Sentencia Interlocutoria N° 289/2025

Montevideo, 3 de noviembre del 2025. SENTENCIA Nº 289/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA con Administración Nacional de Educación Pública . Acción de nulidad” (Ficha: 352/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a los recursos de reposición y apelación interpuestos por el actor contra la Sentencia N° 186/2025 del 4 de setiembre del 2025. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con el Informe de Inspección al Docente del 9 de agosto del 2023, por el que se le otorgan 48 puntos; así como contra la actuación que dispuso tomar conocimiento de lo actuado y el pase a la Inspección de Derecho a los efectos de la aplicación del art. 40 del Estatuto del Funcionario Docente (fs. 6 a 7). Al respecto, el actor refiere que se trata de actos impugnables por no encontrarse excluidos por la Constitución (fs. 18). 2) En cuanto a lo que interesa en esta instancia, al contestar la demanda, la Administración Nacional de Educación Pública (“ANEP”) planteó la “cuestión formal previa” de “acto no procesable” (fs. 33 vto.). De acuerdo con la ANEP, “se pretende la nulidad de una actuación procedimental dentro de un proceso administrativo, que no es un acto definitivo ” (fs. 34 vto.). El asunto fue tramitado como “excepción previa” acorde con el art. 162, confiriéndose traslado por Decreto N° 860/2025. En tal oportunidad, el accionante explicó que los actos que impugna se agotan en sí mismos y producían “daño a los derechos e intereses legítimos de mi representado” (fs. 46 vto.), por lo que bregó por el rechazo de la excepción. 3) Por Sentencia N° 186/2025, la Sede acogió la excepción opuesta, declarando la no procesabilidad del acto impugnado por ser un acto preparatorio sin contenido lesivo (art. 309 de la Constitución) . En concreto, se sostuvo que la impugnación dirigida contra el informe de inspección docente, no es procesable por ser éste un acto preparatorio, instrumental, que determina el inicio de otro procedimiento, pero que no tiene el carácter de definitivo. En efecto, el acto no supone una decisión del órgano, sino que es el pronunciamiento valorativo de una funcionaria inspectora. De manera que no supone pronunciamiento de la Administración, y es sólo ésta la que puede tener efectos jurídicos definitivos que causen agravio. 4) El accionante interpuso recursos de reposición y apelación contra dicha Sentencia entendiendo que “se ha sentado un precedente muy negativo” (fs. 65). A su vez, sostiene que la Sentencia carece de fundamentación, puesto que a su juicio no se analizó el argumento relativo a los efectos jurídicos que tenía el acto impugnado en cuanto a lo dispuesto por el art. 40 del Estatuto del Funcionario Docente, y afirma que el acto determina “lesión a la seguridad jurídica, lesión a la imagen, sometimiento a un procedimiento – con las angustias consecuentes – sin ninguna razón válida, postergación en el escalafón docente a los efectos de elegir horas y ascender, incertidumbre sobre la permanencia en el cargo” (fs. 67 vto.), sobre lo que no se pronunció la Sede vulnerando el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva. Afirma que la Sede tampoco se pronunció sobre el argumento relativo a la inclusión de los actos que aprueban calificaciones como actos i mpugnables por el CCA. De tal forma, entiende que la Sentencia es nula por falta de fundamentos. Luego, se agravia en cuanto al fondo de la decisión adoptada pues entiende que los actos administrativos impugnados han producido efectos jurídicos. Así sostiene que la calificación de 48 puntos fue injusta y debilita su derecho a la estabilidad en el cargo, además de someterlo a un procedimiento administrativo con posibilidad de ser destituido. Agrega que la calificación no es un mero asesoramiento, sino que es una decisión de la Administración sobre la actuación funcional de un docente, siendo aplicable el art. 43 del Estatuto del Funcionario Docente que otorga co mpetencia al órgano de inspección. Así agrega que en el caso de ANEP, si la calificación otorgada es inferior a 51 puntos “se dispara un procedimiento posterior, autónomo, como es el de la aptitud funcional por imperio del artículo 40 del Estatuto” (fs. 75 vto.). Además, sostiene que la calificación no es un acto instrumental sino que se agota en sí mismo y que implica un pronunciamiento de la Administración a través del órgano de Inspección. Luego, sostiene que no se trata de actos preparatorios aunque integren el procedimiento tendiente a dictar otro acto, pues despliegan efectos lesivos por sí mismos, los que enumera (arts. 80 vto. y 81). Finalmente, invoca en su favor la presunción recogida en el art. 47 del CCA; y así solicitó el acogimiento de su recurso de reposición o el franqueo de la apelación, en su defecto. 5) Conferido traslado por Decreto N° 1470/2025, se presentó ANEP sosteniendo que la Sentencia se encuentra adecuadamente fundada y que al momento no existe acto administrativo definitivo que es el único que podría constituir un acto lesivo. En tal sentido, de staca que la calificación recurrida es un acto instrumental que informa a las autoridades que habrán de resolver en el caso (Dirección General o Consejo Directivo Central). Luego, afirma que la Inspectora y la Junta Calificadora carecen de poderes decisorios y que la Inspección no es un órgano de por sí, lo que califica como “disparate jurídico” (fs. 92 vto.). Agrega que en caso de que el accionante entienda que se han vulnerado sus derechos antes del dictado del acto definitivo, deberá seguir la vía correspondiente que no es la anulatoria. También sostiene que el carácter técnico de la calificación lo excluye del ámbito de esta jurisdicción. Por otra parte, sostiene que la realización de una evaluación parte de la aplicación de un régimen estatutario, sin suponer exceso alguno. 6) De tal manera, se tuvo presente la evacuación de traslado y se dispuso el pase de los autos para el dictado de Resolución (Decreto N° 1562/2025). Por tanto, el expediente fue puesto al despacho nuevamente el 3 de octubre del 2025. No obstante, se deja cons tancia de que entre el 3 y el 17 de octubre la suscrita se encontró amparada a licencia, razón por la cual el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de mantener la decisión impugnada, concediendo la apelación con efecto suspensivo, entendiendo que los actos impugnados son actos preparatorios y, por tanto, queda n excluidos del alcance del art. 309 de la Constitución, de acuerdo a los argumentos que siguen. 2) Sobre los efectos jurídicos del acto impugnado acorde con el art. 40 del Estatuto del Funcionario Docente. El accionante sostiene que no se valoró tal punto en la Sentencia impugnada, por lo que ésta carece de fundamentos, y que, considerando los agravios que ello genera, el acto es lesivo. Pues bien, no se comparte la argumentación de la recurrencia. En primer lugar, corresponde relevar que la impugnada sí trató el punto específicamente en el Considerando 2, realizando una valoración que el accionante puede no compartir pero que no implica la inexistencia de argumentos como ha propugnado. Así, la Sede fue explícita en cuanto a que el acto sí producía los efectos previstos en el art. 40 del Estatuto Docente pero “ ese efecto es instrumental, no es fruto de una auténtica decisión de la Administración que, como tal, aún no se ha pronunciado” (fs. 60 vto.). De tal manera, lo argumentado en cuanto a que el punto no fue tratado por la impugnada, no se ajusta a lo que surge de autos. Por otra parte, no se desconoce -como ya se manifestó - que la calificación obtenida deriva en efectos secundarios de acuerdo con el art. 39 y luego, tiene efectos procedimentales como habilitar la actuación de la Junta de Inspectores para decidir si existe ineptitud y, eventualmente, proseguir el trámite de la destitución. Es así que no se desconoce ni se omite advertir que sin la calificación recibida (por la Junta Calificadora) tal procedimiento no tendría lugar; y que es por la existencia de la calificación que se puede dar inicio al procedimiento sumarial. Pero, lo que no se comparte es que la actuación impugnada, por sí, revista el carácter de acto administrativo “definitivo” constitucionalmente exigido. Separadamente, en cuanto a los daños que se generarían al actor por el acto dictado, no se comparte que ellos revistan el carácter de “agravio” que d é fundamento a la nulidad del acto. En este sentido, el recurso no diferencia lo que es el daño a nivel de afectación subjetiva de intereses o derechos, de lo que es el agravio que ocasiona la nulidad del acto administrativo y que implica un actuar contrari o a la legalidad. Así, un acto lícito puede causar daños y éstos pueden incluso ser reparables; mientras que un acto ilegítimo, puede no causar daño alguno. Pues, como se advierte, son categorías diferentes. Ahora bien, en cuanto a los daños que se alegan, éstos conforman lesiones subjetivas que escapan a la legalidad del acto, así en cuanto al escarnio y señalamiento, no responde a una ilegitimidad del acto, sino en todo caso a la conducta de terceros; lo mismo corresponde señalar respecto a la angustia que podrá existir, pero que no fundamenta la ilegitimidad; tampoco se advierte cómo se afecta la seguridad j urídica o se genera incertidumbre si se actúa dentro de lo que las normas prevén. Luego, en cuanto a la postergación en el escalafón docente tras una calificación negativa, es la propia parte la que señala que el agravio es “eventual” (fs. 66 vto.) ; y en todo caso, no supone que el acto sea por ello definitivo . A su vez, como se analiza a continuación, no es el acto de agosto del 2023 el que determina esos efectos. 3) Sobre los actos que aprueban calificaciones de concurso como actos impugnables bajo el CCA. La parte recurrente reitera que la impugnada carece de fundamentos por no haber hecho expresa referencia a este punto; esto sería con referencia al art. 21 literal a) (fs. 48), lo que más allá del fondo, supondría que su accionamiento es de instancia única y por tanto, se contradice con lo declarado a fs.1 y con la propia recurrencia que moviliza. Pero, más allá de ello, lo que se ha resuelto en el caso es que el acto impugnado en tanto refiere al informe de inspección docente elaborado por una funcionaria inspectora, no conforma un acto administrativo impugnable de nulidad. De la misma manera en que no lo es un pase a la Inspección, pues no tienen carácter definitivo, sino instrumental. En tal sentido, se señaló que “ el informe que obra a fs. 6 no contiene una auténtica volición, una decisión de la Administración como tal, que se dirija a la producción de determinados efectos. Antes bien, se trata de un informe, de una calificación, efectuada por una funcionaria sin más potestades que las de la mera calificación, que será un insumo para la autoridad competente en la evaluación global del docente. Es decir, se trata – en todo caso- de un acto de asesoramiento que, como tal, no resulta procesable.” A su vez, el art. 41 establece que son las Juntas Calificadoras las que deben p roceder al estudio y evaluación de las actuaciones de sus docentes. Es decir, la calificación final corresponderá a ésta y no a la funcionaria inspectora y es por ello que el 22 de noviembre del 2023, se convocó a la Junta Calificadora que ratificó luego la calificación otorgada (fs. 8), pero que no es el acto impugnado. Así, de acuerdo con el art.41 es la Junta Calificadora la que tiene competencia para “proceder al estudio y evaluación de las actuaciones de sus docentes, de conformidad con lo dispuesto en este Estatuto y con la reglamentación que cada uno de ellos dict e”; pero no fue el pronunciamiento de ésta lo que resultó impugnado ni en vía administrativa (fs. 16), ni en vía jurisdiccional (fs. 17). Por tanto, en expresa referencia al ámbito competencial de esta Sede, se expresa que el acto recurrido no integra lo dispuesto por el art. 21 lit. a) y que, si se recurriera una calificación definitivamente otorgada, el asunto ingresa en la instancia única, lo que no se condice con lo declarado por la actora ni con los recursos que moviliza. Por tal razón, se atiende a lo que ha sido objeto de impugnación en autos de acuerdo con el exordio (fs. 17). 4) Sobre la naturaleza de los actos impugnados. En el caso, el procedimiento establecido en el artículo 40 del Estatuto del Funcionario Docente de ANEP implica que “si un docente fuera calificado con menos de 51 puntos en el factor ‘aptitud docente’ pasará a estudio de una Junta de Inspectores del grado correspondiente.” Pero, es la Junta de Inspectores la que “deberá hacer una declaración expresa acerca de si el docente es apto o no ” y recién “ por esta vía podrá llegarse mediante los procedimientos correspondientes a la declaración de ineptitud ”. De forma que no es siquiera el pronunciamiento de la Junta Calificadora el que determina la ineptitud. Por lo que se reitera el entendimiento en cuanto a que e l informe que surge a fs. 6 no es más que eso, un informe, un insumo, un elemento que determina la intervención de la Junta Calificadora para realizar un análisis concreto del desempeño profesional del funcionario docente (realizado el 3 de junio del 2024) , pero no implica efectos jurídicos definitivos. A su vez, la calificación, sí supone un efecto jurídico, que es el determinado por el artículo 40 antes citado, pero ese efecto es instrumental, no es fruto de una auténtica decisión de la Administración que, como tal, aún no se ha pronunciado. De esta manera, la impugnación dirigida contra el informe de inspección docente, no es procesable por ser éste un acto preparatorio, instrumental, que determina el inicio de otro procedimiento, pero que no tiene el carácter de definitivo. Tal como sostuvo el actor, se trata de un acto “orientado” o “encaminado” a otra decisión, y ésta será la que se adopte luego de la actuación de la Junta de Inspectores, y que podrá o no ser favorable para el docente. Lo mismo cabe sostener respecto al pase de fs. 7, el que no es más que un acto de trámite que no obstaculiza su prosecución sino que, justamente, da andamiento a lo dispuesto por el Estatuto Docente. 5) Sobre la presunción del art. 47. Más allá de la aplicabilidad del art. 47 al caso, debe relevarse que su invocación sólo puede tener relación con el agravio de fondo, puesto que se trata de una presunción de ileg itimidad del acto. Es decir, en la medida en que ese análisis aún no se ha efectuado, pues se ha entendido que el acto no es procesable (y no existe presunción de procesabilidad en dicho artículo), la consideración relativa a la configuración de los extremos que su aplicabilidad requiere y la influencia que la misma pued a tener en el caso, no puede ser objeto de pronunciamiento en esta instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Mantener la decisión adoptada por la Sentencia N° 186/2025. 2) Franquear el recurso de apelación interpuesto en subsidio, con efecto suspensivo (art. 252.1. y 255 del CGP. Art. 196 del CCA).