Sentencia Interlocutoria N° 295/2025

Montevideo, 7 de noviembre del 2025. SENTENCIA Nº 295/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “AA contra Estado - Poder Ejecutivo. Acción de nulidad” (Ficha: 773/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en mérito a la interposición de la demanda el día 3 de noviembre. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con el Decreto N°57/025 (“Determinación que la Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica (DINACIA), tendrá competencia exclusiva como autoridad aeronáutica nacional ”) dictado por el Poder Ejecutivo el 25 de febrero del 2025 y publicado el 7 de marzo de este año . Por dicha norma se establece el carácter de autoridad aeronáutica exclusiva de DINACIA en Uruguay, a la vez que se determinan sus competencias, se regulan cuestiones atinentes al Sistema Nacional de Aeropuertos Internacionales, se deroga el Decreto N° 244/011, entre otros (fs. 3 a 8). No obstante, el objeto de impugnación es el art. 5 en tanto establece que los servicios de asistencia a aeronaves en tierra, podrán ser prestados por el concesionario por sí o a través de subcontrataciones. 2) En su demanda, el actor sostiene que el acto le agravia en tanto es la empresa que presta los servicios en el Aeropuerto Internacional de Carrasco , autorizado por DINACIA. A su vez, en cuanto interesa en esta instancia, afirma que la Sede es competente en virtud del art. 20 del CCA. Así, entiende que se tra ta de un acto de efectos particulares porque el art. 5 refiere “ concretamente a sujetos específicamente determinados” que son “ los concesionarios de los aeropuertos que integran el Sistema Nacional de Aeropuertos (SINAI)”; y porque se refiere a un supuesto de hecho específico: “la prestación de los servicios de asistencia en tierra en los aeropuertos que integran el SINAI”. Por ello, entiende que la disposición que impugna no tiene efectos generales y abstractos, sino particulares, entendiendo que la competencia de la Sede es “indiscutible” (fs. 47 vto. y 48). Conjuntamente con la demanda, solicita la suspensión del acto administrativo. 3) La demanda fue presentada el 3 de noviembre ante esta Sede y fue puesta al despacho el día 5 de este mes. CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de declinar competencia para ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a la naturaleza del acto que se impugna y lo dispuesto por el art. 18 del CCA, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Los actos de efectos generales. El acto que se impugna se denomina “Decreto” y se identifica como un “reglamento”; es decir, se entiende como un acto administrativo de efectos generales , criterio que adopta el artículo 18 del CCA al momento de distribuir la competencia. En efecto, el artículo es claro en cuanto a que lo único que se considera es el alcance subjetivo de sus efectos “ cualquiera sea la denominación que se les atribuya”. Los reglamentos se conceptualizan como actos administrativos que generan normas generales y abstractas (art. 120 del Decreto N° 500/991). Es decir, son normas jurídicas emanadas unilateralmente de un órgano público (en el caso, P oder Ejecutivo) que actúa en ejercicio de función administrativa, que tienen alcance subjetivo indeterminado y que refieren a supuestos de hecho genéricos, no determinados (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, 1988; p. 121. CAJARVILLE, J.P.; Sobre Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Mdeo., 2012; p. 467. ROTONDO, Manual de Derecho Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 262. DELPIAZZO, C.; Curso de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Mdeo., 2025; p. 117). Es por ello que SAYAGUÉS los incluye en la categoría de “actos regla”, considerando su aplicación objetiva e impersonal en la medida en que las personas o cosas se encuentren incluidas en el supuesto abarcado por la norma (SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, 1988; p. 26). Esto determina, además, que su aplicación no se agote en un único acto, sino que están destinados -en principio- a perdurar en el tiempo como norma que regula una determinada situación, independientemente de los s ujetos a los que concretamente pueda afectar y la situación que efectivamente se presente bajo su vigencia. De tal manera, debe entenderse que el acto que se impugna tiene efectos de carácter general, por ser justamente esa la naturaleza de la norma que crea. Así, se advierte que el mismo se encuentra destinado a un elenco indeterminado de sujetos, a una “categoría” que se tipifica como la de “concesionarios”. A lo que se agrega que rige en cuanto a la “prestación de los servicios de asistencia en tierra de aer onaves”, por lo que está haciendo mención a un supuesto genérico y no delimitado ni en tiempo ni en espacio. Pero, además, al referirse a los propósitos que sigue la norma se hace mención a las políticas públicas en materia de conectividad internacional del país, en un contexto ordenado, seguro y eficiente. De tal manera, el objetivo fijado demuestra que el acto tiene vocación general y abstracta ; pretende aplicación en supuestos indeterminados y para ello hace referencia a las categorías sin establecer cuestiones atientes a sujetos particularizados. Por lo que no se comparte la interpretación efectuada por el accionante en cuanto que se trataría de un acto particular por afectarle como concesionario en el Aeropuerto de Carrasco. Por el contrario , para la Sede , el acto impugnado es un claro ejemplo de un acto de efectos generales. Ello, no impide que, dada la condición que reviste AA, el cambio normativo le afecte particularmente. Pero, eso no supone que los efectos del acto sean particulares, sino que determina -en todo caso - una lesión a un particular que se encuentra abarcado en el elenco general de sujetos considerado como elemento subjetivo de aplicación de la norma, y que se encuentra además posicionado en el supuesto de hecho abstractamente considerado. Es decir, se ve alcanzado por los efectos de la norma general y abstracta; lo que no cambia el carácter de la norma, sino que eventualmente le asigna legitimación pasiva acorde con el art. 309 inc. final de la Constitución. 3) La competencia de los Juzgados Letrados . Para la LOT, la jurisdicción de los tribunales es la potestad pública que tienen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada, mientras que la competencia refiere a la medida dentro de la cual la referida potestad está distribuida entre los diversos tribunales de una misma materia. Sin perjuicio de que la definición legal no es acorde a los desarrollos doctrinarios, en nuestro sistema la jurisdicción se identifica con la materia en la que el Juez puede ejercer su potestad o competencia y ésta última tiene relación con aquellos objetos en los que el órgano jurisdiccional pueda entender (Cf.: TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 102). Así, se ha entendido que la competencia es “ el fragmento de jurisdicción atribuído a un juez”, de manera que “En todo aquello que no le ha sido atribuído, un juez, aunque sigue teniendo jurisdicción, es incompetente” (COUTURE, E.; Fundamentos del Derecho Procesal Civil; Ed. De Palma: Bs. As., 1990; p. 29). En palabras de VESCOVI, la competencia supone el “ poder específico (concreto) de intervenir en determinadas causas” (VESCOVI, E.; Manual de Derecho Procesal; Ed. Idea: Mdeo., 1991; p. 174). La competencia es entonces distribuida legalmente y atribuida por el ordenamiento a los diversos órganos jurisdiccionales. El CCA establece la competencia de los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Título II del Libro II. Allí se dispone que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo entenderá en instancia única en “las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales, cualquiera sea la denominación que se les atribuya, y de aquellas que no correspondan a los tribunales inferiores ” (art. 18). En cambio, de acuerdo con el art. 20 “Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya”. En consecuencia, las acciones contra actos de efectos generales son materia reservada en forma exclusiva al Tribunal de lo Contencioso Administrativo como órgano de mayor jerarquía en el sistema (Cf.: PEZZUTTI, M.; Los actos administrativos y los efectos de su anulación jurisdiccional; FCU: Mdeo., 2024; p. 108. V ALENTIN, G; El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA; FCU: Mdeo., 2025; p. 132. DELPIAZZO, C.; Curso de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Mdeo., 2025; p. 117). Ello es acorde con la trascendencia de la anulación o confirmación de un acto que tiene la virtualidad de alcanzar a cualquier sujeto que se encuentre en la situación descripta por la norma. Es, asimismo, respetuoso de las disposiciones constitucionales (art. 311 inc. 2), en tanto la anulación de un acto de efectos generales supone -en principio- una sentencia con efectos generales ex tunc (Cf.: PEZZUTTI, M.; Los actos administrativos y los efectos de su anulación jurisdiccional; FCU: Mdeo., 2024; p. 107. DURAN MARTÍNEZ, Contencioso Administrativo; FCU: Mdeo., 2015; p. 337). 4) La incompetencia de esta Sede para tramitar la pretensión esgrimida. La incompetencia determina la “imposibilidad de juzgar ciertos asuntos” puesto que la aptitud para ello ha sido atribu ida a otros órganos del sistema (VESCOVI, E.; Manual de Derecho Procesal; Ed. Idea: Mdeo., 1991; p. 174). Además, la incompetencia es absoluta cuando ésta no puede ser subsanada por el acuerdo de partes (Cf.: TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 131). La competencia para entender en asuntos referidos a actos de efectos generales ha sido atribu ida en forma exclusiva y excluyente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo por la ley procesal (art. 18 de la Constitución), lo que inhibe la intervención de esta Sede. En efecto, la incompetencia de este Juzgado para tramitar la pretensión anulatoria del artículo 5 del Decreto N° 57/2025 , surge de las normas que regulan el proceso ante este sistema orgánico (art. 18 del CCA). En consecuencia, en cuanto a la reclamación anulatoria de un acto de efectos generales, esta Sede debe declarar su incompetencia, no correspondiéndole entender en un asunto que ha sido reservado en su análisis para el órgano de mayor jerarquía, como sucede en el caso. En efecto, se trata de un acto que si bien se limita a una categoría: “concesionarios” involucrados en la prestación se servicios de asistencia en tierra a aeronaves, mantiene su alcance subjetivo general, no identificándose en el acto los individuos que serían concretamente alcanzados. 5) El trámite procesal para declarar la incompetencia que se releva. De acuerdo con el art. 13 de la LOT en los casos de absoluta incompetencia, el tribunal debe inhibirse de oficio sin más actuaciones. A su vez, el CGP prevé que la incompetencia pueda alegarse en cualquier momento “ hasta la audiencia preliminar ” (art. 133.2). El CCA no tiene una disposición similar a esta última, pero hace aplicable la LOT, y también admite el relevamiento del punto en sede de excepciones previas, ya sea por invocación de parte o de oficio (arts. 162 y 163). En el caso, se advierte tal circunstancia con la propia interposición de la demanda. De forma que se adopta la Resolución de forma inmediata, evitando continuar con las actuaciones de un trámite en el que -por disposición legal - no podrá dictarse Sentencia Definitiva por esta Sede . En consecuencia, en tanto se reclama la anulación de un acto de efectos generales, se declara la incompetencia de este Juzgado Letrado, no correspondiéndole entender en un asunto que ha sido reservado en su análisis para el órgano de mayor jerarquía. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Declarar la incompetencia de la Sede para entender en la pretensión anulatoria que se esgrime, declinando competencia ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 2) Consentida o ejecutoriada, previos los trámites de estilo, remítanse estas actuaciones para la prosecución del trámite ante el órgano competente (art. 18 del CCA).