Sentencia Definitiva N° 336/2005

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de junio de 2005. No. 336 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PLADA GÓMEZ, DAVID ARTIGAS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 238/03). RESULTANDO : I) Que a fs. 9 compareció David Artigas Plada Gómez demandado la nulidad de las resoluciones dictadas por el Consejo Directivo Central de la ANEP el 15 de enero de 2002; el 24 de setiembre de 2002; el 8 de octubre de 2002 y la resolución que aprueba nómina de docentes habilitados para realizar el curso de Inspectores de 2003. Luego de historiar sus antecedentes funcionales y de mérito, manifestó que los mismos fueron completamente ignorados, al haber resultado habilitados docentes con notoriamente menores méritos y experiencia que el compareciente. Señaló que las resoluciones impugnadas carecen de motivación y razonabilidad. Afirmó que los arts. 24.3 y 28.3 del Estatuto del Funcionario Docente fueron abiertamente desconocidos al requerir determinado origen en la titulación para poder concursar, condición no exigida por el Estatuto que rige las relaciones entre los funcionarios docentes y ANEP. Agregó que la única disposición que otorga preferencia a los egresados de los Institutos de Formación Docente sobre los efectivos no titulados por dicho organismo es justamente sobre los cargos para ejercer la docencia en dichos institutos (art. 81 del Estatuto), pero no existe ninguna otra norma que haga diferenciación entre unos y otros. Concluyó expresando que la ANEP puede y debe llamar a concurso entre los docentes para proveer cargos de inspección, pero no puede introducir requisitos no exigidos y contrarios a la normativa vigente y con ello lesionar derechos legítimamente adquiridos de quienes hace años reúnen la calidad exigida para acceder al escalafón inspectivo, coartando su derecho al ascenso y violando principios y derechos fundamentales. En definitiva, solicitó la nulidad de las resoluciones impugnadas. II) Que conferido el correspondiente traslado compareció la Administración Nacional de Educación Pública contestando la demanda. Señaló que el actor es docente titulado en la asignatura Historia por el sistema instituido por el ex CONAE, que se implementó a los efectos de regularizar la situación de numerosos docentes, en aquel entonces provisionales, que no habían cursado los estudio en los Institutos de Formación Docente, a quienes se les dio la opción de realizar determinados cursillos que culminaban en una prueba logrando su calidad de docente titulado no-graduado primero, para luego la calidad de graduado. Que el actor no fue discriminado arbitrariamente sino que se hizo una distinción racional al pretender que los aspirantes a cargos de Inspector, fueran profesionales de la docencia y las exigencias curriculares para el acceso al curso son imprescindibles pues los conocimientos que se imparten en el mismo suponen una base técnica que solamente garantiza el egreso de los referidos Institutos. Que los requisitos establecidos en las resoluciones impugnadas son totalmente compatibles con las disposiciones del Estatuto del Funcionario Docente. En definitiva, solicitó la confirmación de los actos impugnados. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 34), se produjo la que luce certificada a fs. 48. IV) Que alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 50/58 y 59/62). V) Que conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación de los actos impugnados. VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia, la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar la acción de nulidad. II) En lo sustancial se impugnan las siguientes Resoluciones dictadas por el Consejo Directivo Central de la ANEP: a) No. 37, Acta 1, de fecha 15/1/02 (AA, pieza A, fs. 26/26v.), por la cual se dispuso aprobar la propuesta de Curso para Inspectores del Organismo, elevada por la Gerente General de Planeamiento y Gestión Educativa, que fuera elaborada bajo la coordinación de la Gerente de Innovación Educativa, Mag. Sonia Scaffo, que se adjunta y forma parte de la resolución; No. 8, Acta 61, de fecha 24/9/02 (AA, pieza A, fs- 69/69v.), por la cual se desestiman las solicitudes para inscripción al Curso previo obligatorio a los Concursos de Inspectores, de aquellos docentes que, siendo efectivos, no poseen título docente expedido por los Institutos de Formación Docente de la ANEP para ejercer la docencia en el Subsistema al que aspiran; c) No. 14, Acta 64, de fecha 8/10/02 (AA, pieza A, fs. 5/6v.), por la cual se modifican las Bases aprobadas por Resolución No. 5, Acta 57, de fecha 10/9/02, y reitera la exigencia de título de profesor otorgado por los Institutos de Formación Docente de la ANEP; y d) la Resolución que aprobó la nómina de docentes habilitados para realizar el curso de Inspectores, cuyo texto no se encuentra en los antecedentes agregados.- Fundando sus agravios, dijo el actor: Según lo establece el art. 26, lit. F), del Estatuto del Funcionario Docente (Ordenanza No. 45), el ingreso a los cargos inspectivos se hará mediante concurso de oposición y méritos, excepto el de mayor grado, que podrá ser, además, de méritos.- En función de ello, para proveer un determinado número de cargos inspectivos vacantes, el CODICEN llamó a aspirantes para realizar un curso previo y obligatorio, habilitante para concursar por dichos cargos.- El llamado a inscripciones se realiza por resolución No. 37, Acta 1, del 15/1/02, para aspirantes de los tres subsistemas de ANEP, convocando a los docentes efectivos, con título de profesor otorgado por los Institutos de Formación Docente de la ANEP, que revistan como mínimo en 4º grado del escalafón, con una calificación mínima de muy bueno (81 puntos), durante el mejor trienio de aptitud docente y que no cuenten con más de 60 años de edad al momento de la inscripción para el curso (AA, pieza A, fs. 55, en rojo).- Los requisitos exigidos para poder concursar fueron abiertamente desconocidos por el CODICEN, al requerir determinado origen en la titulación, condición no exigida por el Estatuto del Funcionario Docente, que rige las relaciones entre los funcionarios docentes y la ANEP.- En lo que refiere estrictamente con los requisitos necesarios para acceder al escalafón inspectivo, el art. 7º dispone expresamente que: “Los docentes integrarán el sistema escalafonario correspondiente, el que comprende 7 grados.- Los docentes efectivos, a partir del 4º Grado, podrán acceder al sistema escalafonario inspectivo de acuerdo a lo previsto en el art. 26 inciso F)”.- A su vez, el citado inciso F), dispone: “El ingreso a los cargos inspectivos mediante concurso de oposición y méritos, excepto el de mayor grado que podrá ser además, de méritos”.- Por lo tanto existió una clara violación del Estatuto del Funcionario Docente al requerir ANEP condiciones no exigidas por el mismo, violando los arts. 6, 7, 24, nums. 3 y 26, lit. F), al resultar habilitados para acceder al curso de Inspectores algunos docentes con menores derechos que el compareciente.- Las resoluciones impugnadas también resultan violatorias de principio fundamentales de nuestro ordenamiento, como el de jerarquía de las normas, al establecer requisitos por vía de la reglamentación no contenidos en la Ley de Educación, No. 15.739.- En efecto, el art. 19 de la ley 15.739, dispone en el num. 2º que se requiere título habilitante para los maestros de Educación Primaria exclusivamente, pero no para ejercer las demás funciones, entre ellas, la función inspectiva.- El artículo mencionado claramente exige, como requisito, el poseer título habilitante únicamente para los maestros de Educación Primaria, pero no exige titulación para la Enseñanza Media o Secundaria.- Esta violación del principio de jerarquía, mediante la exigencia de un requisito no establecido en la norma legal, carece de fundamento legitimador, por cuanto supone una errónea limitación no establecida legalmente.- ANEP no puede condicionar el acceso a los cursos para Inspectores, con requisitos diversos a los establecidos por la ley de Educación.- Con estos nuevos requisitos, se cambian ilegítimamente las reglas de juego, porque se privilegia a los egresados de ciertos Institutos, por sobre aspectos trascendentales del arte de educar como la antigüedad, la calificación y la experiencia docente.- Esta variación, indudablemente excede el contenido de la actuación discrecional de la Administración, o “el espacio de libertad concedido al órgano” como dice Betti, porque desconoce en definitiva la finalidad última, que no es otra que brindar la tarea educativa de la mejor manera posible para los educandos.- Dicha tarea es controlada por Inspectores del Organismo que, a estar a la política adoptada por el CODICEN, en el futuro no poseerán en muchos casos, ni cercanamente, los conocimientos y experiencia adquirida por el compareciente a través de treinta años de ejercicio de la docencia.- Esto le lleva a concluir que las Resoluciones impugnadas carecen de válida motivación, ya que no se adecuan a los antecedentes de hecho y derecho que regulan la situación.- En definitiva solicita que se declare la nulidad de las resoluciones cuestionadas.- III) La ANEP, al contestar la demanda, manifestó por su parte lo siguiente: El Prof. Plada, como él mismo lo expresa, es docente titulado en la asignatura Historia, por el sistema instituido por el ex – CONAE.- Esta Administración exigió como requisito para realizar el Curso de Inspectores “poseer título docente expedido por los Institutos de Formación Docente de la ANEP, específicos para cada subsistema.....”.- El actor no fue discriminado arbitrariamente, sino que se hizo una distinción racional al pretender que los aspirantes a cargos de Inspector fueran profesionales de la docencia.- La obtención del título garantiza la idoneidad técnica de los aspirantes.- Por consiguiente, no hubo violación de norma legal o estatutaria alguna, pero tampoco se ha cometido una discriminación arbitraria, sino que se distingue a quienes evidentemente son diferentes, con la finalidad de seleccionar a las personas mas capacitadas para la función.- IV) El Tribunal en recientes fallos ha decidido casos similares al de autos, en los que entendió que no le asiste razón a los accionantes (ver sentencias 268/05 y 270/05).- Cabe entonces reiterar aquí los mismos argumentos en cuanto al fondo del asunto, sin perjuicio de señalar que es muy dudosa la lesividad de los actos que impugna el actor.- En efecto, según la demanda, de los cuatro actos impugnados, el primero de ellos (Res. No. 37, Acta 1), llama a inscripciones para los aspirantes a realizar el curso de inspectores y establece las bases del llamado, entre ellas, la limitación de que los candidatos deberán tener un título otorgado por los institutos de formación docente de la ANEP.- Sin embargo, de los antecedentes administrativos resulta que la citada resolución se limita a aprobar la propuesta de curso para inspectores, elaborada por Sonia Scaffo (propuesta que pasa a formar parte de la resolución; ver su texto en AA, pieza A, fs. 27/32), de acuerdo a lo decidido en la anterior Res. 2, Acta 78, de 4/12/01.- No surge de esta Res. 37, Acta 1, ni de la propuesta de curso para inspectores, que exista algún tipo de limitación para aquellos docentes que no tengan título otorgado por los Institutos de formación docente.- Este acto como tal no puede causar lesión alguna.- Posteriormente, se dicta la Res. 5, Acta 57, de 10/9/02 (AA, pieza A, fs. 33/33v.), que el actor no menciona, la cual aprueba las bases para el curso previo a los concursos, en las que se establece que se requerirá el título docente expedido por los respectivos Institutos de Formación Docente de la ANEP (AA, pieza A, fs. 33 y 46; pieza B, fs. 1/9).- Si se analizan los antecedentes, en especial pieza B, fs. 1/9, y la segunda resolución impugnada (Res. 8, Acta 61, de 24/9/02), en la que se hace referencia a la Res. 5, Acta 57, como aquella que aprueba las bases para la convocatoria, se advierte claramente el sentido de lo expresado anteriormente.- La tercera resolución impugnada (No. 14, Acta 64, de 8/10/02), también hace referencia a la Res. 5, Acta 57, en tanto la modifica en parte, aludiendo a ella como la resolución que aprueba las bases.- La actora no menciona en su demanda a la Res. 5, Acta 57, de 10/9/02, que aprueba las bases particulares del Curso de Inspectores, sino que asigna esta característica a la Res. 37, Acta 1, de 15/1/02, y lo hace erróneamente a juicio del Tribunal.- Quizás esto sucede porque no consta en ninguna parte de los antecedentes administrativos que la Res. 5, Acta 57, haya sido impugnada, y por tanto las bases particulares del concurso habrían quedado firmes.- En consecuencia, cabe concluir que el actor ha omitido recurrir el acto que lesiona su derecho o interés, ya que las resoluciones que aquí impugna sólo son la consecuencia lógica de la resolución que dispuso exigir un determinado título a los participantes del curso.- Y siendo así, en relación a los actos en proceso la demanda debe ser rechazada, en atención al carácter de ilesivos que ellos revisten, por ser simplemente reiterativos de un acto anterior (Constitución, art. 309; Giorgi, El Contencioso Administrativo de Anulación, pág. 159; Sayagués Laso, Tratado, t. II, Ed. 1959, pág. 569).- V) De todas formas y en cuanto al fondo del asunto, el Tribunal considera que los actos en proceso no están viciados de ilegitimidad alguna.- Esto es, que el CODICEN está habilitado para exigir o no el título de profesor otorgado por Institutos de formación docente de la ANEP, como requisito para acceder a los cursos de inspectores.- Si bien es cierto que el art. 26, lit. F), del Estatuto establece “El ingreso a los cargos Inspectivos mediante concurso de oposición y méritos, excepto el de mayor grado que podrá ser además, de méritos”, el procedimiento en nada impide que el CODICEN pueda, como jerarca del servicio, establecer determinados requisitos en las Bases de los respectivos llamados, con la finalidad de mejorar la calidad técnica del personal inspectivo a seleccionar, como sin duda sucede en el caso.- En este aspecto, el Tribunal comparte el dictamen del Sr. Procurador del Estado (fs. 64/66 y 68 de autos), en cuanto entiende que si el CODICEN decide limitar el llamado a docentes que tengan una determinada formación, está ejercitando competencia que le es exclusiva, por ser un organismo técnico en la materia, a quien en ejercicio de su autonomía se le ha confiado la conducción y orientación de la enseñanza.- Limitación que por otra parte no es arbitraria, irracional o establecida atendiendo a fines ajenos al servicio, sino que lo es en atención a la importancia de los cargos a proveer.- Por tales fundamentos y los expresados por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, FALLA : Desestimando la demanda, y, en consecuencia, confirmando los actos impugnados.- Sin especial sanción procesal.- A los efectos fiscales se estiman los honorarios de la abogada de la parte actora en la suma de $ 14.000 (pesos uruguayos catorce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Battistella, Dr. Mercant, Dr. Baldi, Dr. Brito del Pino, Dr. Rochón (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada).