Sentencia Interlocutoria N° 147/2025

Montevideo, 24 de noviembre de 2025 SENTENCIA Nº147/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “ AA CON ESTADO – MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL . ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº 142/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la s excepciones previas de caducidad y falta de legitimación causal pasiva interpuestas por el Banco de Previsión Social y el Estado – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, respectivamente. RESULTANDO: 1) Con fecha 21 de marzo de 2025, compareció en autos la Sra. AA impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución S/N del Sistema de Pagos del Banco de Previsión Social (B.P.S) de fecha 29 de junio de 2024, mediante la cual se determinó el monto de su haber jubilatorio. Manifiesta que tomó conocimiento de tal acto el día 29 de junio de 2024 al recibir, del Sistema de Pagos, el “Detalle de Recibo” correspondiente a la emisión “2024/06”, interponiendo recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 12 de julio del mismo año, respecto de los cuales se produjo denegatoria ficta (fs. 4 y ss.). 2) En su demanda relata ser una de las personas que, conforme al art. 1 de la Ley Nº19.590, optó por acogerse al régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley N°16.713, habiendo asumido la totalidad de los aportes previsionales correspondientes a sus ingresos durante toda su vida laboral. En lo medular, se agravia por entender que el B.P.S aplicó de forma errónea el procedimiento de cálculo establecido en la Ley N°19.590 y su Decreto Reglamentario N°71/2018. En definitiva, manifiesta que tal procedimiento implica una disminución en su haber jubilatorio y entiende que el acto administrativo accionado fue dictado en vulneración de la regla de derecho, peticionado se declare su nulidad. 3) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, mediante Decreto N° 145/2025 se confirió el correspondiente traslado al B.P.S y al Estado – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) , compareciendo los codemandados a evacuarlo con fecha 2 de mayo y 20 de junio de 2025, respectivamente (debido a que se omitió la notificación de la providencia mencionada al MTSS, la que fuere realizada con posterioridad). Así, ambos bregaron por la confirmación del acto y dedujeron excepciones previas de caducidad y legitimación pasiva causal. 4) Puntualmente respecto de la excepción de caducidad, el BPS arguyó que, siendo el acto encausado dictado por el Directorio, correspondía interponer únicamente el recurso de revocación y no el jerárquico; con ello, la denegatoria ficta operó el día 9 de dici embre de 2024, empezando a computarse a partir del día siguiente el plazo de caducidad de 60 días previsto en el régimen anterior, que venció el 19 de marzo de 2025. Por su parte, el MTSS, sostuvo que: Al respecto, el MTSS manifestó que: “(…) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no dictó el acto administrativo que se impugna de nulidad, ni se ejercitó vía recursiva alguna por parte de la hoy accionante contra éste, por jurisprudencia reciente del Tribunal en casos similares en todos sus términos, entiende que la legitimación pasiva recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social…Es claro que el ente previsional fue quien dictó la Resolución y se ejerció la vía recursiva contra éste, por tanto mal puede entenderse que carezca de legitimación causal pasiva…” (fs. 28 y ss.). 5) Con fecha 15 de mayo, compareció la parte actora a evacuar la excepción de caducidad, manifestando que : “La comunicación que recibió la actora el 29 de junio de 2024 fue un correo electrónico titulado “detalle de recibo” emitido por el Sistema de Pagos del BPS, por el que se le notificó de los haberes que le correspondían a su prestación jubilatoria …Adicionalmente, el mismo correo electrónico le notificó que el Directorio del BPS había aprobado la concesión del beneficio jubilatorio…sin ninguna referencia al monto de la prestación…El acto que lesiona a la actora no es la concesión del beneficio jubilatorio…sino la determinación del monto de su prestación, que fue efectuada y notificada por el Sistema de Pagos y no por el Directorio, según se deduce sin hesitaciones de la comunicación recibida” (fs. 20 y ss.). El traslado de la excepción deducida por el MTSS no fue evacuado. 6) Si bien la s cuestiones previas planteadas podrían ser consideradas como de puro derecho, a efectos de no cercenar el derecho de las partes a desplegar sus esfuerzos probatorios, igualmente se les admitió la posibilidad de proponer prueba, lo que hizo únicamente el BPS a fs. 40 ; no habiendo ninguna de ellas propuesto contraprueba, prueba sobre prueba, etc., mediante Decreto N°1282/2025 la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA, que aplica, en espejo, al excepcionamiento. 7) Con fecha 1 7, 19 y 22 de setiembre de 2025, las partes presentaron sus respectivos alegatos y por Decreto N°1739/2025, se dispuso el pase de estos autos para resolución, en tanto, tratándose de un caso susceptible de apelación, no corresponde la intervención del P.E.C.A en esta instancia (arts. 33 y 171 CCA). Con fecha 1 7 de octubre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho, en cumplimiento de la providencia anterior, encontrándose esta titular con licencia médica entre los días 14 y el 28 de octubre. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la excepción previa de caducidad interpuesta, declarando que, en la especie, no ha operado la caducidad de la acción de nulidad que se pretende ejercitar, a la vez que, desestimará también la manifiesta falta de legitimación causal pasiva esgrimida como excepción previa, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) En primer lugar, respecto de la caducidad, cabe decir que no surge de los A.A aportados por el B.P.S la notificación del acto encausado a la que aluden las partes; la única notificación en tal sentido es la agregada por la propia actora, primero en vía administrativa al interponer los recursos y luego en este proceso, al iniciar la acción de nulidad (fs. 21 del Expediente N°2023-28-1-125904 y 3 de estas actuaciones). Allí surge el recibo de cobro correspondiente al mes de junio de 2024 en el que consta el monto a percibir por concepto de jubilación civil. 3) Por lo tanto, si bien la parte actora, en su demanda, manifiesta dirigir su accionamiento contra la Resolución S/N dictada por el Sistema de Pagos del B.P.S, en puridad, lo dirigió contra el acto administrativo implícito contenido en su primer recibo jubilatorio. Si bien para denominar a este tipo de actos, muchas veces se utilizan como sinónimos los términos “tácito” e “implícito”, entiende la Sede que cuando lo que se pretende es referir a que una decisión administrativa se encuentra contenida en otra que sí es expresa, estamos ante la presencia de un acto implícito. Sin embargo, cuando es el ordenamiento jurídico que asigna determinado valor al silencio, nos encontramos ante un acto tácito o ficto (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Tomo I. Montevideo, 2013. P.p. 133). 4) En la especie, como se adelantó, la voluntad administrativa cuestionada es la que se contiene en el recibo jubilatorio, por lo que se trata de un acto administrativo implícito. Véase q ue en dicho recibo surge una mención (incompleta) en la que se informa que “ SE NOTIFICA POR ESTA VÍA QUE EL DIRECTORIO DEL BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL APROBÓ LA CONCESIÓN DE [la frase está cortada allí] POR RESOLUCIÓN NRO.: RDN°9-38/2024 DE FECHA: 10/04/2024…”, mencionándose los años de servicios reconocidos, sin referir al m onto del haber jubilatorio. Tampoco surge, en actuación alguna, el texto completo de tal resolución. 5) En mérito a lo anterior, se concluye que cuando la parte actora refiere a “notificación personal” del acto, hace alusión a la comunicación del recibo jubilatorio y no de la resolución que viene de mencionarse propiamente dicha, por lo que, en la actualidad, tal notificación no cumpliría con lo preceptuado en el art. 44 del CCA. 6) Por lo tanto, asiste razón a la parte actora cuando indica que recibió dos comunicaciones (incompletas, a la postre) y que no tenía forma de conocer que, en realidad, se trataba de una sola, como parece sugerir ahora el BPS. En la comunicación mencionada, se encontraba por un lado el recibo de sueldo que mencionaba, únicamente al Sistema de Pagos del BPS y que era el que determinaba el haber jubilatorio (menor al debido, en el entendido de la parte actora) y por otro, una referencia a la Resolución RDN°9-38/2024 dictada por el Directorio del BPS , según la cual se habría aprobado la jubilación (lo cual no le causaba perjuicio). 7) En efecto, no aclarando BPS que se trataba del mismo acto, no habiendo aportado copia integral del mismo ni notificado formalmente y como corresponde una resolución de esta índole, mal puede ahora pretender la caducidad de la acción. En este sentido, en aplicación de principio de informalismo a favor del administrado y de acceso a la justicia, esta decisora entiende que no puede recaer sobre él el peso de la defectuosa comunicación de la Administración; no estando claro quién dictó el acto, debe tenerse por bien agotada la vía administrativa, con los recursos que se hayan presentado, salvo que se hubiese interpuesto uno que en caso alguno pudiese corresponder, pero no es lo que sucede en la especie. 8) Ésta era la posición del Tribunal de lo Contencioso Administrativo incluso antes de la vigencia del CCA y que esta decisora comparte. Así, son trasladables las consideraciones realizadas, por ejemplo, en Sentencia N°333/2025: “Los recursos, pues, fueron presentados ante la oficina correspondiente, la propia Administración lo sustanció de acuerdo a lo que correspondía, sin realizar ninguna salvedad en los distintos informes obrantes en los antecedentes administrativos. A mayor abundamiento. Si consideraba que se trataba de una situación de decisión tomada al amparo de atribuciones delegadas, con lo cual hubiere correspondido solamente el recurso de Reposición ante la Intendenta, así lo tendría que haber manifestado. Situación qu e tampoco aconteció por no corresponder… si bien se invocó a la Intendenta de Montevideo, jerarca máximo del sistema, la invocación tampoco es inadecuada, aunado al hecho de haberse presentado los recursos que por ley correspondían, ante la Oficina que correspondía, habida cuenta de las competencias en cuestión. Aspecto que tampoco fue objetado por la Administración en ningún momento… En consideración tanto del principio de informalismo en favor del administrado, así como el de trascendencia, resulta intere sante tener presente lo manifestado por este Colegiado en ocasión de la Sentencia No. 566/2024: “Ha de resaltarse que el cumplimiento o exigencia de requisitos formales, debe analizarse siempre en atención al principio de trascendencia consagrado en la antigua máxima “pás de nulité sans grief”. 9) Dicho lo anterior, los recursos de revocación y jerárquico interpuestos el 12 de julio de 2024 lo fueron en forma, operando la denegatoria ficta de los mismos el día 28 de enero de 2025 (200 días) , momento en el cual ya se encontraba vigente el CCA, lo que implica que la actora tuviese plazo hasta el 8 de mayo para deducir la presente acción (90 días). Éste, se reitera, en su artículo 44 dispone que: “(…) Tanto la notificación personal como la publicación en el Diario Oficial deberán incluir el texto completo del acto administrativo e identificar al órgano actuante. La notificación personal deberá indicar, además, la posibilidad de deducir los recursos correspondientes para agotar la vía administrativa y el plazo para hacerlo …El conocimiento informal del acto administrativo no sustituye la notificación personal o la publicación en el Diario Oficial según corresponda y, por ende, no determina el comienzo del plazo para recurrir” y el inciso final del art. 43 reza que: “Si se omitiere dejar constancia del carácter delegado o subdelegado de las atribuciones, se considerará bien agotada la vía administrativa tanto si se interponen los recursos que corresponden contra los actos dictados por el órgano emisor en ejercicio de su propia competencia como si se interponen los que proceden c ontra las decisiones que este dicte en ejercicio de atribuciones delegadas. En tales casos, el agotamiento ficto de la vía administrativa se configurará en el plazo que se corresponda con los recursos interpuestos por el administrado”. 10) Si bien las disposiciones citadas regulan el cómputo del plazo para recurrir y la forma de agotamiento de la vía en caso de delegación o subdelegación, aplicado ello de forma analógica al caso de autos, viene a confirmar todo lo anteriormente explicitado: si la notificación no contiene los actos administrativos completos ni surge claro de ella, quién es el emisor del acto, mal puede exigírsele al administrado que lo sepa o “adivine”. Por ende, se aplica la misma consecuencia prevista en la norma, se tendrá por bien agotada la vía con los recursos interpuestos. Por esta razón, la Sede ha de desestimar la excepción previa deducida y declarar que la demanda de autos ha sido presentada tempestivamente. 11) En segundo lugar , t al como ha sostenido la doctrina y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en múltiples fallos que esta decisora comparte, para hacer lugar a la e xcepción previa de falta de legitimación pasiva causal , ésta debe ser manifiesta. Si ello no sucede, corresponderá el rechazo de la misma, sin perjuicio, como se adelantó, de retomar el análisis (ya no manifiesto o palmario) al momento de valorar las circunstancias de autos para el dictado de sentencia definitiva. Lo que se busca evitar, con la excepción previa, es movilizar todo el sistema y aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad alguna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto respecto de uno de los sujetos identificados como demandados. Pero, cuando tales condiciones no revisten una claridad tan grotesca, corresponde diferir su análisis para el final del proceso. 12) Así, en palabras de LANDONI: “(…) La falta de interés o legitimación en la causa se vincula con el fondo del litigio, que normalmente se resuelve en la sentencia definitiva; en este caso, debido a que la falta de interés surge manifiesta y de los términos de la demanda, se autoriza su resolución antes de la sentencia, en un momento previo. Esta excepción se aplica con criterio restrictivo, se la asimila a la facultad que tiene el tribunal de rechazar la demanda por manifiestamente improponible (art. 119 .2). Se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda ” (LANDONI SOSA, A y otros. Código General del Proceso Comentado y Anotado con jurisprudencia. Editorial B de F. Buenos aires. 2002. P.p. 268). De forma concordante, KLETT ha sostenido que: “Si la falta de legitimación o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definitiva ” (KLETT, Selva. “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad”. Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart. FCU. Montevideo.1999. P.p. 467). 13) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en casos similares al presente, explicó: “El Tribunal, coincidiendo con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, estima que ello no hace a la admisibilidad de la acción de nulidad planteada, y que será en ocasión de la sentencia definitiva que se analizará si la acción estuvo o no correctamente formulada. Ese ha sido el reiterado temperamento del Cuerpo, entre otras en las Sentencias 328/2023 y 329/2023, donde entendió que: “III) En primer término, es menester señalar que, en lo que refiere al tratamiento de la falta de legitimación de modo previo, debe estarse a la exigencia del art. 133, numeral 9º, del Código General del Proceso, que establece que la ausencia del presupuesto procesal debe surgir “manifiestamente de los propios términos de la demanda” … Con tal entendimiento, el Tribunal considera que, en el actual estadio procesal, no corresponde pronunciarse sobre la legitimación causal pasiva que motivó la excepción previa incoada por las demandadas…De ello deriva, como consecuencia lógica, que, como previa, la excepción ha de ser rechazada, sin perjuicio de su oportuno análisis como defensa en la eventual sentencia definitiva a recaer.” (Sentencia N°258/2025). 14) En la especie, si bien la parte actora manifiesta, inicialmente, dirigir su accionamiento contra la “Resolución, sin numerar, del Sistema de Pagos del BPS ”, como ya se explicó , tal acto no le fue notificado personalmente en ningún momento, sino que habría tomado conocimiento de ello a través del recibo de sueldo. 15) En este sentido, véase que, por un lado, el art. 168, literal 3) de la Constitución asigna competencia para “ Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes” al Poder Ejecutivo (en Consejo o en Acuerdo de ministros), pero por otro lado, la Ley Nº16.713 en base a la cual se cuestiona la liquidación de la prestación jubilatoria, contiene referencias tanto al BPS como al Poder Ejecutivo, mientras que el acto en sí mismo no surge de autos, por lo que no puede saberse a cabalidad, en este momento, cómo fue dictado (sí surge el recibo de sueldo que contiene una manifestación de voluntad implícita de la Administración y una mención breve a la Resolución RDN°9-38/2024). 16) Por lo tanto, la legitimación pasiva cuestionada requiere de un análisis más profundo de la cuestión, a efectos de determinar el alcance de las competencias constitucionales y legales asignadas a cada codemandado respecto del asunto que aquí se ventila y la implicancia de que no exista notificación alguna al respecto. 17) Un análisis como el que viene de mencionarse es propio de la sentencia definitiva, máxime cuando hacer lugar a la excepción previa en este momento, implicaría limitar el espectro de eventuales responsables en caso de existir una sentencia anulatoria, cuan do no existe, en esta instancia al menos, constancia alguna de que se hubiese informado correctamente al administrado sobre las circunstancias en las que se dictó el acto, se liquidó su pasividad ni qué organismos han participado en ello. 18) De lo expuesto se concluye que, en el actual estado procesal, no puede admitirse la excepción previa promovida, porque no se verifica en el caso, un supuesto manifiesto, palmario e inequívoco, de falta de legitimación causal pasiva del MTSS, en los términos exigidos por el art. 163 del CCA. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Desestímase la excepción previa de caducidad opuesta por la parte demandada y declárase que el accionamiento ha sido deducido en plazo. 2) Desestímase la excepción previa de falta de legitimación causal pasiva opuesta, sin especial condena procesal. 3) Una vez firme la presente providencia, vuelvan, a efectos de conferir plazo para proponer prueba.