve afectada la justicia, y no hay duda de que el accionar de la Administración contraviene principios de raigambre constitucional, y que actúa con desviación de poder. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la representación de la accionada a contestar la demanda. En primer lugar, opuso la excepción de defecto en el modo de proponer la demanda, respecto de lo cual, indicó que el actor no individualizó en debida forma el acto administrativo que pretende anular. En lo que refiere al aspecto sustancial de la litis, argumentó que el actor es funcionario público y por lo tanto se encuentra sometido al Estatuto del Funcionario, como conjunto de normas jurídicas y técnicas que regulan su vínculo funcional. Añadió que la estructura orgánica y el funcionamiento de la Intendencia, está constituido, además, por lo previsto en los presupuestos generales de gastos, inversiones y recursos del Gobierno Departamental de Soriano. Conforme a dicho marco normativo y basado en el principio de legalidad, la Intendencia cuenta con un organigrama que debe de respetar y cumplir, además de un presupuesto quinquenal asignado. Dijo que, en base a estos, distribuye los cargos, grados, retribuciones y gastos. En consecuencia, afirmó que mal puede pretender solicitar la anulación del acto mencionado argumentando abuso de poder y violación de una regla de derecho, si en realidad la Intendencia de Soriano ha actuado en el ámbito de la legalidad. En relación a la situación del actor, expuso que ingresó con fecha 16.7.2001 en calidad de peón jornalero, Grado 1, del Escalafón Obrero, de Servicio y Especializado, para cumplir funciones en Departamento de Talleres; por Decreto No. 3508/2013, se modific ó su grado presupuestal, pasando a tener Grado 8, Capataz General del Escalafón Obrero, al amparo de lo dispuesto por el Decreto No. 2821/2018 de la Junta Departamental de Soriano, percibiendo la remuneración acorde a dicho cargo y grado de acuerdo a las tareas que desarrolla. Dijo que hubo un acto de designación, por el cual el mismo ingresó como funcionario público, para cumplir determinadas funciones (relación funcional) y por las que percibiría una determinada retribución; y que, por lo tanto, dicho funcionario está sometido al Estatuto del Funcionario que rige para los funcionarios de la Intendencia de Soriano. Afirmó que no se vulneró el principio de primacía de la realidad y que la asimilación al Grado 8 Capataz General del Escalafón Obrero de Servicio por el cual se lo remunera, tiene como fundamento lo dispuesto en las definiciones de Grados establecidos en los presupuestos quinquenales. Por lo demás, concluyó que se actuó conforme a Derecho, de acuerdo con su organigrama y normas presupuestales, respetando el principio de legalidad. Culminó abogando por la confirmación del acto. III) Control de regularidad formal de la acción. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la volición encausada le fue notificada con fecha 12.7.2023 (fs. 34 vto.). Interpuso en plazo los correspondientes recursos administrativos de reposición y apelación en subsidio, con fecha 17.7.2023. Esto pese a que únicamente correspondía el recurso de reposición (fs. 35 vto.). El acto conclusivo de la vía administrativa trata de la Resolución No. 4904 dictada por el Intendente de Soriano con fecha 5.12.2023, la que fue notificada el 7.12.2023 (fs. 40). Así, la demanda anulatoria que inicia este proceso fue interpuesta útilmente el día 11.3.2024 (según consta en la nota de cargo a fs. 8). IV) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto-Ley No. 15.524, Leyes Nos. 15.869, 20.010 y 20.212, en tanto, este proceso, se promovió el 11.3.2024 contra un acto administrativo notificado al hoy accionante el 12.7.2023. V) Examen de los agravios. En primer término, corresponde indicar que, mediante el dictado de la Sentencia Interlocutoria No. 452/2024, el Tribunal desestimó la excepción previa relativa al defecto en el modo de preparar la demanda, opuesta por la demandada al contestar (fs. 61 y ss.). Luego del estudio de los antecedentes el Tribunal, por unanimidad y en concordancia a lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, concluye que corresponde la confirmación del acto. En efecto, de las actuaciones administrativas allegadas al proceso, surge que la petición cuya denegatoria se impugna, trata de la formulada por el actor con fecha 20.4.2022. En esta, solicitó textualmente que: “Se regularice el organigrama de la administración y se otorgue el cargo que en los hechos ocupa el Sr. AA, es decir el cargo de PATRÓN DE CABOTAJE” (fs. 12 y ss.). Esto provocó que el 26.4.2022, la Sub -Directora del Dpto. Administración de la Intendencia de Soriano informara que: “el funcionario AA, Ficha 4449, ingresó el 16 de julio de 2001 en calidad de Peón, Jornalero Grado 1 del Escalafón Obrero, de Servicio y Especializado, para cumplir funciones en Departamento de Talleres. Actualmente el funcionario es presupuestado como Capataz General, Grad o 8, del Escalafón Obrero, de Servicio y Especializado” (fs. 24). Asimismo, en otro informe de fecha 26.4.2022 a cargo de la Directora del Dpto. Administración, se consignó que: “ El artículo 59 de la Constitución de la República, dispone que la Ley establecerá el estatuto de los funcionarios públicos, y el artículo 62, que los gobiernos departamentales sancionarán el Estatuto para sus funcionarios. El Estatuto del Funcionario Municipal (Decreto de la Junta Departamental de Soriano de fecha 11.06.2004, Decreto Nº 1614/2004 del 21.07.2004 y Decreto Nº 3663/2017 del 13.11.2017), regula las relaciones de trabajo entre la Intendencia de Soriano y sus funcionarios. La Estructura orgánica y el funcionamiento de esta Intendencia está constituido, además, por lo previsto en los Presupuestos Generales de Gastos, Inversiones y Recursos del Gobierno Departamental de Soriano correspondientes a los Quinquenios 2006-2010 (Decreto Municipal Nº 1803/2006 del 13.06.2006), 2011-2015 (Decreto Municipal № 2772 /2011 de 8.06.2011), 2016 -2020 (Decreto Municipal № 1723/2016 de 7.06.2016) у 2021 -2025 (Decreto Municipal de 23.11.2021). (…) Por tanto, la "regulación del cargo" que ocupa el funcionario AA, su definición, su inclusión en el organigrama de esta Intendencia y su justa remuneración, están plasmadas en las normas referidas en el numeral anterior. El escalafón, la categoría, el grado y la remuneración acorde al mismo, se encuentran determinadas por las normas mencionadas; y en el caso concreto que nos ocupa, la de “Patrón de barco” fue incorporada en la definición de grados en Presupuesto de Gastos, Inversiones y Recursos del Gobierno Departamental de Soriano, correspondiente al quinquenio 2021-2025. Dicha incorporación a la definición de grados del artículo 9 del Decreto Municipal N° 1803/2006 fue realizada a grado 7 del Escalafón Obrero, de Servicio y Especializado, grado inferior al grado por el que se presupuestó al funcionario (Grado 8) con fundamento en definiciones de grados establecidas en Presupuestos Quinquenales anteriores al 2021-2025. Por lo tanto, no existe irregularidad en el organigrama de esta Intendencia así como lo expresa el peticionante, ni puede otorgarse un grado inferior al que tiene el funcionario actualmente, ya que implicaría una retrogradación de categoría, solo prevista como Sanción por nuestra normativa vigente lo que no es el caso” (fs. 24 y 25. Es destacado no está en el original). También consta de los antecedentes que, el Director de Talleres comunicó que “las tareas que realiza el funcionario están comprendidas con las obligaciones que establece el grado para la función”, aclarando luego que: “las tareas que lleva adelante el Sr. AA son de encargado de la embarcación “María Rosa”, así como de los funcionarios BB y CC, con los que lleva a cabo la extracción de arena en el Río Negro, así como también la descarga en pileta de acopio en arenera municipal, con la respectiva operativa que conlleva” (fs. 27). En base a tales consideraciones fue fundamentada la denegatoria a la petición movilizada. El Colegiado no advierte extremo alguno en lo resuelto, que respalde la pretensión del actor. En primer lugar, no es posible sortear que el vínculo del actor con la Administración es de carácter estatutario. Enseña CASSINELLI MUÑOZ respecto del carácter estatutario del vínculo de los funcionarios públicos que: “Estos no tienen su fuente en el contrato de trabajo si no en reglas de Derecho, en disposiciones de carácter general que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada categoría de funcionarios” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; “Derecho Público”, FCU, Montevideo, 2009, pág. 472). Ahora bien, claro está, la relación estatutaria no significa que las normas protectoras de las relaciones laborales no sean de aplicación, ya que las mismas integran el Derecho General del Trabajo, por el cual, con independencia de su vínculo y de la relación de dependencia, so n de aplicación las previsiones contenidas en los Artículos 58 a 66 de la Carta (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; “Régimen general de los trabajadores y estatuto de los funcionarios”, Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 58, Montevideo, 1962, pág. 23). En segundo lugar, es evidente que en el caso resulta decisivo tener presente lo expuesto por el actor en su petición denegada, cuyo contenido delimita el objeto del presente proceso. El actor señala que el 16.7.2001 “ fue designado por contratación directa, sin necesidad de concurso”, para luego de historiar el desarrollo del vínculo funcional y formular consideraciones respecto a su tarea, solicitar se “regularice el organigrama de la administración y se otorgue el cargo que en los hechos se ocupa”, esto es “el cargo de PATRON DE CABOTAJE” (fs. 12 a 14). Visto esto, no se advierte que reproche merecería la decisión adoptada por la Administración demandada, la que conforme surge de las actuaciones administrativas que vienen de reseñarse, se ciñó a derecho al denegar la petición del actor. En efecto, no cabe duda de que la resolución denegatoria impugnada obedeció al legítimo ejercicio de la potestad discrecional de la Administración, quien no se encuentra obligada a disponer la reestructura y regularización funcional pretendida por el accionante. Va de suyo que, pese al esfuerzo argumental expuesto en la demanda, lo pretendido por el actor supondría (aún sin que resulte claro en qué sentido) vulnerar el sistema orgánico estatutario, desde que lógicamente, no resulta admisible una asimilación automática con las categorías laborales del sector privado, tales como las establecidas por los Consejos de Salarios del sector privado invocadas en la demanda. Debe de verse que incluso, en el estado actual de la estructura administrativa, lo reclamado fue incorporado “a la definición de grados del artículo 9 del Decreto Municipal N° 1803/2006 fue realizada a grado 7 del Escalafón Obrero, de Servicio y Especializado, grado inferior al grado por el que se presupuestó al funcionario (Grado 8) c on fundamento en definiciones de grados establecidas en Presupuestos Quinquenales anteriores al 2021-2025”. Esto indica que acceder a lo pretendido, inclusive, determinaría para el actor ser colocado en: “ un grado inferior al que tiene el funcionario actualmente, ya que implicaría una retrogradación de categoría , solo prevista como Sanción por nuestra normativa vigente lo que no es el caso” (fs. 24 y 25). Con base en este temperamento, cabe -además- considerar que el planteo de la demanda justificado en la violación del principio de una “justa remuneración” carece de un desarrollo que merezca su amparo, en tanto -a modo ilustrativo- ni siquiera se invocó un trato salarial diferente por tareas de igual valor como derecho reconocido en la Constitución de la OIT. No resulta bastante enunciar el quebrantamiento de principios, sino que la fundamentación a su respecto requiere conexión con el caso concreto y una acreditación lo suficientemente acabada para que pueda atenderse el reclamo anulatorio. En el caso, el Sr. AA no logra ubicar el asunto dentro de los márgenes que permitan examinar la actuación de la Administración frente a una regla de derecho concreta o, en otras palabras, no identifica cual es el nudo ilícito sobre el cual estructuró su reclamo frente a esta jurisdicción. Por lo demás, no indica que disposición normativa habría infringido la Administración por el hecho de no acoger su petición, y tampoco respaldó en modo alguno sus afirmaciones relativas a la hipótesis de abuso de poder en su actuación. Sobre esto último debe repararse en la total inactividad probatoria en este proceso (ver fs. 68). En función de lo dicho, el Tribunal considera que los agravios expuestos frente a al acto de marras no resultan de recibo. VI) Las razones preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que corresponde la confirmación del acto. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).