Sentencia Interlocutoria N° 302/2025

Montevideo, 13 de noviembre del 2025. SENTENCIA Nº 302/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “AA con Estado – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Acción de nulidad” (Ficha: 505/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en mérito al excepcionamiento opuesto por la demandada. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con las Actas Nº 3 (Prueba de Oposición) y Nº 4 (Valoración de Méritos y Antecedentes), emitidos por la Unidad Ejecutora 001 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Tribunal de Concurso de Ascenso en la Modalidad de Oposición y Méritos, Escalafón A, Grado 10, 11, 12 y 13 Denominación Abogado, el día 18 de setiembre del 2024 (fs. 4 y 5). Asimismo, se impugna la Resolución Nº 269/2024 dictada por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de funciones delegadas, por la cual se homologó lo actuado por dicho Tribunal (fs. 16 a 17). 2) En su demanda, la accionante sostiene la ilegitimidad de los actos impugnados, reclamando su nulidad. En cuanto a lo que interesa en esta instancia, expresa que interpuso recursos administrativos tanto contra las decisiones del Tribunal de concursos, los que fueron expresamente resueltos, y también contra la resolución de homologación; no obstante, éstos últimos no fueron contestados, habiendo recaído denegatoria ficta. Asimismo, agrega que ambos actos fueron dictados en el transcurso de un mismo pr oceso. Así, funda sus agravios en cuanto a la falta de imparcialidad en la designación del Tribunal por existir enemistad entre la actora y una de las integrantes del Tribunal; la errónea o inexacta fundamentación, en relación con los puntajes otorgados luego de levantar el anonimato; y la valoración de elementos que excedían los temas de la prueba de conocimiento y la consigna del caso, agregando que se habría vulnerado el anonimato en dicha prueba; entre otras irregularidades que invoca. 3) Conferido traslado por Decreto Nº 1036/2025, se presentó el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (“MTSS”) a contestar la demanda. En tal oportunidad, también opuso excepciones de falta de jurisdicción y de falta de agotamiento de la vía administrativa. En cuanto a la primera sostuvo que las actas del Tribunal de concursos no son actos procesables ante esta jurisdicción, por no constituir la última voluntad de la Administración. Luego, en cuanto al agotamiento de la vía administrativa, sostiene que ello no se ha cumplido respecto a la designación del Tribunal que fue dispuesta por el Ministro en Resolución Nº 270 del 28 de junio de 2024. Por otra parte, la demandada solicitó la citación de los funcionarios BB, CC, DD y EE como terceros interesados en el proceso, puesto que ellos fueron promovidos en sus cargos por la Resolución Nº 269 que se impugna. 4) Por Decreto Nº 1426/2025, se admitió la contestación de demanda y se confirió traslado de las excepciones y de la citación de terceros solicitada. La actora evacuó el traslado, sin pronunciarse respecto a la citación y rechazando las excepciones alegadas. En este sentido, sostuvo que el accionar del MTSS es incongruente dado que resolvió los recursos interpuestos contra las actas del Tribunal de Concurso, manifiesta que existen posiciones contrapuestas en cuanto a la procesabilidad de tales actos y que, en cualquier caso, ello carece de relevancia dado que se impugnó también el acto de homologación. Por otra parte, en cuanto a la falta de agotamiento de la vía administrativa, sostiene que el acto no fue publicado debidamente y que, el no haber recurrido el acto de designación no impide alegar la ausencia de imparcialidad como vicio del acto. 5) De tal manera, se dispuso el pase de los autos para Resolución respecto del excepcionamiento y de la citación de terceros (Decreto Nº 1607/2025); en consecuencia, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el día 9 de octubre del 2025 a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 164 del CCA. No obstante, se deja constancia de que entre el 3 y el 17 de octubre la suscrita estuvo amparada a licencia, motivo por el cual, el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1º). CONSIDERANDO: 1) En función del excepecionamiento opuesto y de los argumentos brindados por las partes, analizados conforme a la normativa aplicable y a lo que surge de los antecedentes administrativos aportados, la Sede habrá de admitir la excepción de no procesabilidad del acto en relación con las actas del Tribunal de Concurso y desestimar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, de acuerdo con el alcance que se explicita a continuación. Asimismo, se habrán de admitir los terceros cuya citación fue solicitada, en función del interés que tienen en el asunto y por no haber oposición de la contraria. 2) Sobre la procesabilidad de las actas del Tribunal de Concurso. La cuestión relativa a la procesabilidad de las actas emitidas por los Tribunales de Concurso no ha estado exenta de debate jurisprudencial y doctrinario, de forma que existen posiciones contrapuestas y las decisiones al respecto no han sido unánimes. Sin perjuicio de ello, la suscripta comparte el criterio esgrimido por la demandada, y también por la accionante en la medida en que ésta expresa que “a criterio de la recurrente y tal como lo ha sustentado el TCA en anteriores pronunciamientos (ver sentencias Nos. 677 de 10/12/2024 y 248 de 17/6/2025) el acto originario y, por ende procesable, es la resolución de homologación de lo decidido por el Tribunal de Concurso” (fs. 19 vto.). En tal sentido, se comparte también la posición que ha adoptado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en su actual integración, habiendo afirmado que: “Como es sabido, el tema de la procesabilidad de las actas de los Tribunales de Concurso ha suscitado a lo largo del tiempo diferentes posturas por parte del Tribunal y de sus integrantes. Con anterioridad, la mayoría de la Sala ha sostenido que las actas de los Tribunales de Concurso no son impugnables per se ante la jurisdicción contencioso anulatoria, en virtud de tratarse de actos preparatorios, no definitivos, sin aptitud para vulnerar una determinada situación jurídica subjetiva (Cf. Sentencias Nos. 158/2020, 178/2020 y 179/2020, 440/2020, 367/2020, 440/2020, 376/2021, 431/2022 y 559/2024, entre otras). En tal sentido, en cuanto a la procesabilidad de actos evaluatorios, el Tribunal ha efectuado algún distingo. Cuando se trata de actos emitidos por Tribunales Calificadores en el marco de concursos, se ha entendido en mayoría que, en principio, no son procesables porque no trasuntan una voluntad definitiva de la Administración. Así ha expuesto que los actos ‘que establecen los puntajes y el orden de prelación en Concursos, no son actos procesables ante esta jurisdicción, por cuanto no constituyen la última voluntad de la Administración; es decir, el Tribunal Evaluador, per se, no tiene vocación decisoria, en tanto no es el órgano competente para dictar el acto final, definitivo”, destacando además que tampoco “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunt o’ (Cf. sentencias Nos. 158/2020, 178/2020, 179/2020, 367/2020, 440/2020, 376/2021, 356/2024, 559/2024 y 677/2024, entre otras. El destacado pertenece a la redacción). También ha señalado que se deben analizar las particularidades de cada situación. Si no existe un acto homologatorio de la calificación o un acto de designación, ese orden de prelación es procesable. Por el contrario, cuando existe un acto posterior que re frenda la calificación, será este último el que constituya la última voluntad de la Administración y, en consecuencia, será procesable ante esta jurisdicción (Sentencia No. 559/2024).” (Sentencia N° 552/2025). En este sentido, se ha entendido que “Son actos preparatorios los que se dictan para hacer posible un acto ulterior, lo preparan y con frecuencia condicionan su validez. ” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125). Es decir, son actos preparatorios aquellos que no contienen la voluntad final de la Administración, pese a colaborar en la formación de ésta, ya sea aportando información, sugi riendo criterios, advirtiendo omisiones, cumpliendo formalidades legales, etc. De manera que, trasladando lo anterior al caso que convoca estas actuaciones, y concretamente en cuanto a las actas que fueron impugnadas, a juicio de esta Sede, éstas no resultan procesables ante esta jurisdicción. En efecto, carecen de un contenido volit ivo que exprese la última voluntad de la Administración; antes bien, existiendo un posterior acto de homologación, la actuación del Tribunal de Concursos, opera como un acto preparatorio y , en consecuencia, no cumple los requisitos constitucionales de procesabilidad (art. 309). En este aspecto es irrelevante que se hayan resuelto o no los recursos interpuestos a su respecto, pues si bien todos los actos pueden ser impugnados mediante la interposición de recursos, acorde con el art. 317 de la Constitución (Cf.: CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 133), el éxito del eventual accionamiento de nulidad, presupone el dictado de un acto administrativo definitivo. No obstante, en el caso también se ha impugnado el acto por el que se dispuso la homologación de lo actuado por el Tribunal de Concursos y éste se entiende como el acto originario. En efecto, el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392), y esto es lo que implicó la Resolución N° 269 . Por tanto, el acogimiento de la excepción no impide la prosecución del proceso, sino que -en todo caso- determinará la restricción del objeto que habrá de seguirse en este proceso jurisdiccional. Así, la Resolución N° 269 sí resulta procesable por su contenido y también porque se ha cumplido con el agotamiento de la vía administrativa a su respecto, tal como se analiza a continuación. 3) Sobre la falta de agotamiento de la vía administrativa en relación con la designación del Tribunal. El excepcionamiento relativo a la falta de agotamiento de la vía administrativa se refiere exclusivamente al argumento manejado por la actora relativo a la falta de imparcialidad con la que habría actuado el Tribunal de Concurso. En concreto, la accionante se agravió en cuanto entendió que el Tribunal estuvo conformado por una persona con la que tiene enemistad y que tal circunstancia habría influido en que l as decisiones adoptadas en el transcurso del concurso no fuesen imparciales. A su vez, a fs. 25 y 26 del expediente 2024-13-10000539, surge la Resolución por la cual se designó al Tribunal de Concurso , mientras que el Acta de Instalación de dicho Tribunal (“Acta N°1”) aparece a fs. 54 y 55. No surge en el trámite que la Resolución N° 270 haya sido notificada en forma a los postulantes, sino que aparece la notificación a los miembros del Tribunal. Tampoco figura en l as actuaciones que se haya impugnado la integración de dicho Tribunal. Ahora bien, en el caso, el agravio se dirige a la falta de imparcialidad con la que se habría desempeñado el Tribunal; de forma que no le agravia en sí la integración de éste, sino las circunstancias que se proyectaron en el desarrollo del concurso y que le llevan a entender que hubo una actuación y parcial y que ello, a su vez, se explica por la enemistad entre la actora y la Dra. FF. En otras palabras, el agravio refiere a la forma en la que se actuó durante el concurso, en alegada violación a lo dispuesto por el artículo 4 literal k) del CCA. El agravio principal es, entonces, el resultado del concurso y explica que éste pudo haber sido resuelto en función de cuestiones subjetivas ajenas al desempeño de la concursante en las instancias de evaluación. De tal manera, para la Sede no es exigible el agotamiento de la vía administrativa, esto es, haber interpuesto recursos, concretamente, contra la designación del Tribunal, pues no es ese el acto que agravia a la impugnante. Por el contrario, el acto contra el cual se acciona sí fue recurrido administrativamente, en tiempo y forma, y se agotó la vía administrativa a su respecto. Mientras q ue el agravio relativo a la falta de imparcialidad en la actuación del Tribunal es un agravio que hace al fondo, que refiere a las razones por las que entiende ilegítimo el pronunciamiento de la Administración y el hecho de que vincule el punto con una circunstancia concreta con una de las integrantes del Tribunal no varía los presupuestos de admisibilidad de la acción. Por ende, la no impugnación de la designación, no implica preclusión de la posibilidad de invocar el agravio referente a una actuación alegadamente lesiva. En tal sentido se ha expresado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, afirmando que “no haber movilizado el mecanismo de recusación no le priva de la posibilidad de cuestionar ‘ex post’ el dictamen falto de imparcialidad, porque no opera la preclusión de la facultad de relevar el efecto gravoso de una actuación desfavorable una vez que se produce, lo cual no se ha acreditado en este caso. En sentencias No. 623/2014 y No. 366/2015 se afirma que ‘…El principio de imparcialidad opera como una garantía tanto para el funcionario cuya objetividad y credibilidad están en tela de juicio por la situación que le rodea, como para el sujeto contra quien se dirige el obrar estatal a fin de evitar la participación de sujetos que puedan estar condicionados por su particular situación funcional. Pero el instituto de la recusación, en el marco del procedimientos administrativos incoados carece puntualmente de efecto preclusivo... tal consecuencia desfavorable no está prevista en la normativa...” (Sentencia N° 827/2015) Así, el agravio no solo puede ser invocado como fundamento de la ilegitimidad, sino que también puede ser así valorado por la Sede sin que para ello se requiera una impugnación adicional, pues, como se dijo, el acto cuya nulidad se impetra sí fue debidamente recurrido. Por tanto, más allá de si la notificación fue efectuada en forma o no (defensa esgrimida por la actora), lo relevante en el caso es que no era necesaria la impugnación a los efectos de invocar el agravio articulado. En efecto , el hecho de que no se hayan recurrido actos que fueron procedimentales o instrumentales en el trascurso del trámite que lleva al acto que genera el agravio, no afecta al válido accionamiento. En tal sentido, resultan trasladables las conclusiones a las que arribó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ante un planteo semejante: “La defensa deviene irrelevante y nada aporta en la medida en que, cuando ejemplifica estos actos, está refiriendo a actos instrumentales y de discutida procesabilidad. Por ello el reparo no es útil para atacar, por un lado, la procesabilidad de la resolución en causa y por otro, la lesividad como presupuesto de mérito para la sentencia. Así las cosas, entiende el Tribunal que la accionante dirigió correctamente su accionar contra la resolución definitiva de la Administración que homologaba los resultados del concurso y designaba a los participantes que resultaron gananciosos. Dicha resolu ción impugnada es el acto cúlmine del esfuerzo intelectual, físico y jurídico del Ente demandado, precisamente en el marco de un proceso concursal y que, además, le es agraviante .” (Sentencia N° 566/2024). En consecuencia, la excepción habrá de ser desesti mada en la medida en que la vía administrativa respecto del acto impugnado de nulidad fue debidamente agotada y que el planteo sobre la actuación del Tribunal no requiere de específica impugnación. 4) La admisión de los terceros. El artículo 65 del CCA establece que “…la parte demandada siempre deberá requerir la citación de esos terceros salvo que justifique razonablemente que en el caso dichos interesados no existen o no está en condiciones de hacerlo por no poder individualizarlos…” (inc. 2°). Asimismo, se identifica como “terceros” a aquellos sujetos que sean titulares de “ un derecho subjetivo o interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto administrativo ” (inc. 1°). De tal manera, pueden y deben ser convocados al proceso aquellos sujetos que tengan derechos o intereses (calificados) fundados en el acto administrativo impugnado, motivo por el cual, se encuentran legitimados en la causa para reclamar el man tenimiento de dicho acto. En el caso, se solicita la citación de BB, CC, DD y EE, quienes fueron promovidos en sus cargos por la Resolución que se ha impugnado. En efecto, tal como surge de fs. 70 a 72 del expediente 2024 -13-1-00000539, en sus numerales 2, 3, 4 y 6, los referidos funcionarios obtuvieron sus cargos a partir de los resu ltados obtenidos en el concurso que se cuestiona. De tal forma, es evidente el interés que tales sujetos pueden tener en el mantenimiento del acto administrativo que homologó esos resultados y los designó en sus cargos, cumpliendo así con los requisitos para su convocatoria como terceros. A ello se agrega que la actora, habiendo tenido oportunidad de pronunciarse al respecto, no lo hizo, no manifestó oposición, por lo que se deduce su conformidad con la citación solicitada. Por ende, se habrá de admitir a los terceros cuya citación fue requerida por el demandado. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1) Acoger la excepción de no procesabilidad (falta de jurisdicción) respecto de las actas del Tribunal de Concurso, por lo que el proceso habrá de continuar exclusivamente respecto del acto que homologó los resultados (Resolución Nº 269/2024 dictada por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de funciones delegadas). 2) Desestimar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa en relación con la designación del Tribunal. 3) Admitir a BB, CC, DD y EE como terceros en este proceso, confiriéndoles traslado de la demanda interpuesta por AA por el plazo de 30 días. A tales efectos, la actora deberá aportar copias suficientes de los escritos y documentos por ella presentados de fs. 3 a 36 en el plazo de 10 días. 4) Consentida o ejecutoriada, y una vez que se cuente con las copias necesarias, emplácese a los terceros en el domicilio denunciado a fs. 51.