Sentencia Definitiva N° 288/2025

Montevideo, 31 de octubre del 2025. SENTENCIA Nº 288/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Administración de los Servicios de Salud del Estado . Acción de nulidad ” (Ficha: 177/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la denegatoria ficta recaída ante su petición (fs. 35 a 36), tras suspenderse las guardias que estaba realizando en el Hospital Pediátrico Pereira Rossell en su calidad de Licenciada en Enfermería. 2) En la demanda, la accionante expuso que en noviembre del 2023 ingresó al cargo por concurso, pero que en enero del año siguiente se la dejó de convocar. Ante ello, al solicitar explicaciones, desde ASSE se le informó que la decisión respondía a la rescisió n operada por Resolución N° 4500/2022 respecto de un vínculo anterior con el organismo y al criterio de aplicación de lo dispuesto por el art. 10 de la Ley 19.149 y el Decreto N° 197/2006. Así, la actora alega la ilegitimidad de la decisión sobre la base d e la errónea aplicación de la Ley, afirmando que no se configuró ninguna de las causales establecidas por las normas citadas para la no contratación, dado que la rescisión del contrato no ingresa en lo dispuesto (fs. 51 a 53 vto.) y que nunca fue sometida a un proceso disciplinario. Afirmó la actora que lo resuelto supuso una actuación con abuso y exceso de poder, violentando el principio de libertad y determinando la errónea motivación del acto (fs. 54). Asimismo, expresó que del texto normativo se desprende que la Administración no puede actuar discrecionalmente al respecto, por lo que se demuestra el vicio en el actuar de ASSE (fs. 54 vto. y 55). Agregó también la presunción de ilegitimidad del acto en función de lo dispuesto por el art. 47 (fs. 54). 3) Conferido traslado a ASSE por Decreto N° 199/2025, éste lo evacuó a fs. 820, defendiendo la legitimidad del criterio. Al respecto, sostuvo que se calificó a la actora en tres oportunidades, con resultados insatisfactorios (fs. 822), lo que llevó a la legít ima rescisión del vínculo (fs. 822 vto. y 823). A su vez, expresó que “ASSE tiene como criterio de aplicación de la normativa, que aquellas personas que hayan sido sujetos de una rescisión contractual previa por parte de la Administración, estarían impedidas de volver a ingresar a la función pública en ASSE” (fs. 823). Por lo que más allá del resultado del concurso, el organismo debía ajustar su actuación a la legalidad; en consecuencia, entiende que el acto que se recurre fue ajustado a Derecho (fs. 823 vto.). 4) Por Decreto N° 436/2025 se admitió la contestación y se abrió el expediente a la etapa probatoria. Así por Sentencia N°89/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba , agregando la documental y admitiendo la intimación solicitada. 5) Al encontrarse diligenciada toda la prueba, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 1082/2025). Así, a fs. 901 se presentó la actora reiterando que “ no fue destituida, no fue sancionada, no incumplió sus obligaciones funcionales, ni fue sometida a sumario administrativo alguno”, sino que fue objeto de una rescisión contractual por evaluaciones insuficientes (fs. 901 vto.); a lo que agrega que ASSE no ha invocado ninguna ley que funde la actuación desarrollada. Así, defiende que la actora no cuenta con antecedentes disciplinarios, no se le inició un procedimiento sumarial, que la rescisión no equivale a la no renovación y que tiene derecho al cargo al que accedió por concurso. Por su parte, la demandada expresó que su decisión se motivó en la rescisión del contrato que fue confirmada por Sentencia N° 16/2025; agregando que “ la rescisión de su contrato en el año 2022 constituye un impedimento legal válido para su reingreso” (fs. 916 vto.) en función de lo dispuesto por el art. 4 de la Ley 18.172, puesto que esa normativa “ prohíbe la contratación en la Administración Pública de aquellas personas que, bajo cualquier modalidad de vinculación, hayan incumplido gravemente sus obligaciones funcionales o hayan sido objeto de rescisión contractual fundada en tales incumplimientos” (fs. 917). A su vez, sostiene que la Ley 19.149 regula el supuesto de funcionarios presupuestados y el Decreto N° 197/2006 regula el régimen de los suplentes. 6) Por Decreto N° 1326/2025, se tuvieron por presentados los alegatos y se dispuso el pasaje del expediente para el dictado de Sentencia. De tal manera, los autos fueron puestos nuevamente al despacho el 15 de setiembre del 2025. Se deja constancia de que entre el 3 y el 17 de octubre la suscrita se encontró amparada a licencia, motivo por el cual el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de acoger la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así por Sentencia N° 89/2025 se fijó el objeto del proceso en determinar la legitimidad o ilegitimidad del criterio de aplicación del art. 4 de la Ley N° 18.172 en su redacción actual, por el cual se suspendió la convocatoria de la actora. En tal oportunidad, se aclaró que no existía controversia respecto a la inexistencia de sumario administrativo instruido y resuelto respecto a la accionante, ni en cuanto a que existió una recisión del vínculo contractual anterior por Resolución N° 4500/2022. A su vez, el objeto de la prueba fue fijado en cuanto a determinar si en el caso se configuraban los supuestos de aplicación de la normativa en la que se fundó la decisión impugnada. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta de lo que surge de los antecedentes administrativos aportados de fs. 63 a 819, así como de la documental aportada por la accionante a fs. 828 y 829. Adicionalmente, se habrán de considerar los antecedentes aportados a fs. 840 a 870 vto., en respuesta a la intimación cursada; y de fs. 880 a 889, tras una segunda intimación. A su vez, a los efectos de valorar la prueba, corresponde estar al objeto que fue delimitado y que se circunscribe a si se configuran los extremos requeridos para la aplicación de la norma en que ASSE funda su denegatoria. En tal sentido, la Administración informa que no admite el ingreso de la actora a prestar servicios en el organismo, en función del criterio con el que la Institución viene aplicando el artículo 4° de la Ley N° 18.172 (fs. 84) y que implica prohibir “la contratación pública de personas que cuenten con antecedentes de destitución o incumplimiento de sus obligaciones” (fs. 84 vto.; en similar sentido se expresa la contestación de demanda a fs. 823). Así, refirió que el hecho sobre el cual hace aplicable la norma es la rescisión del contrato entre ASSE y la actora, efectuada por Resolución N° 4500/2022 al amparo de lo dispuesto por el art. 256 de la Ley N° 18.834 y del art. 410 de la Ley N° 16.170 (fs. 73, 110, 499). En tal sentido, se desataca que la rescisión fue de un contrato de provisoriato y que en su mérito, no es posible la “destitución” (fs. 823 y 823 vto.) . Tal Resolución fue impugnada de nulidad y confirmada por el TCA en Sentencia N° 16/2025 , entendiendo que no se configuraban los vicios de abuso de poder y arbitrariedad que se habían invocado respecto de la actuación de la Administración. En efecto, se entendió que las evaluaciones negativas de la actora eran fundamento suficiente para rescindir el contrato. En autos, entonces, no existe controversia en cuanto a que la Sra. AA no ha sido destituida ni ha sido sometida a sumario administrativo; sino que cuenta con “ antecedentes funcionales negativos” (fs. 84 vto.) que determinaron una legítima rescisión, dado el carácter de cosa juzgada que ha adquirido el punto. Así lo admite ASSE incluso al contestar la intimación, afirmando que “la actora cuenta con antecedentes que constituyen antecedentes negativos para su ingreso ” (fs. 890) , sin informar sobre la existencia de sumario administrativo que se hubiere iniciado ni culminado respecto de la actora que fue lo requerido (Decreto N° 985/2025). Entre los antecedentes administrativos surgen denuncias en RAP Canelones en abril (fs. 620, 634), mayo (fs. 413, 428) , julio (fs. 662) y octubre del 2020 (fs. 414); también en la Policlínica de Salinas en el año 2021 (fs. 409, 420) y en RAP Canelones en enero 2022 (fs. 183 a 187, 408), lo que activó el protocolo de acoso laboral. Además, aparecen denuncias del mes de abril (fs. 211, 406) y mayo (fs. 212 a 218) del mismo año. Todo lo cual dio lugar al inicio de un procedimiento que culminó el 15 de abril del 2024, con la clausura y archivo de las actuaciones (fs. 340 a 341). Asimismo, surge que en 2020 se le había impuesto una observación escrita en su legajo, tras haber quedado descubierta una guardia durante 72 horas (fs. 441). De igual forma , e n 2021 se había dispuesto el traslado de la funcionaria, tras haber sido denunciada por situaciones de acoso laboral (fs. 220). Por otra parte, también surge que en 2008 se había dispuesto el cese de la funcionaria por evaluaciones insatisfactorias (fs. 544, Resolución N° 1929/2008). De la misma manera, se ha informado sobre las calificaciones negativas del 2020 y 2021. Asimismo, se releva que se instruyó una investigación administrativa en relación con ciertos actos desarrollados por la accionante que llevó a que la Administración decidiera rescindir el vínculo con la Licenciada. En efecto, de la Resolución N° 4500/2022 (fs. 76 a 77 , precedida del informe 461/2022, fs. 717 a 720 ) surge que la funcionaria habría tenido evaluaciones negativas en su desempeño que llevaron a recomendar la rescisión de su contrato. Es sobre esa base y en función de la rescisión operada que la Administración dejó de c onvocar a la accionante. Por otra parte, también surge que la accionante accedió a conformar los Cuadros de Suplentes para desempeñar funciones de Licenciado en Enfermería para el servicio de Recién Nacidos del Hospital Pereira Rosell, bajo el régimen del art. 410 de la Ley N° 16.170, por concurso (Llamado 5138/2023) homologado por Resolución del 3 de agosto del 2023 (fs. 76 y 77). Y por correo electrónico del 18 de noviembre del 2024, se le ofrec ió un contrato para desempeñar tareas como Auxiliar de Enfermería (fs. 170) . Sin perju icio de lo cual, la convocatoria quedó luego sin efecto por aplicación del criterio que da lugar al acto impugnado. 4) Ahora bien, lo que debe resolverse es si la previsión normativa para la prohibición de contratación alcanza a la situación de rescisión del contrato de provisoriato. Pues, respecto a la inexistencia de sumario y de destitución, existe admisión de las partes; al tiempo que, en cuanto a que se trata de una funcionaria que ha tenido un desempeño negativo, en lo técnico y vincular, existe profusa prueba e incluso ha sido así considerado por el TCA al confirmar la rescisión del vínculo (derivado del contrato de provisoriato, al amparo del art. 256 de la Ley N° 18.834). Como se ha dicho, l a Administración, en su defensa convocó la aplicación del art. 4 de la Ley N° 18.172 y del artículo 410 de la Ley N° 16.170, al caso de marras. La primera disposición, establece: “Las personas que hayan sido destituidas como consecuencia de la comisión de falta administrativa grave mediante decisión firme, o incumplimiento de sus obligaciones, sea en condición de funcionario público, o bajo cualquier otra modalidad de vinculación, previo sumario administrativo cuando correspondiere, o que hayan sido inhabilitadas como consecuencia de una sentencia penal ejecutoriada, no podrán ser objeto de una nueva designación o contratación pública. Se excepciona del inciso anterior a aquellas personas que hayan sido destituidas por razones políticas, sindicales o mera arbitrariedad en el período comprendido entre el 27 de junio de 1973 y el 28 de febrero de 1985.” (el destacado no figura en el original) Mientras que el art. 410 de la Ley N° 16.170, al referirse a la contratación de personal en régimen de “suplencias”, establece que “Sólo podrá contratarse personal que reúna las condiciones técnicas que requiera la función” entre otras exigencias. A su vez, este artículo fue reglamentado por el Decreto N° 197/2006, el que dispone en su artículo 14 que: “si se constatare que alguno de los integrantes de un Registro de Aspiran tes posee antecedentes disciplinarios originados en un vínculo anterior con la Administración Pública, debidamente comprobados y que hayan derivado en destitución, no renovación de contrato, abandono del cargo o sanción por falta grave, el Director de la Unidad Ejecutora podrá disponer la eliminación del Registro, previa conformidad del Director General de ASSE .” (nuevamente, el destacado no figura en el original). Ahora bien, tratándose de disposiciones que limitan el acceso a la función pública, deben interpretarse en forma estricta. De tal forma, el artículo 4 de la Ley N°18.172 impide la contratación de personas que hayan sido destituidas previo sumario administr ativo (por falta grave o incumplimiento de sus obligaciones) o que se encuentren inhabilitadas por sentencia penal ejecutoriada; supuestos que no se dieron en el caso. En efecto, el solo “incumplimiento de sus obligaciones” no permite la aplicación de la n orma, dada su redacción. Tal es así que la disposición sólo tiene sentido si se interpreta que “comisión de falta administrativa grave mediante decisión firme” e “incumplimiento de sus obligaciones” son las causales de la destitución admitidas al efecto. Al respecto, cabe reiterar que la actora vio rescindido su contrato según la Resolución N° 4500/2022 o bien, renunció por motivos personales. Esto último, considerando que a fs. 2 se aportó “Ficha del Funcionario” de la que surge que ingresó a ASSE en 2006 y que su baja operó el 20 de setiembre de 2022 bajo la causal 08 “Renuncia por motivos personales”, documento que no fue desconocido por la contraria, coincidiendo la fecha de “b aja” con la del dictado de la Resolución N° 4500/2022. A lo que debe agregars e que según surge de fs. 8 1, en los antecedentes administrativos, se aceptó la renuncia de la funcionaria con fecha “20092022”. Por su parte, el art. 410 de la Ley N° 16.170 exige que la contratación sea respecto a personas técnicamente aptas para las tareas. En tal sentido, no existe controversia en cuanto a que la accionante es Licenciada en enfermería y que se encuentra técnicam ente formada para el cargo al que postuló y al que habría accedido por concurso. Luego, lo dispuesto por el art. 14 del Decreto N° 197/2006 permite excluir a quienes se encuentren en las situaciones allí recogidas del “Registro de Aspirantes”. En el caso, se aprecia que los antecedentes disciplinarios recogidos en la Resolución N° 4500/2022 no derivaron en destitución, no renovación del contrato, sanción por falta grave, ni abandono del cargo; sino que supuso la rescisión del contrato vigente. P ero, incluso si esta situación pudiese asimilarse a la de “no renovación del contrato” (lo que sería una interpretación extensiva no amparada cuando se trata de restricción de derechos), la norma habilita a eliminar al sujeto del “Registro de Aspirantes” siempre que se cuente con la previa conformidad del Director de ASSE (conformidad que fue delegada a la Gerencia de Recursos Humanos de ASSE, según Resolución N° 5674/2014, fs. 125 vto.). Esto último no condice con la situación tal como ha sido expuesta en autos. En efecto, lo que se resolvió no fue la exclusión de la Lic. AA de dicho Registro. Por el contrario, se decidió la no contratación de la actora desde enero del 2024 (fs. 69 a 71), luego de haber participado en un concurso para “integrar el cuadro de Suplentes para desempeñar funciones de licenciado en enfermería para el servicio de recién nacidos ”, cuyos resultados fueron homologados por ASSE en 2023 (fs. 76 y 77), obteniendo así derecho al cargo (en el puesto 19). A su vez, tampoco surge la conformidad de la Gerencia de Recursos Humanos de ASSE al tiempo de no admitir su contratación. Por lo que no se configuran los supuestos recogidos por las normas para habilitar la no contratación de personal, habilitado por concurso, para prestar funciones en ASSE. En consecuencia, lo manifestado por ASSE en cuanto a que el organismo “ tiene como criterio de aplicación de la normativa, que aquellas personas que hayan sido sujetos de una rescisión contractual previa por parte de la Administración, estarían impedidos de ingresar a la función pública” (fs. 155 y 917), extralimita lo habilitado por la norma en la que pretende fundarse. En efecto, la norma impide la contratación cuando la desvinculación ha sido por destitución o sentencia penal que inhabilite al sujeto, no ante cualquier supuesto de rescisión del vínculo, como puede incluso ser una renuncia. De allí deriva la ilegitimidad, que se desprende del contraste entre el criterio de aplicación y el texto de la norma legal que se invoca como fundamento. Es más, es el propio organismo el que se encarga de marcar -en su alegato- la diferenciación entre los institutos: “La destitución, por el contrario, constituye la máxima sanción aplicable a un funcionario presupuestado y exige la instrucción previa de un sumario administrativo con todas las garantías del debido proceso, así como la Resolución expresa del Directorio de ASSE. Este instituto es jurídicamente distinto de la rescisión contractual, que responde a la naturaleza precaria del vínculo eventual y se encuentra prevista en la normativa aplicable (art. 256 de la Ley N° 18.834). Por lo tanto, la decisión de rescindir el contrato de la actora en virtud de evaluaciones negativas es ajustada a derecho, debe considerarse arbitraria, sino que constituye el ejercicio legítimo de una potestad reglada de la Administración, lo que expresamente aceptó la actora al momento de su contratación” (fs. 916 vto.). No obstante, aquí no se cuestiona (ni podría cuestionarse) la legitimidad de la rescisión operada. Sino que el cuestionamiento radica en cuanto a si esa decisión puede dar lugar a la prohibición de que la actora ingrese a prestar servicios en ASSE. Y así, si la norma requiere la destitución, no es posible que el supuesto se configure respecto de quien no tenía la calidad para ello (funcionario público presupuestado) o no tenía el vínculo jurídico que permita la instrucción de tal procedimiento. Cabe destacar, separadamente, que la Sentencia del TCA citada por el organismo (N° 788/2017) en los antecedentes administrativos (fs. 126), refiere a un supuesto distinto, en tanto se trata de una funcionaria que sí había sido destituida (por UDELAR) y luego eliminada del Registro de Aspirantes (de Neumocardiología en el Hospital Maciel). Lo mismo sucede con la Sentencia N° 637/2017 citada a fs. 125 vto. que refiere a la no presupuestación de una funcionaria contratada por la Intendencia de Montevideo. Por tanto, se habrá de amparar la demanda incoada, dado que al contrastar las normas que fundaron la decisión administrativa y el acto que se impugna , no surge que exista coincidencia en los supuestos contemplados. De tal manera, por más que se visualicen las múltiples razones que derivaron en la decisión de rescindir el vínculo, lo que fue - además- confirmado por Sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada; la norma que se ha invocado como fundamento no puede inte rpretarse de la amplia forma en que ha pr etendido ASSE. Así, se coincide con el criterio expuesto por la Asesoría Legal de la Gerencia de Recursos Humanos del 31 de octubre del 2019 (fs. 867) en cuanto a que no es aplicable el art. 4 de la Ley N° 18.172, agregando que tampoco es de aplicación el art. 14 del Decreto N° 197/2006. En efecto, se trata de normas que restringen derechos (el acceso a la función pública) y , por tanto, no es admisible su interpretación extensiva. Así, donde dice “destitución” (art. 4 de la Ley N° 18.172) debe leerse tal concepto y no otro que se le asemeje, pues tampoco lo prevé la norma. A su vez , la causal prevista para los casos de “no renovación” requiere del pronunciamiento del Director General de ASSE (art. 14 del Decreto N° 197/2006) lo que fue delegado en la Gerencia de Recursos Humanos de ASSE, y ello no surge de los antecedentes ni ha sido invocado en ningún momento. Es más, si bien existe un informe al respecto (fs. 868 y 869, del 23 de setiembre del 2022), que fue aportado tras la intimación y que surge en forma inmediata al informe de 2019, cambiando el criterio sustentado, sin que aparezca la notificación y con una actuación inmed iata posterior del 2025; no aparece una Resolución al respecto. Por tanto, no se configura tampoco ese supuesto. Así, se impone la decisión anulatoria del acto impugnado. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. En este sentido, debe la Administración valorar que el cumplimiento de la Sentencia supone también no ejecutar actos que pudieran obstaculizar la efectividad de lo resuelto. De tal forma, tampoco puede la Administración eximirse de lo mandatado por razones que puedan serle imputables; de forma que, debe velar por el cumplimiento de lo dispuesto y la tutela del interés que fue afectado. Asimismo, debe la Administración considerar que la Sentencia no se compone únicamente de su fallo sino de todas las consideraciones que dieron lugar a la decisión. De tal forma, debe advertir que se está aplicando un criterio que se está entendiendo como a partado de las normas en las que se pretende fundamentar. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, la anulación del acto es por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Acoger la demanda, anulando el acto impugnado en cuanto se deniega el ingreso de la actora a la función pública en aplicación de un criterio que excede lo legalmente dispuesto. 2) A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado en lo Contencioso Anulatorio 2° Turno