Sentencia Definitiva N° 296/2025

Montevideo, 7 de noviembre del 2025. SENTENCIA Nº 296/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Poder Ejecutivo. Acción de nulidad ” (Ficha: 40/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramitó la pretensión anulatoria ejercitada por la Asociación Civil AA (en adelante “AA”) contra la Resolución Nº 180/2024 dictada por la Secretaría Nacional contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo el 13 de marzo del 2024. Por dicha volición, la Administración sancionó a la accionante con una multa de 50.000 UI por incumplimientos relevados en el transcurso de una inspección que inició en octubre del 2021. 2) La accionante se agravió en la ilegitimidad del acto. En tal sentido, sostuvo que hubo un excesivo formalismo en la actuación de SENACLAFT, que se efectuó una “interpretación totalmente direccionada” de las normas en su aplicación a una asociación civil de carácter religioso y que la elección de la institución a inspeccionar dem ostró falta de objetividad e imparcialidad (fs. 21 vto. a 22 vto). Sost uvo también que AA es una asociación civil sin fines de lucro, en su forma; pero en el fondo, es un culto religioso (fs. 23 y 23 vto.); por lo que está bajo el amparo del artículo 5 de la Constitución y “de la libertad individual más amplia, prevista en los arts. 7 y 10 de la Constitución y también, del art. 29 de la Constitución, en particular en lo que refiere a la libertad de expresión del pensamiento ” (fs. 23 vto). Esto incluye, a su entender, a las donaciones realizadas en el marco del culto o religión, a lo que agrega que -de acuerdo con “las enseñanzas de Jesús”- la Iglesia “no está de acuerdo en elaborar una estructura de identificación y persecución de los distintos ofrendantes en las ceremonias del culto ” (fs. 25vto). Esto haría que la actividad de AA no pueda asimilarse a la operativa de otras instituciones a los efectos del cumplimiento de lo requerido por SENACLAFT respecto a la aplicación de la Ley Nº 19 .574 y el Decreto Nº 379/2018. En tal sentido, argumentó que no son asimilables los conceptos de “sujeto obligado”, “cliente”, “riesgo” y “origen de los fondos” para la actividad que realiza la accionante (fs. 26 a 27 vto.); agregando que las “buenas prácticas” pretendidas por SENACLAFT implican una agresión a la libertad de culto (fs. 27 vto. y fs. 31), una exigencia antinatural (fs. 31 vto.) y una violación a la intimidad de los feligreses (fs. 32), lo que también supone afectar lo dispuesto por la Ley Nº 18.331 e implica exigir una conducta imposible. Asimismo, invoc ó una actuación con exceso de poder en tanto se viola la libertad de culto y se efectúa una intromisión en la forma en que se celebra un rito religioso (fs. 33). Finalmente, refiere que AA ha sido discriminada, recibiendo un trato desigual en comparación con otros cultos (fs. 33 vto.). Por tanto, entiende que procede la nulidad de la decisión por la errónea aplicación de la Ley Nº 19.574 y el exceso en el poder ejercido por SENACLAFT (fs. 33 vto. y 34). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 24/2025, compareció el Poder Ejecutivo, defendiendo la legitimidad del acto encausado (fs. 43). A tales efectos, manifestó que el accionante se encuentra incluido como sujeto obligado en los artículos 13 y 84 de la Ley Nº 19.574 (fs. 44 vto. y 51 vto.), siendo en tal calidad que incumplió las obligaciones legalmente impuestas en cuanto a la prevención del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo (fs. 45), de acuerdo a los datos objetivos y tangibles recabados en la investigación (fs. 55). En tal sentido, señaló que AA no acreditó tener políticas y procedimientos efectivos y eficaces para administrar el riesgo (fs. 48 y 49), al no identificar a los donantes ni los montos de las donaciones, las que se hacen en efectivo y significan “un volumen importante de ingresos para la organización” (fs. 48), tampoco aplica procesos de debida diligencia. Refirió que fue la propia organización la que reconoció no llevar control de asistentes ni aportes de los feligreses (fs. 55). Asimismo, sostuvo que existen alternativas para el cumplimiento, no siendo una conducta imposible (fs. 52 vto.) ni vulneratoria de la Ley Nº 18.331 (fs. 56). Por otra parte, la demandada defendió que su actuación fue en el marco de las facultades y deberes asignados por la Ley Nº 19.574. Asimismo, informó que el operativo llevado adelante por SENACLAFT “ incluyó una gran diversidad de organizaciones de distinta naturaleza, educativas, religiosas, deportivas y gremiales” (fs. 51). También afirmó que es posible la implementación de “buenas prácticas” a la actividad de AA (fs. 56 vto.) y controvi rtió que haya existido exceso de poder, sino que se actuó acorde a Derecho (fs. 57) sin que hayan intervenido fines espurios, exceso, error, apreciación incorrecta de los hechos o vulneración de derechos fundamentales del administrado (fs. 57 vto.). 4) Por Decreto Nº 101/2025, se admitió la contestación y se abrió la causa a la etapa probatoria. Así, por Sentencia N° 28/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, admitiendo parcialmente la prueba documental y la prueba testimonial, que fue diligenciada por audiencias. 5) Cumplida la producción de la prueba, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 961/2025). En consecuencia, se presentó la demandada (fs. 300) sosteniendo que el incumplimiento de la accionante respecto de sus obligaciones en cuanto a la prevención de lavado de activos, ha quedado de manifiesto. En tal sentido, expresa que AA no acreditó haber dado cumplimiento a las obligaciones establecidas, sino que, por el contrario, demostró no llevar controles de las donaciones y oponerse a efectuar el debido registro, siendo que se trata de un importante ingreso de la institución que se hace en efectivo. En cuanto al punto, argumenta que los ingresos provienen de múltiples personas no identificables; ello, porque no se identifican donantes ni montos donados. Así, cita pasajes de los antecedentes administrativos y también de las declaraci ones vertidas en autos, especialmente en cuanto a la forma de instrumentación de las donaciones en sobres, la existencia de personas políticamente expuestas como aportantes, el reporte de una única operación que mereció un control de debida diligencia pese a que se expresa que se reciben dos o tres donaciones mayores a USD 3000 por año, por lo que no se estaría dando cumplimiento a “la principal obligación del sistema de prevención que es reportar operaciones inusuales o sospechosas” (fs. 307). A ello agrega que la implementación de “buenas prácticas” no es de imposib le cumplimiento, ya que se cumplieron durante la pandemia. Finalmente, defiende el apego al debido proceso y al cumplimiento de los principios de proporcionalidad, legalidad y seguridad jurídica en el establecimiento de la multa. Por su parte, la accionante alegó a fs. 311 y sostuvo que AA “tiene un sistema de controles sobre los ingresos que recibe por donaciones, muy bien estructurado, y que, aunque no pueda establecer exactamente cuánto donó determinado feligrés en la ceremonia de un día concreto, está plenamente capacitada para identificar cualquier movimiento que sea extraordinario y que pudiese llegar a revestir algún riesgo” (fs. 312 vto.). Al respecto agrega que el sistema se encuentra implementado en todo el país y que funciona “con total precisión y rigor” (fs. 312 vto.). Asimismo, alega que todo el manejo de fondos se encuentra bancarizado. También defiende que la Institución no realiza listas ni clasificaciones de miembros acorde con los montos de sus donaciones, ya que ese es un “acto íntimo que pone en relación directa al sujeto con Dios” (fs. 314). Finalmente sostiene que la actuación ha vulnerado la libertad de culto (art. 5 de la Constitución) y que “no tiene sentido” que para la identificación de riesgos, se someta a los fieles a ser incluidos en una base de datos que incluya las donaciones realizadas. 6) De tal forma, por Decreto N° 1221/2025, se tuvieron por presentados los alegatos de las partes y se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva. Así, el expediente fue puesto al despacho nuevamente el 12 de setiembre del 2025. No obstante, se deja constancia de que la suscripta se encontró amparada a licencia entre el 3 y el 17 de octubre, por lo que el plazo para el dictado de la Sentencia se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N° 28/2025, se fijó el objeto del proceso en cuanto a si la Resolución Nº 180/2024 dictada el 13 de marzo de 2024 por el Secretario Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo por la cual se sa ncionó a la Asociación Civil AA con una multa equivalente a 50.000 UI, lo fue acorde a Derecho o si, en cambio, debía ser anulada por ilegítima. Por su parte, el objeto de la prueba quedó delimitado en relación con los siguientes extremos: (i) si AA se encuentra incluida como “sujeto obligado” en los términos de la Ley Nº 19.574, acorde con su forma y la actividad que desarrolla; (ii) en tal caso, si le correspondía adoptar medidas de prevención contra el lavado de activos y financiamiento del terror ismo, y de corresponderle, si se cumplió con los requerimientos legales y reglamentarios; (iii) si, considerando la naturaleza de AA, es posible instrumentar las “buenas prácticas” referidas en el acto que se impugna, es decir, si conforman una conducta exigible; (iv) si la SENACLAFT actuó acorde a Derecho y dentro de los cometidos asignados por la norma aplicable. Sin perjuicio de ello, la parte actora recurrió el objeto de la prueba (fs. 156 a 157), entendiendo que no correspondía pronunciarse en cuanto a si AA era un sujeto obligado, pues ello estaba reconocido. A su vez, sostuvo que el objeto de la controversia radicaba en cuanto a si podían exigirse de AA las mismas conductas que a otras instituciones no religiosas, en cuanto a la diligencia debida, solicitando la inclusión de ello en el objeto de la prueba. Tras ser sustanciados los recursos, se resolvió la reposición por Decreto N° 473/2025, excluyendo el punto (i) del objeto de la prueba y aclarando que lo demás solicitado se encontraba incluido en el alcance dado al punto (iii). De tal manera, se procedió a diligenciar los medios probatorios propuestos y que serán relevados a continuación. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta de lo que surge de los antecedentes administrativos contenidos en el expediente 2021- 2-1-0001783, así como de los documentos agregados y la testimonial recabada en audiencia del 29 de mayo, 2 de junio y 5 de junio del corriente. De tal manera, cuando se haga referencia a actuaciones que se contengan en est e expediente jurisdiccional se indicará la foliatura sin más; mientras que cuando se refiera al contenido del expediente tramitado en sede administrativa se adicionará la indicación “AA”. Ahora bien, previo a ingresar en el análisis del cúmulo probatorio se debe destacar que se recurre la sanción pecuniaria impuesta por SENACLAFT. Tal sanción, respondió a lo que consideró como una omisión de AA en efectuar los controles preventivos debidos bajo la Ley N° 19 .574. En efecto, el órgano de control sostuvo que el sujeto obligado, en tanto tal, incumplió con disposiciones de la Ley N° 19.574, haciéndolo vulnerable frente a operaciones de lavado de activos o financiamiento del terrorismo. En concreto, los incumplimientos se refieren a la imposibilidad de identificar a los aportantes de fondos (incluso cuando la donación supera los USD 3.000 ) por entender que se trata de “microdonaciones” (aunque no se conoce efectivamente el monto de cada una de ellas ni existe posibilidad de efectuar un promedio ). Además, entendió que no existen procedimientos claros sobre el reporte de operaciones sospechosas. También se detectó que no se habría realizado un correcto análisis de riesgo en el procedimiento de debida diligencia aportado. De tal forma, entendió que la accionante había incurrido en infracciones severas acorde con la categorización efectuada por la Resolución N° 16/022 (numeral 1.2., II, III, VI), por lo que aplicó una multa de 50.000 UI (el máximo a aplicar en el caso era de 2.200.000 UI, de acuerdo con el numeral 2.4 de dicha Resolución). Cabe agregar que el monto de la multa inicialmente estimado (folio 192, AA) fue luego abatido; ello, en consideración de que el sujeto obligado no registraba antecedentes, y colaboró con las actuaciones (folio 234, AA). Así, surge que la inspección efectuada respecto de AA se dio en el marco de fiscalización de varias organizaciones sin fines de lucro que llevó adelante la Secretaría Nacional Antilavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo (“SENACLAFT”), desde fines del 2021. Tal operación, efectuada en cumplimiento de las competencias asignadas por el artículo 4° literal E) de la Ley N° 19.574, incluyó organizaciones deportivas, educativas, sindicales, partidos políticos e instituciones religiosas. A su vez, dentro de éstas, se habría analizado especialmente la situación de la BB, CC, DD, EE y FF. Todo ello surge de la nota de prensa aportada por la actora a fs. 142 a 144, la que también refiere a AA como uno de los sujetos que resultó inspeccionado. De forma que la actuación se inscribe en el marco de una operación que no se dirigió a una Iglesia, congregación, creencia, etc., sino que abarcó a múltiples instituciones. En el transcurso de dicha investigación y en cuanto corresponde al caso de AA, se aprecia la elaboración de varios informes, basados en la documentación e información que fue provista por la asociación investigada, en un actuar colaborativo. Por lo que se habrán de considerar algunos de los puntos relevados en dichos informes que resultan de especial importancia para analizar el objeto sujeto a decisión. En primer lugar, corresponde referir que los ingresos de AA provienen de los aportes de sus fieles (folio 170, AA). A su vez, dentro de ellos pueden diferenciarse las ofrendas, los diezmos y las donaciones especiales ; en todos los casos, los montos a aportar son libres para el donante. A ellos se agrega lo que pueda ingresar por la realización de algún evento puntual o especial, en el que puede cobrarse un bono para el encuentro (folio 170, AA). No obstante, el 80% de los ingresos provienen de los diezmos y ofrendas (folio 179, AA) y son habitualmente entregadas en efectivo (GG, fs. 175 vto.; HH, fs. 179 vto.) en las celebraciones (cultos, reuniones, etc.) a las que asisten unas seis mil personas por semana (GG, fs. 176). También se ha relevado que la forma en la que esas colaboraciones se realizan, determina la posibilidad o imposibilidad de hacer un control de trazabilidad sobre quién hace el aporte y por qué monto. Esto es, en cuanto a las ofrendas realizadas a lo largo del culto y que se depositan por los partícipes en el “alfolí” en efectivo (“pasa la bolsita y la gente ofrenda ” de acuerdo a la declaración de GG, fs. 175; en similar sentido lo explica II a fs. 182 vto.), no hay control alguno . Sobre el punto, se explicó que lo que se deja en el alfolí se hace individualmente cuando quienes están a cargo de la tarea pasan por el lugar durante la celebración. En efecto, “ no tenemos una planilla donde anotamos cada nombre de la persona ”, sino que entienden suficiente el conocimiento personal de los fieles (fs. 179 vto.). Es más, el pastor HH fue enfático en cuanto a que no tiene forma de saber quien hace las ofrendas “porque hasta los niños van y ponen” (fs. 181). En cuanto a los diezmos que es para lo que está prevista la entrega en sobres (según informó GG, fs. 175) , sólo existe la posibilidad de identificación voluntaria de quien aporta (JJ, fs. 185 vto.). En este caso, se hace entrega de un sobre (como el que luce a fs. 127) a quien lo pide (GG, fs. 177 vto.), y éste tiene un espacio previsto para la identificación de quien aporta, pero ello no se exige, no es obligatorio (fs. 177 vto., II a fs. 184, JJ, fs. 185; KK, fs. 186 vto.) y no queda claro si efectivamente se controla en el caso de quienes sí se identifican (según el pastor HH, eso no se controla, fs. 181) . Es más, según se afirmó, en el sobre sólo consta el nombre y ello podría contrastarse -de ser necesario- con los datos que surgen del sistema y que refieren a los bautizados; aunque los sobres se entregan a cualquiera que lo pide, sea o no bautizado. El caso de los diezmos es, económicamente, más significativo que el de las ofrendas (GG, fs. 175 vto.). Aunque se declaró que “no existe” que alguien deje en el sobre un monto superior al umbral de USD 3.000 (GG, fs. 178). Respecto a la forma en la que se concreta el aporte, explicó II que en cuanto a “ los diezmos hay una forma especial es que cada persona pasa al altar con su sobre de diezmo para que los pastores oren por su diezmo ” (fs. 182 vto.). De manera similar lo explicó la pastora JJ (“ese sobre la persona pone su diezmo y pasa adelante ”, fs. 185). Es decir, en esa instancia, la persona quedaría individualizada (se sabe quién diezmó), aunque el monto aportado se mantiene reservado dentro del sobre. En cuanto a estos aportes, los testigos informaron que durante la celebración o al culminar la misma, se contabiliza todo lo aportado y se ingresa en una planilla, donde se informa lo recaudado por cada concepto ( HH, fs. 180 vto.; JJ, fs. 185 y 185 vto.). A su vez, ese dinero es luego depositado en la cuenta de AA. Pero, en ese recuento no surgen nombres de fieles o aportantes, sino los montos globales que se hubieren recibido en una determinada ocasión y el concepto al cual responden (JJ, fs. 186) . A lo que se agrega que el registro de asistencia es por cantidad de partícipes y no denominativo (JJ, fs. 185 vto.). Luego, cuando quien realiza la donación lo hace por vía electrónica o dando aviso previo, existe posibilidad de identificación. Al respecto se informó que no existe posibilidad de identificación de quienes efectúan los diezmos u ofrendas (folio 171, 175, AA). También existirían instancias de “ofrendas especiales” que se determinan según el momento en que se realizan y no por su monto (fs. 175, AA) y para las cuales también se prevé la existencia de un sobre (como el que luce a fs. 128). En concreto, en cuanto a la identificación de las donaciones, se informó que hay una base de datos de las personas bautizadas y se sostuvo que “generalmente el que diezma es una persona bautizada ” por lo que no sería necesario poner datos en el sobre ( GG, fs. 175 vto.) . Pero, en ningún caso se identifican las personas con los montos que vuelcan a la institución (HH, fs. 181) No obstante, sí existiría un procedimiento establecido para el caso en que se realicen donaciones por un monto superior a USD 3.000 en un único acto. Así, se recoge en el Manual para la prevención del lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva, que se aportó en los folios 81 a 87 de los AA. De tal manera, según la testigo GG (oficial de cumplimiento) “Se sabe que si hay un caso especial, cada encargado de anexo sabe que si hay un ingreso superior a tres mil dólares debe informar a la oficina y se van a tomar determinados datos a esa persona, a la persona que ofrenda” (fs. 174 vto.). Según declaró la testigo, se darían dos o tres supuestos al año en los que la donación excediera del monto establecido como límite. Sin perjuicio de ello, el pastor HH declaró que a su juicio era excepcional un aporte de USD 1.700, sin referir al umbral de los 3.000 dólares; con lo cual no demostró conocer el sistema de prevención recogido en el Manual (“no sé qué pasa después” de dar aviso a la oficina, fs. 181 vto.), pese a que reviste tal calidad desde el 2013. Todo lo anterior llevó a la oficina fiscalizadora a entender que no existe un “ registro de feligreses y/o montos donados por estos ” (folio 181, AA), destacándose que las donaciones o diezmos se realizan en forma anónima y en efectivo, y representan un volumen considerable de los ingresos (folio 230, AA), sin que haya identificación (folio 232, AA). Respecto a los procedimientos de debida diligencia, se reportó un único procedimiento efectuado respecto de LL, quien junto con su hermana (MM), realizó una ofrenda por USD 8.387 en julio del 2020 (folio 178, AA). La Sra. LL declaró en autos y sostuvo que por esa donación extraordinaria se le solicitaron datos adicionales (fs. 179). Así, para SENACLAFT, existier on “ serias carencias en la implementación del sistema preventivo en materia de lavado de activos y financiamiento del terrorismo” (folio 189, AA) que determinan la vulnerabilidad de la institución y “ lo exponen a ser utilizado directa o indirectamente a través de sus actividades y operaciones como instrumento para cometer el delito de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y proliferación de armas de destrucción masiva” (folio 189, AA). Por otra parte, se informó que AA realiza aportes al exterior mensualmente (a instituciones radicadas en Israel, Haití, India y países musulmanes, a lo que se habría agregado también -en algún momento- Burkina Faso; folios 172 y 173, AA). Y que existe una “marca de vehículos” que es miembro ( KK, fs. 187 vto.) así como que a la Iglesia acuden necesitados, vulnerables y extranjeros (KK, fs. 187 vto.). Separadamente, se releva lo informado el 8 de agosto del 2022, en tanto surge que, en 2020, con el advenimiento de la pandemia, AA debió dar los números de cuenta para que sus fieles aportaran sus diezmos y ofrendas (folio 170, AA). A lo que se agrega que ese año fue el de mayores ingresos reportados (folio 179, AA). En relación con ello, GG declaró que es posible que los feligreses puedan usar redes de pago “ se hacen si transferencias y sale el nombre”, fs. 178. También II (responsable final de toda la contabilidad), entendió posible que los fieles realicen sus ofrendas a través de medios de pago bancarizados (fs. 184) y señaló que “ se reciben por transferencia bancaria ofrendas y diezmos” (fs. 182 vto.). Se deja constancia que en cuanto a lo declarado por NN, el testigo sostuvo que su declaración refería a lo que sucede “ en la iglesia católica otras iglesias pueden tener cuestiones que desconozco” (fs. 189 vto.); por lo que toda su declaración refirió una Institución diferente a la investigada y que es respecto a quien debe resolverse el planteo. 4) En función del relevamiento probatorio que viene de exponerse corresponde analizar los agravios concretamente esgrimidos para fundar la nulidad del acto, a la luz de las normas aplicables, de los argumentos vertidos y de las probanzas recabadas. Así, corresponde, en primer término, referir a la normativa en la que se encuadra el caso planteado. La Ley Nº 19.574 (“Ley integral contra el lavado de activos” que supuso una actualización de la normativa vigente) establece un “Sistema Preventivo” (capítulo II) dentro del cual figuran como “ sujetos obligados no financieros ” “Las asociaciones civiles, fundaciones, partidos políticos, agrupaciones y en general, cualquier organización sin fines de lucro con o sin personería ” (art. 13 lit. I). A su vez, el mismo artículo establece que el incumplimiento de las obligaciones previstas determinará la aplicación de sanciones por la SENACLAFT, brindando los criterios generales de fijación de la sanción. Estos criterios fueron luego especificados por la Resolución Nº 16/2022 (“Pautas para la aplicación de sanciones a los sujetos obligados no financieros ante incumplimiento de las normas de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo”). De esta manera, las obligaciones que se imponen legalmente son las de desarrollar procedimientos de debida diligencia para todos los “clientes” que permitan una “ adecuada identificación y conocimiento de los mismos…y prestando atención al volumen y a la índole de los negocios u otras actividades que estos desarrollen”, agregando que los sujetos obligados no pueden mantener cuentas anónimas o con nombres ficticios. En relación con las medidas de debida diligencia, se imponen medidas concretas en el artículo 15, las que implican un específico deber de identificación de los clientes , beneficiarios finales, y otras relativas a la relación entablada. Para desarrollar estos procedimientos, es necesario que el sujeto obligado realice un análisis de riesgo de cada cliente, siendo en función de ello que se regulará la profundidad de las medidas preventivas que deban adoptarse (art. 16 ); ya que se prevé la posibilidad de adoptar medidas simplificadas (arts. 17 y 18) o intensificada s (art. 19) en caso -por ejemplo- de tener clientes no residentes, personas políticamente expuestas, personas jurídicas, etc. Asimismo, se prevé que en caso de comunicarse una operación sospechosa, ello debe hacerse bajo reserva sin conocimiento de los suje tos involucrados (art. 22). La Ley fue reglamentada por el Decreto Nº 379/2018 , el que delimitó las obligaciones impuestas. En primer lugar, los arts. 4 y 5 refieren al análisis de riesgos que debe realizarse respecto de cada cliente y operación. Luego, el art. 6, establece que deben definirse e implementarse “políticas y procedimientos de debida diligencia para todos sus clientes…con la finalidad de obtener una adecuada identificación y conocimiento de sus clientes… ”, los que deben ejecutarse -antes o durante la relación comercial o al momento de realizar la transacción (art. 8)- a cada nuevo cliente y siempre que se realicen transacciones por encima de los umbrales establecidos para cada sector (art. 7). De forma que , en caso de ser imposible la aplicación de medidas de debida diligencia, los sujetos obligados deben abstenerse de realizar negocios u operaciones (art. 9). También el Decreto refiere a la necesidad de una previa evaluación de riesgos para definir la intensidad de las medidas de debida diligencia a implementar (art. 10). A la vez en que establece que dentro de esas medidas debe constar la identificación del cliente “ sobre la base de documentos, datos e información obtenida de fuentes confiables e independientes ” (art. 11). Luego, se hace referencia a las medidas de debida diligencia simplificada, en cuanto a su alcance y oportunidad (art. 12); y lo mismo se hace respecto de las medidas de debida diligencia intensificada (art. 13) aclarando que estas corresponden cuando se entablen relaciones, ente otros supuestos, con personas políticamente expuestas (lit. F). También se establece la obligación de conservar registros que permitan reconstruir “las operaciones individuales ” (art. 15). Por otra parte, se establecen obligaciones de capacitación a cargo del oficial de cumplimiento (art. 18) y de reportar operaciones que resulten “sospechosas” en la operativa habitual (arts. 89 a 93). Todas las obligaciones antes referidas se extienden a las organizaciones sin fines de lucro, en función de lo específicamente dispuesto por el art. 84 del mismo Decreto. A su vez, ello quedará bajo la supervisión de la SENACLAFT (art. 85). Por tanto, respecto a si correspondía a AA adoptar medidas de prevención contra el lavado de activos y financiamiento del terrorismo, no existen dudas de ello de acuerdo a lo específicamente dispuesto en las normas citadas y parcialmente transcriptas. En efecto, AA es sujeto obligado tal como surge del art. 13, y como la propia Institución ha admitido. A su vez, si bien es cierto que el concepto de “cliente” no se ajusta a la actividad religiosa (fs. 26 vto.); tampoco requiere de un esfuerzo que extralimite la interpretación razonable de la norma, el entender que en el caso de instituciones religiosas debe atenderse a los f ieles, creyentes, feligreses. En efecto, son quienes reciben la prestación, el servicio que por ser espiritual no deja de ser un servicio, y son quienes realizan aportes que permiten el sustento de la Institución. De manera que, si bien el término recogido en las normas no es el más feliz para el caso , tampoco la norma pasa a ser inaplicable a las instituciones del art. 13 de la Ley por no tomar el vocablo más ajustado a su ramo d e actividad. Por tanto, AA es sujeto obligado y sus obligaciones se dirigen respecto de sus fieles o, en general, quienes participan de sus instancias de celebración, encuentro, intercambio, etc. , y especialmente, respecto a quienes realizan aportes a la institución. Por lo que debe analizarse si se cumplió con tales requerimientos, legales y reglamentarios. Y así se advierte que tal cumplimiento no se dio , compartiendo -por tanto - las conclusiones a la que arribó la SENACLAFT. En este punto debe advertirse que lo que se entiende incumplid o son obligaciones relativas a la prevención del lavado de activos; es decir, no se le imputa haber participado en una operación cuestionada, sino no haber adoptado medidas que permitan evitar el riesgo de que la institución sea utiliz ada como vehículo para el lavado de activos. De forma que , las acciones de prevención se enmarcan en relación con los riesgos probables . A su vez, los riesgos, no sólo en cuanto a la probabilidad de su ocurrencia, sino también en cuanto a dónde y cuándo puede manifestarse, y la necesidad de su prevención , son una cuestión atinente a las políticas públicas. Y así, el Estado uruguayo reguló que existe riesgo en las operaciones que realizan instituciones sin fines de lucro como AA. Por tanto, definida la probabilidad del riesgo y el interés en su prevención, corresponde al sujeto alcanzado por la norma, desarrollar las conductas que se imponen. De tal manera, sí existe obligación de cumplir con las pautas de prevención que se han enumerado antes (debida diligencia, identificación de los clientes, registros, etc.) ; y el hecho de que se desarrolle una actividad religiosa no exime de ello. En el caso que convoca estas actuaciones quedó demostrado que AA no cumplió con las exigencias normativas. En efecto, si bien existe un Manual para reglamentar -en parte - la actuación de la Institución en caso de operaciones sospechosas y se cuenta con una oficial de cumplimiento, no se ha dado cabal cumplimiento a lo requerido por las normas. E n tal sentido, no existe posibilidad de conocer quién aporta y por qué montos. Es más, no es posible cumplir ni siquiera con el reporte de situaciones en que se vuelquen más de USD 3.000, pues si ello se hiciera mediante ofrenda o diezmo en sobre en el que no se pongan los datos del donante, no hay forma real de “rastrear” la proveniencia del dinero. Si bien los miembros de la institución han sostenido que eso no se da o que directamente “no existe”, nada impide que exista o que s e dé; y es allí donde se advierte el error del accionante. Las medidas de prevención que se le exigen son justamente previas a que suceda una operación que implique lavado; de tal forma, si no se anticipa a la posibilidad de ocurrencia del caso, tomando medidas suficientes antes de que pueda darse el riesgo, no se cumple con la prevención. En otras palabras, que no pase o no haya pasado no significa que no “pueda” pasar, y a eso es a lo que apunta un sistema de prevención, a evitar los riesgos probables en la dinámica habitual de la actividad. En este sentido, ha sostenido el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que el hecho de “ Que las operaciones analizadas no fuesen inusuales o sospechosas para los usos o costumbres de la zona en que se verificaron (mayoritariamente, Punta del Este - Maldonado) no significa de manera alguna que tal extremo justifique dejar de lado los controles de debida diligencia en la prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo que ordena la legislación vigente, en tanto mecanismos de naturaleza claramente precautoria o preventiva.” (Sentencia Nº 478/2021). Por tanto, no se comparte lo sostenido a fs. 30 vto. en cuanto a que “ no existe ninguna obligación de realizar un control de asistencia a una ceremonia religiosa, ni tampoco, existe una obligación legal, de identificar al donante, con el monto aportado, por la simple razón que estos aportes históricamente han sido anónimos ”. Pues bien, sí existe obligación porque así lo impone la Ley nacional a la que también se encuentra sujeta la Institución accionante, más allá del respeto que merezca su actuación bajo lo dispuesto en otros instrumentos. En efecto, en la medida en que de sarrolla su actividad en el Estado uruguayo, debe cumplir con las normas que éste impone, las que además, como se verá, no se entienden violatorias de su libertad religiosa ni incompatibles con la actividad desarrollada por la Institución . Así, más allá de que históricamente, las donaciones de los fieles fuesen anónimas, ante el advenimiento de nuevos riesgos que exponen a las instituciones religiosas, éstas deben adaptar algunos detalles de su funcionamiento para encontrarse sólidas ante una eventual amenaza, como puede ser la de ser utilizada como vehículo para el lavado de activos. Y en el caso, ese ajuste implica la necesidad de que exista la posibilidad de identificar el monto del aporte con quien lo realiza, o bien, poder demostrar acabadamente la existencia de “microdonaciones”. A su vez, la Sede releva que si bien se ha afirmado que la Institución se atiene a lo dispuesto en la Biblia (libro de Mateo 6:2-4), citando que “cuando des limosna, no sepa tu izquierda lo que hace tu derecha, para que sea una limosna en secreto; y tu padre que ve lo secreto te recompensará en público” (fs. 25 vto.), tampoco se condice con la propia práctica declarada en relación con la entrega de los sobres de diezmo, puesto que allí, el fiel se identifica plenamente, pasa al frente y expone el hecho de e star diezmando u ofrendando. Por tanto, siendo tal práctica posible bajo su creencia, no se advierte que la identificación con datos personales del sujeto, contraríe la creencia. Por otra parte, no surge que AA haya realizado un análisis de riesgos que permita visualizar cuándo las medidas de debida diligencia deben ser más o menos intensas. Es más, no se informó si el registro de bautizados que es la información con la que cuenta respecto de sus fieles identifica quiénes son PEP, no residentes, y queda en duda si existen o no personas jurídicas que lógicamente no serán bautizadas, pero que podrían estar vertiendo sus aportes en donaciones a la Institución; todo lo cual, merece por sí un análisis de riesgo detallado y específico. En cuanto a la posibilidad de que AA implemente “buenas prácticas”, se entiende que más allá de la particularidad de la actividad desarrollada, ello no impide ni obstaculiza la adopción de medidas que favorezcan la prevención en materia de lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Tampoco altera las celebraciones ni implica una incompatibilidad con el desarrollo del culto. Tal como enseñaba CAJARVILLE “ del art. 5° surge que el culto en sí mismo, el culto en cuanto tal, no admite ninguna limitación; el art. 5° no tolera ninguna limitación al culto en cuanto tal. De tal manera que no puede prohibirse ni limitarse ningún comportamiento en cuanto culto. Pero también es cierto que el art. 5° integra un contexto constitucional; y de ese contexto resulta que no puede sostenerse que se legitimen como culto comportamientos que son ilegítimos conforme a otras disposiciones de la Constitución, o que son ilegítimos conforme a leyes dictadas de acuerdo con la Constitución…no sólo en el procedimiento, sino en el contenido” (CAJARVILLE, J.P.; “Pluralismo religioso y acción estatal”, Sobre Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Montevideo, 2012; p. 375). Es esto lo que sucedió en el caso, las normas relacionadas a la prevención del lavado de activos, no sólo no excluyeron de su aplicación, sino que expresamente incluyeron a las organizaciones sin fines de lucro, como lo son las instituciones religiosas. De tal manera, la aplicación de la norma, cuya constitucionalidad no se ha cuestionado en autos, no es contraria a la libertad de culto, puesto que no limita a éste en tanto tal; sino que visualiza el riesgo en determinadas prácticas (en principio, lícitas) y entiende ilegítima la falta de prevención a su respecto. Surge de las actuaciones que la Institución ya se vio obligada a implementar mecanismos de donación a través de medios electrónicos durante la pandemia y el resultado fue exitoso, tal es así que el 2020 fue el año en el que recibió más aportes pese a las circunstancias adversas y al cambio en la modalidad. A su vez, sus integrantes han declarado que es posible instrumentar mecanismos para que la donación se haga por medios electrónicos, lo que permitiría la identificación de los aportantes. Por otra parte, si bien tal vez sea tradicional que los aportes en el contexto de las celebraciones religiosas se hagan en efectivo y en forma anónima, nada impide la adaptación a los nuevos riesgos. De tal manera, si existen posibilidades de evitar el riesgo a través de la implementación de nuevas modalidades que no alteran la finalidad última, no se percibe tampoco que exista una vulneración a la actividad o su normal desarrollo. En efecto, todas las instituciones han debido adaptarse a una serie de cambios coyunturales y normativos en distintos ámbitos, y éste, el de la prevención del lavado de activos, en los tiempos que corren y con los riesgos que existen, es uno más de los cambios que requieren ad aptación en las formas, en las prácticas y en la generación de costumbre. En el caso de AA, como ya se dijo, en la entrega de diezmos existe clara posibilidad de identificación dado que el sujeto que hace el aporte “pasa al frente” durante la celebración para recibir una especial mención. De tal manera, resulta plausible que en tal momento o inmediatamente después, se asocie su sobre con sus datos (si no los hubiere ingresado voluntariamente). Puesto que, además, el sistema de regi stro que actualmente tiene la Institución solo refiere a quienes han sido bautizados, pero nada impide que un sujeto no bautizado también aporte su diezmo; tal como se desprende de la prueba testimonial. De nuevo, más allá de que se ha declarado que eso no ocurre, no resulta imposible ni improbable que efectivamente ocurra. Y es a ello a lo que la normas requieren anticiparse. Por tanto, en cuanto hace a la identificación de los partícipes y aportantes existen carencias en el cumplimiento de las normas. No sólo porque no existe un registro completo de quiénes aportan, sino porque tampoco queda claro cuál es la fuente confiable d e la que se extrae la información al respecto (artículo 11 del Decreto Nº 379/2018) , ni existe constancia de los montos que se aportan y aunque ello no haga a su condición de fiel, sí es exigido como medida preventiva. Tampoco hay un registro que permita r econstruir las operaciones individuales, no surge que haya habido instancias de capacitación y las declaraciones demuestran poco conocimiento respecto a los procedimientos a seguir. A ello se agrega que no existe análisis de riesgos que permita identificar cuándo llevar adelante medidas simplificadas o intensificadas de debida diligencia. Es más, el propio Manual es omiso al establecer que respecto de AA “no es de aplicación a nuestros ofrendantes, la debida diligencia normal e intensificada ” (folio 84), exceptuando la situación de las PEP; es decir, ni siquiera se prevé la posibilidad de que pueda aplicarse medidas diferentes. En este punto es importante también volver sobre lo establecido en el art. 9 del Decreto Nº 379/2018, puesto que de acuerdo con éste, la imposibilidad de cumplir con las medidas de debida diligencia tiene establecida una específica consecuencia. De manera que la posibilidad de adaptación de la actividad a las normas, redunda en el propio interés de la accionante. A lo que se agrega que no es imposible ni antinatural, implementar mecanismos que tiendan al cumplimiento de las normas , como las que enumera la actora a fs. 31 y 31 vto; a saber: realizar un listado de donantes, llevar el conteo de asistentes a reuniones (lo que además parecería haber puesto que se han dado cifras sobre la cantidad de fieles que se acercan a las celebraciones), identificar los sobres, utilizar redes de pagos o POS. Antes bien, son prácticas que no afectan la creencia, la fé, el culto, pero que robustecen la situación de la institución frente al riesgo del lavado de activos; y esa es la razón que debe incentivar la adopción de medidas acorde con las normas, en una necesaria adaptación a nuevos riesgos. En relación con si la SENACLAFT actuó acorde a Derecho y dentro de los cometidos asignados por la norma, se habrá de entender que no ha habido exceso de poder. A este respecto, la parte actora había sostenido que la actuación se fundaba en una presunción de que la Institución estaba “engañando” a la Administración y que el procedimiento había implicado una notoria violación a la libertad de culto, habiendo actuado con exceso de poder al entrometerse con la forma en la que debe desarrollarse un rito religioso. No obstante, la Sede no advierte que se configuren tales extremos. Antes bien, la SENACLAFT ha actuado dentro del ámbito de competencias conferido por el art. 5 literal E de la Ley 19.574 y artículo 20 del Decreto 379/2018, habiendo hecho uso de las facultades allí conferidas. En efecto “estas facultades de control otorgadas a la SENACLAFT se encuentran estrictamente dirigidas a verificar el efectivo cumplimiento de las normas de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, por parte de los sujetos obligados en el artículo 13 de la Ley N° 19.574 (sujetos obligados no financieros)” (GUTIERREZ, A.; “Facultades de investigación y fiscalización de la secretaría nacional para la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo – SENACLAFT”, en V AZQUEZ y RUOCCO (Coord.) Estudios de Derecho Administrativo en Homenaje al P rofesor Emérito Dr. Carlos E. Delpiazzo; FCU: Mdeo., 2021; p. 706) y es a ello a lo que se atuvo la actuación fiscalizadora; simplemente analizó si se cumplía con las pautas de prevención en la actividad desarrollada por AA. A su vez, tampoco se advierte que la actuación se haya fundado en una presunción de “engaño”, sino que lo que se desprende de los antecedentes administrativos es un debido análisis de la información aportada, las respuestas brindadas y la documentación fac ilitada por la Institución. De forma que no aparece la existencia de una presunción de “engaño”, sino un control acorde con las normas aplicables. Por otra parte, en cuanto a la eventual discriminación con la que se habría elegido inspeccionar a AA, habiendo sostenido que ante la autoridad existen religiones de primera y de segunda (fs. 32 vto.), es su propia prueba la que contradice sus alegaciones. En efecto, como se relevó, la nota de prensa aportada por la accionante muestra que la actuación se desarrolló en el marco de una operación respecto de varias Instituciones religiosas, no habiéndose demostr ado que haya habido elecciones caprichosas ni arbitrarias. De la misma manera, tampoco se entiende vulnerada la libertad de culto por el hecho de requerirse el cumplimiento de las normas. En efecto, el Estado no está interviniendo en la creencia o en la forma en la que deben desarrollarse los encuentros, celebraciones, etc. Por el contrario, está requiriendo que se cumpla con una Ley de Orden Público, que alcanza a AA, y que supone la protección de la propia institución y de todo el sistema, ante riesgos como el lavado de activos. A su vez, lo que se exige no es impracticable, aunque obviamente requiera de adaptación de los sistemas; ni implica una restricción en la libertad constitucionalmente reconocida y que es un principio fundamental para un Estado laico como el uruguayo. Expresaba CAJARVILLE que “ la única actitud del Estado, en mi opinión, compatible con el pluralismo religioso, es aquella que se traduce en una prescindencia, en una indiferencia, en una abstención del Estado frente al fenómeno religioso” y se extiende “ la actitud de abstención del Estado en esta materia es la única compatible con un auténtico pluralismo, no sólo en cuanto tolera esa diversidad, sino además en cuanto vuelca el peso del Estado…en favor o en contra de una u otra postura religiosa, o en favo r o en contra de la mera postura religiosa o a -religiosa” (CAJARVILLE, J.P.; “Pluralismo religioso y acción estatal”, Sobre Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Montevideo, 2012; pp. 369 y 370). Lo que en el caso se ver ifica en la medida en que SENACLAFT actuó respecto de AA, de acuerdo a las facultades que le confieren las normas, y de la misma forma en que hubiese correspondido el control de otras entidades que ingresaran en su ámbito de fiscalización. Así, el hecho de que se tratare de una institución religiosa, no cambió la forma de obrar ni las exigencias normativas, tal como corresponde en un Estado de derecho donde prima la igualdad (art. 8 de la Constitución), y donde se ha optado por la laicidad estatal. A su vez, la sanción impuesta se ajusta a los términos de la Resolución Nº 16/2022; de manera que no se advierte que la actuación de SENACLAFT haya excedido sus poderes jurídicos, o haya implicado discriminación de ningún tipo . Antes bien, la actuación fue impulsada de oficio, en el marco del control de varias instituciones religiosas, ejerciendo las facultades legalmente conferidas, para el cumplimiento de los cometidos legalmente asignados. Ante lo cual se constataron incumplimientos normativos que esta Sede comparte y en su mérito, se aplicó una sanción ajustada a los parámetros aplicables. Por tanto, se impone la decisión confirmatoria del acto impugnado. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. En el caso, dada la solución confirmatoria que se adopta, el cumplimento de la Sentencia no debería requerir de indicaciones adicionales. 6) Sobre la facultad de recomposición del procedimiento administrativo . El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “ el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, como se dijo, se habrá de confirmar el acto por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del procedimiento. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Desestimar la acción de nulidad incoada, confirmando el acto impugnado, sin sanción procesal específica. 2) A efectos fiscales, fijar honorarios de la parte actora en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio 2° Turno