Sentencia Definitiva N° 324/2025

Montevideo, 24 de noviembre del 2025. SENTENCIA Nº 324/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Intendencia Departamental de Montevideo . Acción de nulidad ” (Ficha: 220/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA, en relación con la Resolución adoptada por la Intendencia Departamental de Montevideo el 5 de abril del 2024. Por dicha volición, la Administración adjudicó la Compra Directa Nº D147180 para la adquisición de 25 MiniPCs especiales a BB (fs. 6), en un procedimiento en el que también había participado la accionante. 2) En su demanda, la accionante reclam ó la nulidad de la Resolución entendiendo que la oferta de AA fue indebidamente descalificada. Lo anterior se fun dó en que se exigieron condiciones en el informe técnico que no constaban en el pliego particular de condiciones (“PPC”), específicamente que la garantía fuese de fábrica (fs. 13). A su vez, explicó que la adjudicataria presentó igual garantía. Tal actuar habría vulnerado la buena fe y la igualdad entre los oferentes, así como la transparencia y la seguridad jurídica (fs. 13 vto. y 14). Asimismo, señala que el PPC no especificó calidades y caracterís ticas que fueron luego valoradas de acuerdo a criterios no especificados (fs. 14 vto. a 16), lo que supone una “discrecionalidad” no admitida (fs. 15) y demuestra una “ intencionalidad manifiesta de pretender adjudicar la Compra Directa oportunamente recurrida a una empresa determinada ” (fs. 16). Así sostiene que las condiciones fueron incorrectamente confeccionadas (fs. 16), que se violentaron los principios aplicables a la contratación administrativa (fs. 16 vto.). Agrega que la Administración actuó con abuso y desviación de poder, considerando que además la oferta adjudicataria era más onerosa que la de AA (fs. 17 vto.), apartándose de la imparcialidad y extralimitándose en la discrecionalidad (fs. 18 vto.). 3) Superado el control liminar de la demanda, se confirió traslado por Decreto Nº 277/2025, y se presentó la demandada a fs. 23, defendiendo la legitimidad del acto de adjudicación. En tal sentido expresó que la publicación del llamado no fue recurrida y que tampoco fue objeto de aclaración ni ampliación alguna (fs. 24) y que, en la medida en que el actor no refir ió que la oferta de AA tuviera preminencia sobre la de BB, su pretensión e s “vacía e inmotivada” (fs. 25). Asimismo, sost uvo que la accionante tuvo reiteradas inconsistencias técnicas en su oferta e incumplió con las condiciones para su validez, habiendo quedado última en el procedimiento (fs. 25). Argumenta que la actuación de la Intendencia fue apegada a la discrecionalidad q ue las normas aplicables admiten, habiendo realizado un análisis técnico de las ofertas (fs. 25 vto.). A su vez, señala que hay fabricantes que generan seguridad y confianza en cuanto a sus productos (fs. 28), habiendo basado el análisis en la documentació n aportada, y habiéndose encontrado inconsistencias entre lo que surgía informado por AA y lo informado por el fabricante de los productos ofertados (fs. 28 vto.). La demandada también alega que no se configura abuso ni desviación de poder, habiendo actuado conforme a Derecho y en forma fundada (fs. 31). Luego explica las especificaciones valoradas en cuanto a la garantía de los productos (fs. 32), el análisis efectuado respecto a teclados y mouses (fs. 33), y las falencias detectadas en cuanto a los puertos USB (fs. 34). Finalmente, defiende el apego del proced imiento a los principios y normas aplicables, habiendo actuado en el margen de discrecionalidad admitido, agregando que de las ofertas aceptadas la adjudicataria fue la de menor precio (fs. 35 vto.). 4) Por Decreto Nº 540/2025 se admitió la contestación y se abrió el expediente a la etapa probatoria. Luego, por Sentencia N° 98/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, admitiendo los medios probatorios ofrecidos. En consecuencia, se diligenció la prueba, se tomó audiencia en la que se recabó el testimonio de los testigos ofrecidos (fs. 91 a 94 vto.) y a su finalización, se citó a las parte s a formular sus alegatos. 5) En tal oportunidad, se presentó la demandada (fs. 96) afirmando que el antecedente administrativo demuestra que la accionante no solicitó aclaraciones ni ampliaciones durante el procedimiento, ni recurrió actuaciones en su transcurso. También afirma que la testimonial rendida demuestra que no hubo animosidad y que hubo inconsistencias entre lo ofrecido por la accionante y lo informado por el fabricante de los productos en cuanto a la garantía; asimismo agrega que la prueba testimonial demostró las razones analizadas en cuanto a los teclados y mouses y los puertos USB. En definitiva, entendió que el acto fue motivado y que el rechazo de la oferta se debió a la falta de credibilidad derivados de las inconsistencias detectadas. Por su parte, la actora alegó que respecto de la garantía se violentaron los principios de transparencia, igualdad y buena fe; en cuanto al teclado y mouse, señala que lo declarado por el testigo fue una mera e xcusa para fundar su decisión, puesto que no se informó dónde se realizó la búsqueda. Además, sostiene que lo señalado respecto de la experiencia con los equipos que representa BB, supone un direccionamiento de las decisiones , violentando el principio de concurrencia. Respecto a los puertos USB, expresa que la propia Administración reconoce su obrar en vulneración de los derechos de los oferentes. 6) Los alegatos fueron admitidos por Decreto N° 1436/2025 y se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva. En consecuencia, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 29 de setiembre del 2025 para el dictado de la presente. N o obstante, se deja constancia de que entre el 3 y el 17 de octubre, la suscripta se encontró amparada a licencia, motivo por el cual el plazo para el dictado de Sentencia se vio suspendido (art. 182 inc. 1°), CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de acoger la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N° 98/2025 se fijó el objeto del proceso en determinar si la Resolución adoptada por la Intendencia Departamental de Montevideo el 5 de abril del 2024 por la que se adjudicó la Compra Directa Nº D147180 a BB, lo fue acorde a Derecho o si debe anularse por ilegítima. A su vez, el objeto de la prueba se delimitó en constatar (i) si hubo una actuación apartada de los principios que rigen la contratación administrativa; (ii) si se exigieron condiciones o especificaciones ajenas o contrarias al PPC, (iii) si hubo abuso o desviación de poder en la adjudicación efectuada o si se actuó dentro de un margen de discrecionalidad admisible. En consecuencia, habrán de analizarse las probanzas producidas y las normas aplicables a los efectos de dilucidar la cuestión que se plantea infolios. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta de lo que surge de los antecedentes administrativos aportados junto con la contestación de demanda, con el ofrecimiento de prueba y posteriormente, vía intimación. Así como de la testimonial recabada en audiencia. De tal forma, en cuanto a las referencias a foliatura que se hagan en este apartado, se hará la especificación “AA” cuando se trate de expedientes tramitados en la órbita administrativa diferenciándolos por su año y terminación; mientras que cuando se trate de este expediente jurisdiccional, solamente se indicará la foliatura. Así, surge el Pliego de Condiciones Particulares de la Compra Directa N° 147.180 (fs. 3 a 15, AA 2024 -034) y las ofertas presentadas a su respecto (por CC, DD, EE, FF, AA, GG; fs. 22 a 118, AA 2024-034). En cuanto al Pliego y en relación con los extremos que se encuentran cuestionados en autos , surge que se solicitaron como “conectores mínimos” 4 puertos USB 3.1 Y 2 puertos USB 2.0. En cuanto a los accesorios, teclado y mouse, se especificó respecto al primero “óptico con rueda y pad, de una calidad media para el mercado, como mínimo ” y al segundo “estándar en español, de una calidad media para el mercado, como mínimo y que soporte los 3 años de la garantía ”. Por último, en relación con la garantía se definió que debía cumplirse con “ 3 años ON SITE para todos los componentes, incluidos todos los elementos externos al Mini -PC”. Adicionalmente, en el artículo 12 referido a la garantía de buen funcionamiento, se est ableció que “ El oferente deberá especificar y desglosar claramente, aquellas ofertas en las cuales existan componentes con plazos de garantía mayores al solicitado (ej. Memorias con garantía de por vida, etc.). En caso de ser necesario el traslado del equipo fuera de la Intendencia, cuando la reparación suponga un plazo mayor a 4 (cuatro) días hábiles…el proveedor deberá entregar en préstamo un equipo similar, hasta la reparación y entrega del reclamado”. Por otra parte, debe destacarse que el pliego establece que las condiciones establecidas para cada uno de los ítems suponen “una característica mínima a cumplir, si no la oferta será desestimada. Por supuesto, se aceptan mejores ”. A su vez, respecto a los criterios de evaluación y comparación de ofertas (art. 13) se estableció que “ Antes de proceder a la evaluación detallada, la IM determinará si cada oferta se ajusta sustancialmente a las condiciones. De no ajustarse será rechazada, no admitiéndose correcciones posteriores que modifiquen la misma… Las ofertas que no cumplan con las condiciones mínimas establecidas en cuanto a características técnicas y garantías solicitadas, no serán tenidas en cuenta…El equipamiento ofertado deberá siempre estar en producción en el momento de presentación de la oferta, no adm itiéndose en ningún caso, material usado, discontinuado, recertificado o refabricado”. Finalmente, se releva que el art. 25 contempló que “ Los interesados en participar podrán realizar consultas o realizar aclaraciones sobre el texto de estas condiciones, hasta dos (2) d ías hábiles antes del plazo fijado para el tope de recepción de ofertas, no considerándose las realizadas con posterioridad al plazo señalado.” En cuanto a la oferta de AA, ésta figura de fs. 99 a 109 (AA, 2024-034) y contiene en realidad la oferta de dos productos diferentes. Así, uno de ellos cuenta con Intel Core i5 y el otro con Intel Core i7. No obstante, ambos equipos ofrecen 3 puertos USB 3.2, 2 puertos USB 2.0 y un puerto USB 3.1 Tipo C. En cuanto a los accesorios, ambos incluyen “Combo teclado y mouse Unnion Tech KM100 Teclado QWERT en Español cableado USD Mouse óptico c/ scroll cableado USB” y mouse pad con gel. Asimismo, en ambos casos se ofrecen 3 años de garantía On Site brindada por AA y se proporciona el link al equipo en la web del fabricante. Sin perjuicio de ello, también figura que la garantía de fábrica es por un año “extensible a 3 años” (fs. 109). En cuanto a la garantía se aclaró que “están sujetas a respetar las condiciones del fabricante respecto al uso y cuidado de los equipamientos. Incluye defectos y vicios de fabricación por el plazo establecido a partir de la entrega de los productos. No incluye mojaduras, caídas que no estén previstas en las especificaciones de los productos, golpes, daños intencionales, uso de adaptadores de energía diferente a los suministrados, problemas de suministro eléctrico de la red de UTE”. Separadamente, surge el informe técnico realizado oportunamente (fs. 121 y 122, AA 2024-034). De éste se deprende que de acuerdo con el criterio del evaluador AA no cumplió con la exigencia de puertos USB (se exigían 4 USB 3.1 y 2 USB 2.0-, de manera que se cumple con los 2 USB 2.0, pero luego se ofrecen 3 USB 3.2 y uno 3.1.) ; con la de los accesorios, los que no se reputan como de “calidad media”; ni con la garantía por tres años para todos los componentes, incluidos todos los elementos externos al Mini-PC. Sobre este último punto se aclara luego que “El equipo ofertado no presenta garantía de fábrica de 3 años” (fs. 122). Finalmente, la Resolución del 5 de abril del 2024 por la que se adjudicó la compra a GG aparece a fs. 128 (Resolución impugnada), a la vez que la ampliación de la compra se dispuso por Resolución del 23 de abril del mismo año a fs. 139 AA 2024-034. La Resolución del 5 de abril fue notificada el 11 de ese mes y recurrida por la accionante el 23 de abril (fs. 4 a 8; AA, 2024 -059), habiendo sido rechazada la recurrencia por Resolución N° 193/2025 del 20 de enero del 2025 (fs. 56 y 57, AA 2024 - 059). En la vía recursiva, se produjo el informe técnico que se recoge en la Actuación 6, reconocida en audiencia como de autoría de HH (fs. 936 vto.). Allí se refiere a las razones que llevaron a considerar que el artículo ofertado por AA no cumplía con las condiciones requeridas; en especial, en cuanto a la garantía por el período solicitado. A tal respecto, se refiere a la confianza que genera la marca fabricante, en función de sus procesos de producción y medición de calidad. En tal sentido, se puntualiza que la garantía de fábrica se valora especialmente, porque supone una garantía de durabilidad así como la obligación del fabricante en cuanto a la reparación o arreglo sin costo; agregando que siempre se verifica la información proporcionada por el fabricante. Así, se recoge que se recurrió a la información del fabricante “para obtener la información faltante o no especificada ” en la oferta de AA, pues no se pidió información aclaratoria a ningún oferente (fs. 92 vto.). En tal instancia, se constataron diferencias en los Puertos USB que surgen de la oferta y los que aparecen en el producto ofrecido por el fabricante, así como que no surge que II haya certificado a JJ en los productos que comercializa, pese a que en la oferta se especificó contar con tal certificación. A su vez, sostiene que las inconsistencias habían sido relevadas en otros expedientes, lo que generó desconfianza en la marca. Por otra parte, en cuanto a la garantía , se sostiene que las condiciones que se imponen serían de acuerdo con lo que disponga el fabricante y a juicio del dictaminante, no queda claro si JJ es el fabricante. Además, encuentra inconveniente la exclusión de responsabilidad en cuanto al suministro eléctrico. En cambio, se informa que la oferta de BB cumplía con las condiciones exigidas y era la más económica. No obstante, también señala que “detrás de la marca hay un fabricante del cual se tienen buenas referencias, ya que la Intendencia viene trabajando con equipos de la marca con una vida útil promedio de 6 a 7 años” (fs. 3 de la Actuación N° 6) y se reconoce la necesidad de mejora de los pliegos. Respecto a la evaluación técnica de las ofertas también se produjo prueba en audiencia, con la declaración de HH, jefe del área de soporte que asesora en las compras que hace la Intendencia respecto a artículos de informática. En tal sentido expresó que para evaluar las ofertas “Lo que hago es comportarme como un consumidor que va a comprar ese teclado o equipamiento y reviso la información que pueda obtener de ese equipamiento en diferentes sitios de compra ” (fs. 92). Luego, en cuanto a la evaluación de la oferta de AA sostiene que respecto de los accesorios “no encontramos referencia externa de ese equipamiento de ningún lugar de venta ni nacional ni internacional” y que en cuanto a la garantía, se consulta siempre la garantía del fabricante porque “es lo que mide la durabilidad del equipo” (fs. 92). En el caso de AA, explicó el testigo que “Cuando voy a la página del fabricante el período de garantía era de un año, nosotros pedíamos tres” (fs. 92 vto.), aunque luego de interpuestos los recursos, en el mismo sitio, “ aparecen tres años, respecto al mismo equipo ” (fs. 93). Asimismo, aclaró que las características de la garantía fueron consideradas “a los efectos de evaluar la calidad del producto principalmente, más allá que AA me rembolse los equipos los inconvenientes y riesgos de dejar a los funcionarios sin equipo uno o dos semanas de traer el equipo, volver a la garantía, se pierde información en el medio…” (fs. 92 vto.). En relación con los puertos USB, el testigo declaró que “los equipos de AA tenían muy pocos puertos de este tipo ” refiriéndose a los tipo “A”. No obstante, preguntado sobre si los oferentes tenían forma de conocer que la Intendencia quería puertos USB A, respondió que “seguramente la empresa no tenía forma de saberlo…puede que en ese caso haya quedado sin especificar ese punto” (fs. 94). Por otra parte, se adjuntó el expediente que se identifica como AA 2024-035 que refiere a otro procedimiento de compra. En efecto, refiere a una compra directa (N° 147.181) de monitores que fue adjudicada a KK (fs. 127, AA-035), en la que también participó AA y se determinó que su oferta no cumplía con los requerimientos (fs. 124. AA, 2024 -035). Si bien este expediente fue solicitado por la accionante, ésta no especificó cuál era la información que pretendía obtener y nada dice en su acción ni alegato, en donde no cita ninguna de las actuaciones. Por lo que, tratándose de un expediente de un pro cedimiento ajeno al cuestionado infolio s, no se advierte la pertinencia del medio probatorio solicitado. Es más, habiendo analizado dicho expediente no se encuentran puntos de contacto entre una compra y otra, salvo en cuanto respecta a la participación y no adjudicación a AA, lo que se funda ría en el incumplimiento de condiciones del pliego que no pueden trasladarse a la compra cuestionad a y respecto a lo cual no corresponde pronunciarse aquí. De manera que , no surgiendo la conexión entre un asunto y otro y no habiéndose explicado qué es lo que se pretendió acreditar con su agregación, no corresponde incluir tales actuaciones en la valoración probatoria. Luego, se aportó también una solicitud de información interna, en la cual se comunican las compras adjudicadas a AA en los últimos 4 años, así como las compras de monitores y MiniPCs realizadas en el período 2022 a 2025. De allí surge que a AA se le adjudicaron 3 compras (en 2020, 2023 y 2024) relativas a un scaner y tablets, por un valor total cercano a los USD 600. Ello condice con lo declarado por el testigo HH a fs. 93 (“tuvo algunas adjudicaciones, unas tablets que se adjudicaron dos veces por compra directa y algunos lectores de código de barra”). A su vez, en cuanto a la compra de MiniPCs (cuestión vinculada al case de autos, no así los monitores), surge que entre 2022 y 2024 se efectuaron 16 compras, 5 de las cuales fueron adjudicadas a BB, mientras que las restantes se adjudicaron a otras empresas también ofertantes en el procedimiento cuestionado ( CC, EE y KK). Por tanto, en cuanto a las MiniPCs no ha habido adjudicación a AA en los últimos años, pero sí ha habido respecto a otros productos. 4) En función de los elementos probatorios que vienen de señalarse y a la luz de las normas aplicables, corresponderá pronunciarse respecto de los extremos sujetos a resolución. Así, habrán de examinarse los agravios y defensas esgrimidos, considerando que la acción se promueve en función de la descalificación de la oferta de AA. De forma que habrá de estar al objeto del proceso y de la prueba establecido, en un análisis coordinado con los aspectos de admisión y valoración de la oferta que han sido cuestionados. En tal sentido, corresponde analizar si hubo una actuación apartada de los principios que rigen la contratación administrativa, en especial si se han violentado los principios de buena fe, transparencia e igualdad de los oferentes. El principio de buena fe es tomado por el art. 149 lit. I del TOCAF y resulta así aplicable a la contratación pública; sin perjuicio de los desarrollos que ha tenido también en materia de contratación civil al amparo del art. 1291 del Código Civil . De forma que “ En sede de contratación administrativa, la buena fe se traduce como una fuente —causa— de creación de especiales deberes de conducta exigibles en cada supuesto, en atención a la especie de relación jurídica y al fin propuesto por los contratantes.” (MARTÍNEZ, G.; “Los principales principios generales de la contratación administrativa ” en LJU Tomo 158, 55; cita online UY/DOC/171/2020). En el caso, la buena fe administrativa debió reflejarse en la etapa de admisión de las ofertas y en la adopción de criterios ajustados al pliego, atendiendo a que esa es la única información con la que contaban los oferentes. Pero, como se verá, se siguieron criterios y se adoptaron decisiones apartadas de lo preestablecido. La transparencia en la contratación pública, recogida en el literal H del art. 149 del TOCAF, supone “ permitir a los ciudadanos conocer qué sucede en el seno de las Administraciones públicas en relación la contratación pública ” (SENA, S.; “ Transparencia en la contratación pública”, V AZQUEZ y RUOCCO (Coord.) Estudios de Derecho Administrativo en Homenaje al Profesor Emérito Carlos E. Delpiazzo; FCU: 2021, p. 1039); de forma que el principio apunta a la posibilidad de acceder a información sobre adjudicaciones y selección de ofertas por parte de la ciudadanía que “tiene derecho a saber qué hacen los servidore s públicos, por qué y cómo lo hacen” (DELPIAZZO, C.; Contratación Administrativa; FCU: 2019; p. 59). Es decir, es una herramienta tendiente a evitar supuestos de corrupción en la contratación. En cambio, el principio de publicidad supone un actuar administrativo tendiente a dar a conocer determinados procedimientos. A su vez, puede entenderse que este principio también rige respecto de los partícipes en el procedimiento de contratación . Así lo entiende DELPIAZZO al sostener que “…durante el procedimiento de selección, la publicidad implica que las actuaciones administrativas se cumplan en forma pública y no de manera clandestina y oculta a los ojos de los participantes ” ( DELPIAZZO, C.; Contratación Administrativa; FCU: 2019; p. 54) y e sto supone que ellos puedan conocer los criterios de valoración de las ofertas, la ponderación que se hubiere efectuado, etc. En consecuencia, se entiende que la argumentación de la accionante refiere, en realidad, a la publicidad del procedimiento. En el caso, se advierte que no sólo no se dieron a conocer tales criterios, sino que es recién con posterioridad a la interposición de los recursos, cuando se realiza el informe por el técnico asesor, que la accionante accede a la información sobre las razones de descalificación. Hasta ese momento, AA. sólo podría haber conocido que se había descartado su oferta por no cumplir con ciertos ítems, desconociendo efectivamente cuál era el incumplimiento constatado y las razones para ello. Es más, en la medida en que las razones que llevaron a desestimar su oferta no se condicen con lo que surge del Pliego, el accionante no tenía siquiera posibilidad de deducir las razones que motivaron la decisión de tener por inadmisible la oferta presentada. En relación con el principio de igualdad de los oferentes, puede sostenerse que implica una específica aplicación de lo que se encuentra recogido desde el art. 8 de la Constitución. Así, el TOCAF recoge en su artículo 149 lit. B) la “igualdad de los oferentes” como principio de actuación y contralor en el ámbito que regula, y si bien, suele analizarse en sede de licitación, el principio es aplicable a cualquier procedimiento de compra, incluso una compra directa como la que convoca estas actuaciones. De tal forma. “la garantía de igualdad tendrá particular relevancia tanto en la elaboración de los pliegos, como en su interpretación, aclaración y/o modificación; en la presentación de las ofertas como así también al momento de la firma del contrato y, con posterioridad, durante su ejecución y extinción” (COMADIRA, J.P.; “Los principios específicos de la licitación pública: igualdad, concurrencia y publicidad”, VÁZQUEZ y RUOCCO (Coord.) Estudios de Derecho Administrativo en Homenaje al Profesor Emérito Dr. Carlos E. Delpiazzo; FCU: Mdeo., 2021; p. 819). En términos generales “ El principio de igualdad de los oferentes implica que todos los oferentes se encuentren en la misma situación durante todo el procedimiento de selección del contratista, de modo que tengan igualdad de posibilidades” (DELPIAZZO , C.; Contratación Administrativa; FCU: 2019; p. 55) y así “atenta contra la igualdad cualquier forma de exclusión de ofertas que apareje una posición de privilegio para otros oferentes, a la vez que un trato discriminatorio para el excluido no respaldado por nin guno de los criterios tradicionalmente usados por la doctrina y la jurisprudencia…” (DELPIAZZO, C.; Contratación Administrativa; FCU: 2019; p. 56). Asimismo, “La igualdad de los oferentes supone también la igualdad de trato, la no discriminación y la imparcialidad…” (DURAN MARTINEZ, A.; “Principios de la contratación administrativa”, Documento online: UY/DOC/552/2016). En consecuencia, como se verá el principio no fue respetado en la medida en que se introdujeron criterios de admisibilidad que no se conocían previamente y que determinaron la admisión de unas ofertas y no de otras. Es decir, si bien todos los oferentes formularon sus propuestas en igu aldad de condiciones, enfrentados a un mismo Pliego; los criterios de admisibilidad posteriormente utilizados, quebrantaron la efectividad del principio. De las resultancias probatorios surge que l a confección del pliego y la evaluación de las ofertas fue poco detallista de parte de la Intendencia demandada. De hecho, est o ha sido incluso reconocido en audiencia por quien fue el técnico evaluador, sosteniendo que hubo puntos que no se especificaron por razones de tiempo y que es necesaria la mejora de los Pliegos. Por lo que, en ese aspecto, debe coincidirse con la accionante en cuanto a que hubo elementos no detallados en el Pliego para la compra directa que se cuestiona. Además, si bien AA no hizo uso de la facultad que éste le otorgaba para efectuar las consultas que entendiere del caso, para ajustar su propuesta a las específicas necesidades de la Administración, ello se explica porque en aquel momento no advirtió que requiriese mayor información. Así, presentó su oferta en ajuste a lo explicitado sin considerar que existiesen otras exigencias que serían posteriormente valoradas y que implicarían descartar su propuesta. En consecuencia, se comparte con el Tribunal de lo Contencioso Administrativo que “ la nulidad del acto de adjudicación es siempre una grave medida que no debe tener lugar sino cuando se comprueba una seria y trascendente transgresión a los principios propios del procedimiento licitatorio que, y en esencia, son los que procuran, sobre la base de una igualdad objetiva de trato entre los oferentes, la selección de la oferta que resulte más ventajosa para la Administración”. (Sentencias Nos. 13/89, 1353/92, 714/97, 1014/98, 345/01, 472/01 entre muchas otras)” (Sentencia N° 926/2022); y en el caso, se advierte el incumplimiento de principios fundamentales de la contratación pública en el procedimiento seguido para la elección del co -contratante, lo que vicia el acto de adjudicación y obliga a su anulación, por más gravoso que ello sea. En efecto, la Administración ha trasgredido el margen de discrecionalidad que puede caberle en el acto de adjudicación, puesto que si bien puede no estar sujeta a reglas precisas sí es claro que debe respetar, a lo menos, lo que ella misma dispuso en el Pl iego. En este sentido, debe considerarse que “La discrecionalidad de las que disponen los órganos de la administración no significa arbitrariedad. Al ejercer potestades discrecionales la administración no puede decidirse caprichosamente, porque, en definitiva, la discrecionalidad es sólo la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción administrativa dentro de ciertos límites.” (SAYAGUÉS LASO, Enrique: Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Montevideo, 1998, pág. 338). Pero en el caso, la Administración se ha apartado de los requisitos de admisibilidad de las ofertas, estableciendo exigencias no requeridas originaria mente, con lo cual descartó una oferta que, como se verá, cumplía. Es decir, más allá de que fuese o no la oferta más conveniente (lo que depende de una serie de circunstancias en las que ingresa un cierto ámbito discrecional), no podía ser descartada desd e del inicio. Por otra parte, se ha cuestionado que se exigieron condiciones o especificaciones ajenas o contrarias al PPC ; es decir, que la valoración de las ofertas tomó como criterio de cumplimiento exigencias que no estaban definidas en el Pliego. Y en efecto, ello se verifica respecto de la garantía, de los puertos USB y de los accesorios. Los requisitos de admisibilidad de la oferta suponen las condiciones o características mínimas que deben revestir los productos o servicios ofertados para poder ingresar en la valoración. A su respecto, el art. 63 del TOCAF dispone que “Los oferentes deberán presentar sus ofertas en las condiciones que se establezcan en los pliegos respectivos, agregando cualquier otra información complementaria pero sin omitir ninguna de las exigencias esenciales requeridas… ”; de manera que la norma es clara en cuanto a que la oferta debe cumplir con ello para poder ingresar en el análisis valorativo que haga la Administración. De manera que “ la Administración, en el transcurso de la etapa preparatoria debe considerar dicho extremo a efectos de establecer cuáles son los requisitos que desea establecer como primordiales, y cuáles no lo son ” ( PINTO, X.; “Etapa preparatoria de la contratación pública”, V AZQUEZ y RUOCCO (Coord.) Estudios de Derecho Administrativo en Homenaje al Profesor Emérito Carlos E. Delpiazzo; FCU: 2021, p. 1006) lo que a su vez, debe reflejarse luego en el Pliego. Pero, en el caso se verifica que la Intendencia consideró elementos que no surgían del Pliego para descalificar la oferta de la accionante. En relación con la garantía , como se relevó antes, el Pliego requería que se brindaran 3 años de garantía “on site”, es decir, en el lugar en el que se encontrara el equipo. Ello fue cumplido por AA, habiendo ofrecido los 3 años de garantía por sí. En ninguna parte del pliego surge ni la exigencia ni la preferencia de que la garantía fuese “de fábrica”. Tal es así que cuando la Sede consultó específicamente si esta característica había sido considerada a los efectos del cumplimiento del pliego o para evaluar la calidad de los productos, se declaró que se valoraba para analizar la calidad (fs. 92 vto.) , explicando la confianza que genera la garantía de fábrica en cuanto a la durabilidad mínima del equipo. De forma que, la existencia de garantía de fábrica nunca pudo haber sido considerada como una razón de descalificación de la oferta. Es decir, no correspondió entender que AA no cumplía con tal requisito, puesto que sí cumplía. Luego, si en la valoración iba a considerarse el punto, es otra cuestión; pero ciertamente no fue un requisito de admisibilidad de la oferta. Se releva también que el asesor informó que le generó desconfianza los cambios constatados en la garantía ofrecida luego de la recurrencia. En este sentido, si bien puede entenderse lo explicitado por él, se trata de aspectos considerados luego de haber descalificado la oferta, por lo que nunca pudieron integrar los motivos de descalificación de ésta. Por otra parte, también, se señala que en cuanto a las certificaciones II y las divergencias entre lo declarado por el oferente y lo verificado en otras fuentes, tampoco pudo ser utilizado para la descalificación, pues en ningún momento el Pliego exige contar con esa certificación. Si la Administración pretendía que los equipos ofertados contaran con la misma, pu do haberlo incluido en el Pliego, pero no lo hizo. De tal forma, es un criterio que no puede considerarse para la admisión de la oferta, más allá de que pudiera o no valorarse posteriormente. Separadamente, en cuanto a los puertos USB también surge el cumplimiento de AA. El Pliego requería 4 USB 3.1 y 2 USB 2.0; y AA ofertó equipos con 3 USB 3.2, 2 USB 2.0 y 1 USB 3.1 (tipo C). Es decir, entre lo ofertado existen diferencias cuantitativas, pero también cualitativas, puesto que no se trata de la misma velocidad de transferencia de datos (mientras el 3.1 implica una vel ocidad de 5 Gigas, el 3.2 supone una velocidad superior, de 10 Gigas). Así, lo cualitativo, puede entenderse como una “mejora” de lo estrictamente exigido; de forma que si se exigían 4 puertos USB 3.1 y se oferta 1 de ese tipo y 3 de una velocidad mayor, se ha cumplido con lo requerido, puesto que además se ofrecieron los 2 puertos USB 2.0. De tal forma, no correspond ía la descalificación de la oferta por esta razón. A lo anterior se agrega que es inconsistente que luego se declare que los equipos de AA tenían “pocos puertos” de determinado tipo, cuando se cumplía con lo requerido. Al respecto, si a la contratante le era necesario un determinado tipo de puerto USB y no otro, o necesitaba que las conexiones estuviesen en determinados puntos y no en otros, debió especificarlo en el Plieg o. Sin tal especificación, no podría haberse descartado la oferta pues cumplía con lo requerido. La conveniencia de lo ofertado o su preferencia frente a otras ofertas, podía ser evaluado posteriormente a la admisión de la oferta; pero lo que resulta desajustado es la eliminación o no admisión de una oferta que sí cumplía con la exigencia. En cuanto al teclado y al m ouse se ha so stenido que la Administración realizó una valoración subjetiva y “ sin fundamento alguno por carecer de respaldo”. Sobre el punto, la Administración sostuvo que los accesorios no cumplían con la condición de ser “gama media” del mercado, afirmando que no encontró referencias ni comentarios de usuarios acerca de la calidad de los productos. La calificación de “gama media” es de por sí amplia o abierta, deja ndo un importante margen de discrecionalidad en el acreedor, aunque está supeditada a demostrar qué es la “calidad media” o, como en el caso, la “gama media” para esos productos en el mercado de referencia. La expresión es idéntica a la escogida por el art. 1361 del Código Civil al tratar las obligaciones de género, categoría en la que ingresa la analizada. En efecto, el oferente debía cumplir con entregar un producto del género “con tal que sea de una calidad a lo menos mediana” y es necesario que la norma disponga tales términos pues se prevé su aplicación a lo largo del tiempo y la terminología permite ajustar su contenido a las diferentes circunstancias. De forma que la terminología del Pliego no resulta cuestionable. Ahora bien, en cuanto a si los teclados y mouses cumplían con ser “gama media” no se ha aportado prueba alguna , ni a favor ni en contra, y la Sede carece de conocimientos técnicos en materia informática para pronunciarse respecto a la calidad de los accesorios ofertados. Al respecto, ha sostenido que el TCA que “si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos as pectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998).” (TCA, Sentencia N° 46/2024), lo que no ha ocurrido en el caso. No obstante, si bien las apreciaciones explicitadas en el informe del técnico asesor y lo declarado en audiencia, no aparenta como irracional o no fundado, tampoco aporta criterios objetivos de valoración. En este sentido, haber realizado una búsqueda de un equipo que no se conocía buscando saber cuáles eran las experiencias reportadas en el uso de los accesorios, supone una previa elección de las fuentes de búsqueda que no justificó, y un estándar deseable que no ha sido e xpuesto, lo que si bien no parece arbitrario, tampoco cumple con ser transparent e. Tal es así que la consulta en la web del fabricante no resulta cuestionable porque es el propio oferente el que remite a ésta, pero se desconoce cuáles fueron las otras fuentes y la confiabilidad de las mismas en los tiempos que corren. Así, se advierte que, en el momento de analizar la admisibilidad de la oferta, la administración consideró como cuestiones que no se encontraban siquiera mencionadas en las bases de la convocatoria. De forma que se comparte con la doctrina que “ en este tipo de casos, a mi entender, se vulnera el principio de igualdad de los oferentes en tanto se consideran en la evaluación de las propuestas, extremos no previstos en las bases del llamado ” ( PINTO, X .; “Etapa preparatoria de la contratación pública”, V AZQUEZ y RUOCCO (Coord.) Estudios de Derecho Administrativo en Homenaje al Profesor Emérito Carlos E. Delpiazzo; FCU: 2021, p. 1009). Por último, corresponde analizar si hubo abuso o desviación de poder en la adjudicación efectuada o si se actuó dentro de un margen de discrecionalidad admisible. En cuanto a dichos vicios, se ha sostenido que “ Según CASSINELLI y CAJARVILLE - desviación de poder existirá siempre que el ‘fin querido’ por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el ‘fin debido’ impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo ‘hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía’ y el exceso de poder ‘existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido ” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80). Mientras que para DURAN MARTÍNEZ “ hay abuso de poder cuando no existe una adecuada proporción entre el contenido y el motivo o entre el contenido y el fin del acto .” (DURAN MARTINEZ, Augusto., Contencioso Administrativo, 2007, FCU, pág. 185.). De forma que para el autor en cita, “El abuso de poder afecta la relación que debe existir entre el motivo, el contenido y el fin del acto. La Administración no se desvía del fin y posee los poderes requeridos para dictar el acto, pero no los usa en forma adecuada por no existir una proporcionalidad entre el motivo y el contenido o entre el contenido y el fin ” (DURAN MARTÍNEZ, A; Contencioso Administrativo; FCU: Segunda Edición, Mdeo., 2015; p. 286). Por tanto, puede entenderse la configuración de abuso de poder en la medida en que el contenido del acto no se ajusta a los motivos, vistos éstos como las razones fácticas y jurídicas que conllevan a su dictado. En efecto, en este caso se aprecia una errónea valoración de la oferta a la luz de lo requerido por el pliego, al punto que se descalificó una oferta que cumplía con las exigencias . De forma que la adjudicación efectuada fue precedida de una descalificación que no correspondía, lo que vicia el acto dictado. En cuanto a la desviación de poder, no se advierte el vicio en el caso de autos, a lo que se agrega que tampoco se han sustanciado las razones concretas que sustentarían tal entendimiento. En efecto, “ La desviación de poder afecta al fin. La Administración posee los poderes requeridos para dictar el acto que dictó, pero lo hizo con un fin distinto al debido (…)” (DURAN MARTÍNEZ, A; Contencioso Administrativo; FCU: Segunda Edición, Mdeo., 2015; p. 286). Y en tal punto no se advierte que haya habido desviación, que hayan operado razones ajenas a las explicitadas para fundar la actuación. En especial, no se aprecia que haya habido animosidad de parte de la Intendencia o intencionalidades ocultas, ni en la adjudicación a BB, ni en la descalificación de AA. Es más, surge que ha habido adjudicaciones previas a AA, lo que demuestra que en otras instancias la Intendencia no sólo ha considerado sus ofertas sino que las h a elegido como “la más conveniente”. Por todo lo expuesto, se entiende que el acto de adjudicación recurrido fue precedido de una descalificación de oferta que no se apegó al pliego y entendió incumplidos requisitos que estaban cumplidos por la oferente accionante. En consecuencia, se impone el amparo de la demanda impetrada, anulando el acto impugnado. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. En el caso, se adopta la decisión de amparar la demanda, atendiendo a que el procedimiento de compra tuvo varios aspectos cuestionables, tanto en cuanto a la formulación del Pliego como, especialmente, respecto a la admisión de las ofertas. Ello debe destacarse en este apartado puesto que el cumplimiento de la Sentencia no supone únicamente el acatamiento al fallo; sino que implica también valorar todas las consideraciones que conforman la misma. Así se advierte que, en procesos de compra, más allá del procedimiento concretamente considerado, las exigencias de los productos o servicios a ser contratados deben ser analizados en forma detallada y luego, explicitarse. Ello, obliga a confeccionar el pliego a conciencia, considerando las necesidades de la Administración, y las posibilidades reales de que éstas sean satisfechas, sin desconocer experiencias anteriores, pero proyectando las oferta s que quieran recibirse . De lo contrario, es muy difícil que las ofertas puedan ajustarse a lo pretendido. La etapa preparatoria del llamado es especialmente importante y requiere de atención, detenimiento , y como destaca PINTO “Resulta fundamental la previsión de la adquisición con la debida antelación” (PINTO, X .; “Etapa preparatoria de la contratación pública”, V AZQUEZ y RUOCCO (Coord.) Estudios de Derecho Administrativo en Homenaje al Profesor Emérito Carlos E. Delpiazzo; FCU: 2021, p.1012). De forma que la confección del Pliego supone “ no solo indagar dentro del propio organismo a efectos de determinar las necesidades imperantes de forma acorde, sino que una vez detectadas las mismas, resulta imperioso efectuar un estudio de factibilidad ” (PINTO, X.; “Etapa preparatoria de la contratación pública”, V AZQUEZ y RUOCCO (Coord.) Estudios de Derecho Administrativo en Homenaje al Profesor Emérito Carlos E. Delpiazzo; FCU: 2021 , p. 1000 ). Por tanto , todo aquello que la Administración considere necesario o conveniente en los productos a adquirir debe ponerse de manifiesto, debe darse a conocer. A lo que se agrega que tales necesidades deben ser evaluadas en el mercado en el que se realiza la oferta, Y luego, cuando éstas se presentan, no puede descalificarse una oferta ajustada a lo exigido, pues ello colide con las normas y principios aplicables a la materia ; especialmente transgrede el principio de ajuste al pliego que rige tanto para el oferente como para la Administración actuante. Nada impide la especificidad del pliego , el que debe confeccionarse a medida, siempre que ello no suponga una contravención a la libre competencia o violente la igualdad de los oferentes , por lo que pueden hacerse todas las especificaciones necesarias (y razonables) para la satisfacción de las necesidades de la Administración . En cambio, lo que no puede suceder es que haya criterios de selección aplicados sin previo conocimiento de los oferentes, ya que ello violenta los principios aplicables y excede la discrecionalidad admisible. Por otra parte, si bien desde el punto de vista del “consumidor común” puede comprenderse que el haber utilizado determinados equipos, marcas, o haber adquirido productos de un determinado fabricante, que dieron buenos resultados o resultaron satisfactorios, genera confianza; la Administración no es un “consumidor común”. El Estado cuando contrata productos o servicios no deja de ser Estado y en función de ello, actúa sobre la base del interés general y debe regirse por las normas específicas que reglamenta n la adquisición. Y ello implica que el análisis sea objetivo, en función de las ofertas recibidas y no subjetivo o fundado en percepciones. Esto es considerando especialmente que, si la Administración adopta como criterio el adquirir exclusivamente productos de la marca que ya tiene, está violentando la libre competencia en un ámbito del mercado que es de particular importancia económica (la contratación pública). En efecto, sólo tendrían efectivas chances de competir quienes puedan ofrecer esa determinada marca o se an proveedores de un determinado fabricante , siendo que además es habitual la existencia de exclusividad respecto a las marcas . Y así se sesga el mercado, excluyendo oferentes por razones que, tal vez, son ajenas a la calidad o adecuación de los productos o servicios. Por tanto, estos aspectos deben ser también valorados por la Administración actuante al momento de ejecutar la Sentencia de autos. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, se habrá de anular el acto por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Amparar la demanda, anulando el acto impugnado. 2) A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio 2° Turno