Sentencia Interlocutoria N° 146/2025

Montevideo, 24 de noviembre de 2025 SENTENCIA Nº146/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “ AA Y OTROS CON INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº 293/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la excepción previa de caducidad interpuesta por la parte demandada. RESULTANDO: 1) Con fecha 13 de mayo de 2025, comparecieron e n autos los Sres/as. AA, BB, CC, DD y EE impetrando acción de nulidad contra el Gobierno Departamental de Maldonado – Intendencia de Maldonado , respecto de la Resolución Nº 03245/2023 dictada por la Intendencia antes mencionada con fecha 12 de abril de 2023, mediante la cual se dispuso que: “(…) la totalidad de los juicios tributarios que actualmente se tramitan a través de la Unidad de Ejecuciones Tributarias, dependiente de la Dirección General de Asuntos Legales, pasen a ser tramitados por quien resulte adjudicatario de la Licitación Pública No. 5/2023 para la gestión de cobro de tributos y otros ingresos públicos, sin perjuicio de lo que pudiere corresponderle a los profesionales abogados dependientes de la mencionada Dirección General, en caso de eventual recupero por las acciones judiciales iniciadas antes del 24 de diciembre de 2015 y que tengan continuidad en el mismo proceso” (en adelante, la “Resolución” - fs. 54 y ss.). 2) En su demanda, manifestó que por Circular N°00057-2023-4, la Dirección General de Asuntos Legales le comunicó, vía e-mail, a la Unidad de Ejecuciones Tributarias , a la Asesoría Jurídica y a la Sub Dirección General, el contenido d el acto administrativo que viene de transcribirse y solicitó que dichas Áreas lo notificaran a sus funcionarios. Así, con fecha 18 de abril de 2023 , la Asesoría le notificó a los hoy actores la Resolución, habiéndola impugnado mediante los recursos de reposición con fecha 28 del mismo mes y año . A su vez, indica que, no habiéndose pronunciado expresamente la Administración, con fecha 28 de enero de 2025 se presentó escrito urgiendo tal resolución. Asimismo, explica que transcurridos 30 días sin que se expidiera, nuevamente, la Administración, se configuró, con fecha 27 de febrero de 2025, la ratificación de la denegatoria ficta ya operada, presentándose la demanda anulatoria en tiempo hábil (fs. 55 y ss.). 3) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones, mediante Decreto N°522/2025 se confirió el correspondiente traslado a la contraria, compareci endo a evacuarlo con fecha 20 de junio de 2025, el Dr. FF en representación de la Administración, bregando por la confirmación del acto, aportando los antecedentes administrativos requeridos y deduciendo excepción previa de caducidad (fs. 73 y ss.). 4) En su contestación de demanda, la Administración, sostuvo que, atento a la postura mantenida por esta Sede con relación a la aplicación en el tiempo de las normas del CCA, debía concluirse que ha operado la caducidad bienal del derecho a accionar de nulidad. En este sentido, arguye que: “Sin perjuicio del aumento de 60 a 90 días para accionar de nulidad, el esquema anterior se mantuvo en el CCA con dos plazos que corren paralelamente, aunque con una modificación trascendente respecto del de dos años: el art. 56 incluye una previsión que modifica el texto anterior determina que si al producirse la caducidad bienal, está corriendo el otro plazo de caducidad, ahora de 90 días, el plazo de 2 años se amplía hasta que se agota ele de 90 días en curso…retomando la tesis sostenida por la Sede en el fallo transcrito más arriba, el plazo de caducidad bienal – como todos – se regiría por la ley vigente al momento de comenzar a computarse, independi entemente de la ley vigente para computar otros plazos…Aun asumiendo que el urgimiento ha sido presentado confirme a la legislación vigente y produce el efecto de reapertura del plazo, él opera sobre el plazo de caducidad de 90 días que comienza luego de l a vigencia del CCA. Pero de aplicarse coherentemente la posición de la Sede, no puede operar sobre un plazo diferente que comenzó a correr antes de la vigencia de la ley…” (fs. 75 vto., y ss.). 5) Mediante Decreto Nº 823/2025, se confirió traslado del excepcionamiento deducido, habiendo comparecido la Dra. GG, en representación de los actores a evacuarlo con fecha 21 de julio de 2025. En tal escrito, en lo medular, indicó que habiéndose perfeccionado el plazo (que es continuado), luego de la vigencia del CCA, se le aplica el nuevo régimen. Asimismo, basándose en la misma postura jurisprudencial de esta Sede, en la que se basó la demand a, indicó que, en tanto el hito a considerar en este caso, para el nacimiento del plazo de caducidad es el de la ratificación de la denegatoria ficta y éste acaeció durante la vigencia del CCA, le aplican sus disposiciones y por ende, el urgimiento tiene plena virtualidad, no habiéndose caducado la acción. Así, expresa: “ En la especie, los actores – bajo la plena vigencia del nuevo Código utilizaron el instituto del urgimiento ante el incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver expresamente el Recurso Administrativo interpuesto…Ello configuró el hito que produce la actualización a la que refiere tanto la doctrina citada como la propia Jueza de la Sede de 1° instancia en la Sentencia referida…encontrándose corriendo el plazo de 90 días de caducidad, la acción no caduca a los dos años desde la fecha de interposición de los recursos. Exactamente ello es lo que ha ocurrido en el presente caso ” (fs. 104 y ss.). 6) Si bien la cuesti ón previa planteada podría ser considerada como de puro derecho, a efectos de no cercenar el derecho de las partes a desplegar sus esfuerzos probatorios, igualmente se les admitió la posibilidad de proponer prueba, lo que efectivamente hicieron con fecha 28 de julio y 1 de agosto de 2025; no habiendo ninguna de ellas propuesto contraprueba, prueba sobre prueba, etc., mediante Decreto N°1277/2025 la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA, que aplica, en espejo, al excepcionamiento. 7) Con fecha 11 y 12 de setiembre de 2025, las partes presentaron sus respectivos alegatos y por Decreto N°1697/2025, se dispuso el pase de estos autos para resolución, en tanto, tratándose de un caso susceptible de apelación, no corresponde la intervención del P.E.C.A en esta instancia (arts. 33 y 171 CCA). Con fecha 14 de octubre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho, en cumplimiento de la providencia anterior, encontrándose esta titular con licencia médica entre ese día y el 28 de octubre. 8) Posteriormente, el día 15 de octubre de 2025, se presentó el Sr. BB formulando desistimiento de su pretensión, el que, de acuerdo a lo dispuesto por Decreto N°2267/2025, será resuelto de forma conjunta con la excepción interpuesta, en esta misma sentencia. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la excepción previa de caducidad interpuesta, declarando que, en la especie, no ha operado la caducidad bienal de la acción de nulidad que se pretende ejercitar , por los argumentos que a continuación se explicitan. Asimismo, admitirá el desistimiento formulado. 2) En primer lugar, asiste razón a las partes en cuanto a que, esta decisora, en pronunciamientos previos (Sentencias Interlocutorias Nº5/2025, 15/2025, 18/2025, entre otras) ha entendido que el régimen jurídico aplicable a cada caso, se obtiene de analizar cuál era la normativa vigente al momento en que se produce el hito (acto, hecho, etc.) que el propio ordenamiento prevé como nacimiento del plazo en cuestión. En otras palabras y a vía de ejemplo, si para el nacimiento o cómputo del plazo para accionar de nulidad, el ordenamiento dispone que el hito a considerar es la denegatoria ficta, expresa, la ratificación de la denegatoria ficta o la respuesta al urgimiento (en puridad, el día corrido siguiente a ellas) , ha de estarse a la normativa vigente a ese momento para saber qué plazo era el aplicable. Es criterio de esta Sede que es esa la postura que mejor equilibra y armoniza todos los derechos y principios en juego, sin optar por uno, puesto que no sólo es aplicable el principio de tutela jurisdiccional efectiva y acceso a la justicia, sino también el de seguridad jurídica, igualdad (entre todos los administrados que estando en la misma situación, actuaron unos de manera diligente y otros no), buena fe y lealtad procesal (en la medida en que es al comienzo del plazo, que se sabe cuándo éste vence; ello es lo propio de los plazos) y de irretroactividad. Es de justicia mencionar, igualmente, que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en Sen tencias N° 513/2025, 512/2025 y 472/2025 ha entendido, en sede de apelación respecto de fallos dictados por la Sede homóloga de 2° Turno que, privilegiando el acceso a la justicia, corresponde aplicar el CCA, por tener éste plazos más benignos. 3) En segundo lugar y s in perjuicio de esta aclaración, no corresponde profundizar en ello, ya que, tal como afirma la parte actora, la postura sostenida por esta sentenciante no obsta, en nada, a la continuidad del presente proceso y accionamiento en plazo. Veamos. 4) Como fue detallado previamente, surge de los dichos de la parte accionante no controvertidos por la demandada, que el acto administrativo le fue notificado personalmente a los actores, por intermedio de la Asesoría Jurídica de la Intendencia de Maldonado, el día 18 de abril de 2023, interponiéndose contra el mismo, el recurso de reposición con fecha 28 de abril del mismo año. No existiendo pronunciamiento expreso de la Administración, con fecha 28 de enero de 2025, se presentaron, al amparo del art. 48 del CCA, a urgir tal pronunciamiento. Todo ello se confirma con el documento presentado en soporte digital por la demandada titulado “Notificación Circular -1942023103909” y a fs. 2 y ss., del Expediente Nº2023-88-01-07347 (A.A). La demanda, por su parte, fue presentada el 13 de mayo de 2025 conforme surge de fs. 73. 5) Pues bien, el meollo del asunto está en dilucidar si el urgimiento presentado por la actora surtió los efectos que le asigna el art. 56 del CCA, con relación a la caducidad bienal, ya que, de lo contrario, en aplicación del régimen anterior, ésta habría operado, sin posibilidad de interrupción alguna, el día 28 de abril de 2025, es decir, a los dos años de interpuesto el recurso administrativo. 6) La Sede entiende, coherentemente con lo sostenido en sus fallos anteriores (véase, a vía de ejemplo, Sentencia N°57/2025) , el urgimiento, para surtir tales efectos debe ser presentado con posterioridad a la vigencia del CCA, esto es, a partir del 24 de diciembre de 2024. Ello, porque los presentados con anterioridad, tienen, en todo caso, naturaleza de petición , pero no generan el efecto ratificatorio o la reapertura del plazo para accionar de nulidad previstos en el art. 48 del CCA, ni tampoco la suspen sión del plazo de caducidad bienal dispuesto en el art. 56 de dicho cuerpo normativo. 7) Lo contrario, significaría asignarle efecto retroactivo a una ley que no lo tiene. Si bien esta decisora entiende que el urgimiento existía de forma previa al CCA como una especie de petición (puesto que nada impedía al administrado solicitar a la Administ ración que se pronunciase sobre determinado asunto), los efectos que podemos catalogar de ratificatorio, de reapertura y suspensivo, fueron creados con el CCA. Ello implica que para que pudiese generar tales consecuencias, su utilización debió ser posterior al 24 de diciembre de 2024. Ello fue lo que sucedió en este caso. 8) Al respecto, Valentín, en posición que esta Sede acompaña, sostuvo: “Este instituto, que se repite para la omisión en resolver peticiones (59), es una herramienta para el interesado, ante el incumplimiento, por la Administración, de su deber de resolver el o los recursos. Como se advierte recientemente, esta figura es una p etición con objeto específico (Bazán, 2024, p. 200; Cal, 2024, p. 64), una especie de “pronto despacho” (Delpiazzo, 2024, p.64) que funciona como instrumento para hacer efectivo el acceso al sistema de justicia administrativa. Ya señalé, al analizar los supuestos temporalmente comprendidos por el CCA, que estas soluciones de los arts. 48 y 59 también se apli can a los casos de procedimientos administrativos con denegatoria ficta anterior al 24 de diciembre de 2024, ya que la actualización del derecho a urgir se puede producir en cualquier momento posterior al vencimiento de los plazos para resolver, es decir, el 24 de diciembre de ese año, o el 3 de febrero de 2025, etc.” (V ALENTÍN, Gabriel. El sistema de justicia administrativa. Introducción del CCA. Montevideo. 2025. P.p. 435 y ss.). 9) Asimismo, el urgimiento presentado por la parte con fecha 28 de enero de 2025 fue el primero y único, por lo que también se cumple con lo requerido por el art. 56 al respecto. En este sentido, Cristina Vázquez, en posición que se comparte, recientemente explicó: “ La incorporación del urgimiento en el Código tiene por objeto garantizar la tutela administrativa efectiva en el tratamiento de las peticiones administrativas. Con acierto, Canosa ha observado que – en atención a su contenido, la tutela administrativa efectiva presenta una “estructura jurídica compleja” constituyendo una “garantía” en cuanto involucra derechos que hacen al buen y legítimo desarrollo del procedimiento administrativo, al tiempo que también debe aplicársela como “principio sustantiv o” de éste. Su vigencia responde a los principios de buena administración y buen gobierno y contiene el derecho del ciudadano a la buena marcha de los asuntos públicos… Específicamente, en relación con la figura del urgimiento, corresponde destacar que uno de los mayores desafíos para el pleno cumplimiento de la tutela administrativa efectiva es el de evitar la lamentablemente muy habitual inactividad de la Administración ” (VÁZQUEZ, Cristina. Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo. Montevideo. 2025. P.p. 33 y ss.). 10) En la misma línea y sin perjuicio de la posición sostenida por esta Sede en anteriores pronunciamientos respecto a la aplicación de la Ley Nº20.333 en el tiempo, el instituto del urgimiento parte de una base diferente por cuanto somete su aplicabilidad a un único requisito temporal, regulando que podrá ser presentado: “En cualquier momento posterior al vencimiento de los plazos correspondientes” (refiriendo al plazo con el que cuentan las autoridades para resolver). 11) Por lo tanto, si el urgimiento fue presentado con posterioridad al 24 de diciembre de 2024 genera la reapertura del plazo para accionar de nulidad y también suspende el plazo de caducidad bienal, siempre que cuando se cumpla, se encuentre en curso el cómputo mencionado en primer término. De no ser así, un instituto que ya existía, pero cuyos efectos fueron creados a partir del 24 de diciembre de 2024, perdería utilidad durante varios meses y coadyuvaría al incumplimiento de la Administración de su obligación de pronunciarse expresamente. 12) A su vez, aunque en otros ámbitos se entiende que la caducidad no se suspende ni se interrumpe y que una vez acaecida, no puede renacer aquello que caducó, en el ámbito del Derecho Administrativo, ello no puede ser afirmado sin más. Es la propia norma la q ue prevé que, aunque hubiese operado la caducidad, si el urgimiento se utiliza en las condiciones exigidas por los arts. 48 y 56 del CCA, reabre el plazo para accionar y “suspende” o “extiende” la caducidad bienal. 13) Esta solución, además, ya es harto conocida en el Derecho Administrativo porque antes del CCA, en la Ley Nº15.869 se preveía que la resolución expresa de los recursos “reabría” el plazo de caducidad de 60 días (con el límite de la caducidad bienal) y que “ la acción de nulidad podrá también ser ejercida hasta sesenta días después de la notificación personal o publicación en el Diario Oficial en su caso, de cada acto ulterior que confirme expresamente, interprete o modifique el acto recurrido o el acto que haya agotado la vía administrativa, sin poner fin al agravio ” (art. 9 de la Ley Nº15.869). 14) Actualmente, a propósito del art. 56 del CCA, Delpiazzo sostiene que: “ De este modo, el legislador, manteniendo la anterior caducidad de dos años, aporta claridad en torno a su regulación específica…esa regla se desaplica cuando, al momento de configurarse el bienio, se encuentre transcurriendo el plazo de noventa días determ inado conforme a las previsiones del art. 55 del CCA, en cuyo caso se extenderá hasta que se cumpla dicho término” (DELPIAZZO, Carlos. Sobre el Código de lo Contencioso Administrativo. Montevideo. 2025. P.p. 138). 15) En la especie, presentado el urgimiento el 28 de enero de 2025, la ratificación de la denegatoria ficta acaecida operó el 27 de febrero de 2025 y, a partir del día siguiente, comenzó a computarse el plazo de 90 días para iniciar la presente acción (puesto que ese es el hito que el ordenamiento considera, en casos como el de autos, para dar inicio a tal cómputo y estando ya vigente el CCA en ese momento, es el régimen que corresponde aplicar). Por su parte, la caducidad bienal operaría el 28 de abril de 2025 por haber sido los recursos interpuestos 28 de abril de 2023, encontrándose en tal fecha, en curso el plazo de 90 días referido, que vencería el 4 de junio de 2025. Por lo tanto, la demanda anulatoria presentada el 13 de mayo de 2025, lo fue tempestivamente, razón por la cual corresponde desestimar la excepción previa deducida. 16) Finalmente, respecto del desistimiento de la pretensión presentado por el Sr. BB, como se adelantó, la Sede entendió que , estando los autos en plazo para dictar resolución y no afectando el desistimiento a la resolución de la excepción (puesto que es una parte plural), no correspondía proveer al respecto, sino hacerlo en esta misma oportunidad, en aras del principio de economía y concentración procesal. 17) Por ende, resuelta la excepción y no acogida ésta, corresponde, atento a la naturaleza del proceso y derechos en juego, admitir el desistimiento planteado, con las correspondientes costas a su cargo (art. 198 CCA, 228 y 231 CGP). En tanto se trata de un li tisconsorcio activo voluntario, el proceso continuará respecto a los demás integrantes de la parte actora. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Desestímase la excepción previa de caducidad bienal opuesta por la parte demandada y declárase que el accionamiento ha sido deducido en plazo. 2) Admítese el desistimiento de la pretensión del Sr. BB, con costas a su cargo y sin especial condena en costos. 3) Una vez firme la presente providencia, vuelvan, a efectos de conferir plazo para proponer prueba.