Sentencia Interlocutoria N° 303/2025

Montevideo, 13 de noviembre del 2025. SENTENCIA Nº 303/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA contra Gobierno Departamental, Intendencia Departamental de Canelones. Acción de nulidad” (Ficha: 382/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito al recurso de reposición interpuesto por la parte actora. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución N° 24/04260 dictada por el Intendente de Canelones el 14 de junio del 2024. Por dicha volición, la Administración actuante, dispuso clausurar el sumario administrativo iniciado contra el funcionario accionante y aplicarle una sanción 4 días de suspensión sin goce de sueldo por v iolación de los numerales 9 y 13 del art. 23 y el art. 27 del Estatuto del funcionario aplicable. 2) En su demanda, el actor manifiesta que la decisión recurrida es antijurídica. En función de ello, solicitó se declarase la nulidad del acto administrativo “reservando la acción reparatoria” (fs. 59 vto.). 3) Por Sentencia N°191/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba. En tal oportunidad, se dispuso que “No se incluye en el objeto del proceso, lo referido a la pretensión subsidiaria de reserva de la acción reparatoria, considerando lo dispuesto por el art. 310 inc. 3 de la Constitución y 177 del CCA. En efecto, esta Sede de primera instancia se encuentra inhibida de pronunciarse al respecto dado su carácter unipersonal, pretensión que podrá ejercerse oportunamente ante el Tribunal de lo Contencioso Ad ministrativo.” Por tal motivo el objeto se restringió a determinar la ilegitimidad o no del acto impugnado. 4) Es contra tal delimitación (o, exclusión) que se plantea el recurso de reposición interpuesto por el accionante. En efecto, cita el art. 51 del CCA, norma sobre la cual fundamenta su entendimiento de que esta Sede puede pronunciarse al respecto. A su vez, expone que el art. 177 inc. 2 refiere al quórum necesario para que el TCA reserve la acción reparatoria, y agrega -con razón- que este proceso tramita en instancia única, razón por la cual no podrá entender el TCA en el asunto. 5) Conferido traslado por Decreto N° 1508/2025, se presentó la Intendencia de Canelones, expresando compartir los fundamentos de la impugnada, no así los del recurrente; de forma que solicita se mantenga la decisión. 6) Por Decreto N° 1578/2025 se dispuso el pase de los autos para Resolución y el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 6 de octubre del 2025. No obstante, se deja constancia de que entre el 3 y el 17 de octubre la suscripta se encontró amparada a licencia, razón por la cual el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) El punto cuestionado en autos, no solo reviste complejidad, sino que es uno de los aspectos que ha generado mayores dudas en los operadores desde la propia sanción del Código de lo Contencioso Administrativo. La reserva de la acción reparatoria se encuentra prevista en el art. 310 inciso 2 de la Constitución, como uno de los posibles contenidos de la Sentencia a dictar por dicho órgano; y el punto es ahora previsto también en el CCA por el art. 177. Ello ha determinado que se generen diversas opiniones en cuanto a si las Sedes de primera instancia pueden ingresar en el análisis de la cuestión relativa a la reserva de la acción reparatoria. En el caso, se ha debido tomar posición al respecto, la que se habrá de mantener; sin perjuicio de reconocer que la complejidad del tema amerita el debate. 2) La reserva de la acción reparatoria. Como viene de decirse, la reserva de la acción es uno de los contenidos posibles de la Sentencia dictada por el TCA, pero sólo procede cuando se decide confirmar el acto , por no alcanzarse las cuatro voluntades requeridas por al art. 310 para declarar la nulidad, pero existiendo tres votos que entienden “suficientemente justificada la causal de nulidad invocada ”. De manera que, cuando se da esa circunstancia, puede optarse por la reserva de la acción reparatoria. Por otra parte, cuando la decisión sea anulatoria, no procede reserva alguna. 3) La regulación constitucional y la atribución de competencias en el CCA. De tal forma, la Constitución establece que “ el Tribunal reservará a la parte demandante, la acción de reparación, si tres votos conformes declaran suficientemente justificada la causal de nulidad invocada .” Del texto constitucional se desprende que la previsión tiene relación con la falta de acuerdo unánime entre los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; a su vez, resulta claro que el constituyente no pensó tal supuesto para el caso de qu e existiesen Juzgados unipersonales, sino que se limitó a regular el punto respecto del órgano que se creaba. Ahora bien, de por sí, el texto constitucional no impediría interpretar que cuando se hace referencia al “Tribunal de lo Contencioso Administrativ o” se está haciendo alusión al nuevo sistema orgánico del mismo nombre. Pero, aún restaría encuadrar la previsión sobre la cantidad de votos necesarios que es algo que nunca podría darse en estos Juzgados Letrados. Esto, pudo haber sido regulado por el CCA, pero -a juicio de la suscripta - el legislador tomó una decisión diferente. En efecto, la norma constitucional es tomada, como se dijo, por el art. 177 del CCA, y en ese aspecto no se comparte la interpretación efectuada por el recurrente. El art. 177 del CCA establece, en cuanto interesa en el caso: (Contenido de la sentencia definitiva).- La sentencia definitiva se limitará a apreciar el acto administrativo en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin modificarlo. En el caso del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando no se disponga la nulidad pero medien tres votos conformes que declaren suficientemente justificada la causal de nulidad invocada, el Tribunal reservará a la parte demandante la acción de reparación. Es decir, el primer inciso refiere al contenido general de la Sentencia para todo el sistema orgánico y allí establece que ésta dispondrá la anulación o confirmación del acto impugnado. Lo que, a su vez, condice con lo dispuesto por los arts. 20 y 21 que siempre refieren a las “demandas de nulidad” sin ninguna referencia a la pretensión de reserva de la acción. Luego, el inciso segundo, particulariza la situación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con mayúsculas, que es la denominación que adopta la Ley cuando refiere al jerarca del sistema (ya que cuando refiere a los Juzgados Letrados, menciona “tribunales inferiores” o “tribunal” con minúsculas). De forma que, leída la norma en su contexto, esa previsión es específica para el jerarca y allí pasa a regular las voluntades requeridas para decidir la reserva de la acción, contenido que no fue incluido para todo el sistema, puesto que no aparece en el primer inciso. Por tal razón, para la Sede y en el estado actual de análisis de la cuestión, la redacción de la norma no tiene por fin solamente especificar el quorum necesario para la reserva, pues ello ya surgía de la Constitución y no había implicado dificultad. Es decir, si esa fuera la finalidad, en realidad, la norma no aportaría ninguna novedad respecto a lo ya establecido y su propia existencia sería redundante e innecesaria. En cambio, la norma hace algo diferente y eso es identificar el contenido de la Sentencia anulatoria y diferenciar el contenido que puede tener en todo el sistema orgánico del que puede tener cuando el asunto se tramita ante (o alcanza) al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, visto como jerarca del sistema. Desde este punto de vista, se concluye que la competencia que se atribuye legalmente a los Juzgados Letrados no alcanza a la posibilidad de entender en la reserva de la acción reparatoria. Y tal conclusión es en función de lo que surge de los textos que regulan el proceso, más allá de lo que pueda entenderse como conveniente o inconveniente en términos teóricos o de “legge ferenda”. En efecto, se comparte con la doctrina que “ para los juzgados de primera instancia, l a r eserva de la acción reparatoria no es un objeto posible del proceso anulatorio ” (PEREZ BENECH, V .; “Derecho de Defensa e Indefensión. Jurisprudencia 2025 de la jurisdicción contencioso administrativa de anulación” en SAETTONE, M. (Coord.) Recientes Transformaciones en el Derecho Público; FCU: Mdeo., 2025; p. 696). En otra línea de análisis, podría argumentarse también -como se ha hecho en instancias académicas de intercambio- en cuanto a las posibilidades reales de que un tribunal unipersonal como éste pueda, al mismo tiempo, entender que el acto es legítimo (adoptando la decisión de confirmar), pero que genera daños reparables (por lo que corresponde la reserva de la acción). En este sentido, se ha planteado que supondría una discordancia o incoherenci a en la propia voluntad expresada. No obstante, en lo personal, e ntiendo que tal alternativa sería posible dado que la lesividad del acto administrativo que se invoca para el accionamiento de nulidad no es necesariamente coincidente con la requerida en materia de reparación de daños. En tal sentido, señalaba MENDEZ que para la procedencia de la vía contencioso anulatoria: “…no es el daño materializado por el cumplimiento de un acto lo que determina la instauración de la demanda anulatoria. Dejaría de cumplir sus fines este sistema tutelar si esperara el sacrificio para habilitar la jurisdicción .” (MÉNDEZ, Aparicio; “Lo Contencioso de Anulación en el Derecho Uruguayo” en Revista de Derecho Público y Privado ; Montevideo: 1952; p. 11). Con lo que evidencia que la nulidad del acto es ajena e independiente a la existencia de daño, posición que se comparte. 4) El vínculo entre la acción reparatoria y el resultado de la acción anulatoria ejercitada . La suscrita tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el tema con anterioridad a la sanción del CCA, en conclusiones que no varían ante la nueva normativa y que explican porqué se entiende que la decisión adoptada en cuanto a la competencia para resolver la reparatoria no afecta la tutela jurisdiccional efectiva ni el derecho de acceso al proceso, como sostiene el recurrente. En tal sentido se expresó que: “Cuando el daño es producido por un acto administrativo, el art. 312 de la Constitución otorga la opción de concurrir por la vía reparatoria directamente; o bien, solicitar la nulidad del acto ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y luego, con currir a la vía ordinaria para la indemnización de perjuicios. El texto constitucional impide que ambas acciones transcurran simultáneamente y que luego de haber concurrido a la vía reparatoria se pretenda esgrimir la pretensión anulatoria. Pero ¿prevé algo más? Tal como se ha señalado, pueden plantearse tres situaciones distintas en la relación entre la sentencia del proceso contencioso anulatorio y el proceso reparatorio por daños. Por un lado que el TCA resuelva anular el acto administrativo, o que decida mante ner el acto administrativo, reservando la acción reparatoria. En estos dos supuestos, la Sentencia definitiva dictada en el proceso anulatorio, dictaminará la ilegalidad del acto con calidad de cosa juzgada respecto al proceso reparatorio. De esta manera, la acción por responsabilidad estatal podrá esgrimirse sobre la base del acto ilícito. Pero deberá probarse la existencia y cuantía del daño, causalmente vinculado al acto anulado, puesto que la ilegalidad no determina necesariamente la existencia de perjuicio. Por otra parte, puede darse que el TCA confirme el acto administrativo. En este supuesto, la Sentencia definitiva dictada por el TCA, resuelve con autoridad de cosa juzgada la licitud del acto administrativo, cuestión que no podrá revisarse en el proceso civil. Pero nada más. También en este caso, el actor podrá concurrir ante el Poder Judicial e iniciar una acción de reparación de daños, en cuyo transcurso deberá acreditar la existencia y cuantía del daño antijurídico, causalmente vinculado a un acto lícito de la administración; pues la licitud del acto o conducta no impide que se incurra en responsabilidad. Pues, coincidiendo con DEUS: ‘El particular damnificado, para accionar contra el Estado en vía reparatoria solo tiene que acreditar esos tres elementos, es decir, que sufrió un perjuicio, que ese perjuicio es injusto, o sea, que no es merecido o provocado por él, y que el mismo le fue causado por un acto, un hecho o una omisión de un organismo estatal ’ [DEUS, Sergio; “ Responsabilidad civil del Estado (Art. 24 de la Constitución) ” en La Justicia Uruguaya, Tomo 94, sección Doctrina, año 1987; p. 37], el asunto de la legalidad de ese evento dañoso, no es un requisito exigible para el ejercicio de la acción reparatoria. Esta conclusión se desprende de varios argumentos. En primer lugar, se encuentra la distinta naturaleza que revisten la acción anulatoria y la acción reparatoria. Mientras el proceso contencioso anulatorio versará respecto a la regularidad legal del acto a dministrativo procesable impugnado (que no es equivalente a todo el universo de actos administrativos potencialmente dañosos), el proceso indemnizatorio, se centrará en si se configuran o no todos los elementos requeridos para la imputación de responsabili dad civil y, especialmente, si había algún motivo jurídico por el cual el afectado estuviera obligado a soportar el daño. (…) Además, debe tomarse en cuenta que tratándose de responsabilidad por actos administrativos, la víctima podría haber optado por concurrir exclusivamente a la Sede ordinaria. Así, en ese supuesto, podría haber fundado su reclamo tanto en la licitud como en l a ilicitud del acto, lo que sería valorado por el Juez ordinario incidenter tantum. Y en el proceso habría que indagarse respecto a la juridicidad o antijuridicidad del daño, más allá de la licitud o no del acto. Es decir, se discrepa con la doctrina mayoritaria en cuanto sostiene que el actor perdidoso ante el TCA, se verá imposibilitado de concurrir ante el Poder Judicial para reclamar la reparación de los daños. Esto es en la medida en que entienden que “…la sen tencia anulatoria, en referencia a la acción reparatoria patrimonial, determina con autoridad de cosa juzgada: la legitimación de las partes y la ilicitud del acto administrativo” [CAL, Maximiliano; “ Contencioso administrativo de reparación patrimonial” en Revista de la Facultad de Derecho N° 37; Facultad de Derecho: jul – dic 2014, p. 90]; pues la ilegitimidad del acto no necesariamente se inserta en la causa de pedir en la acción reparatoria que atiende o debe atender a la antijuridicidad del daño. Sí se comparte, y se entiende incontrastable, que la Sentencia del TCA hace cosa juzgada e n el proceso por daños subsiguiente; pero sólo en el ámbito en el que le corresponde pronunciarse: la lictitud o ilicitud del acto; aspecto que no condiciona necesariament e la reparabilidad del daño. Por lo que restringir el derecho de acción en función de una opción que libremente puede hacer el dañado, sin que la norma establezca a texto expreso una sanción por la opción tomada, no parece procedente. En efecto, como menciona RISSO [RISSO, Martín; “Incidencia del artículo 312 de la Constitución en la Responsabilidad del Estado por acto administrativo ” en “Contencioso de Derecho Público, Responsabilidad del Estado y Jurisdicción. Primer Coloquio”; Ed. Universidad Ltda.: Montevideo, 1993; p. 47], el texto constitucional nada dice pero especialmente, nada prohíbe, en caso de que la acción de nulidad no sea fructífera para el actor. Más aún, la existencia de una figura como la “reserva de la acción” cuando el acto no es anulado, permite contemplar aquellas situaciones en las que existan daños que deben ser reparados, aunque el acto no llegue a anularse por ilegalidad. Así, se concluye que la reserva de la acción o la anulación del acto no son requisitos necesarios para entablar la pretensión de reparación, ni determina con carácter de prejudicialidad la suerte que ésta correrá ante la Sede judicial competente. Desconocer la posibilidad de accionamiento reparatorio ante una acción de nulidad desestimada, implica tanto como desconocer la existencia de responsabilidad (estatal) por actos lícitos, un cuestionamiento que sin dudas ya ha sido superado por el Derecho de Daños.” (el texto completo fue publicado en RUDP N° 1-2/2021 bajo el título “Legitimación en el reclamo de daños causados por el Estado”, pp. 357 a 368). Por tanto, si bien en los casos en que el asunto tramita en instancia única, como en el presente, asiste razón al recurrente en cuanto a que nunca habrá posibilidad de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se pronuncie en el caso (admitiéndose el error en la recurrida) y por ende, no podrá reservarse la acción, ello no impide la posibilidad de reparación. En efecto, al plantearse la acción reparatoria la indemnización habrá de analizarse de acuerdo con la antijuridicidad de los daños efectivamente generados o que vayan a generarse (eventuales daños futuros, pero ciertos) y no necesariamente con la nulidad del acto del cual derivarían esos daños. En consecuencia, se habrá de mantener la decisión adoptada en Sentencia N° 191/2025 entendiendo que, por las razones de texto que se han expresado, esta Sede carece de competencia para disponer sobre la reserva de la acción reparatoria. Y así, en la medida en que el art. 18 de la Constitución establece que son las leyes las que fijan el orden y las formalidades de los juicios, que la competencia de los tribunales es cuestión reservada a la ley (art. 8 de la LOT) y que el artículo 177 del CCA no incluye como contenido posible de la sentencia definitiva de todos los tribunales la reserva de la acción reparatoria, el punto no puede ser abarcado por el objeto del proceso que se tramita ante esta Sede, sea en una única instancia (como en el caso) o en primera instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Mantener la decisión adoptada por Sentencia N° 191/2025 en cuanto al objeto del proceso establecido para estos autos. 2) Oportunamente, vuelvan para proveer sobre la continuación del trámite.