Sentencia Interlocutoria N° 145/2025

Montevideo, 24 de noviembre de 2025 SENTENCIA Nº145/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados “AA CON ESTADO – MINISTERIO DEL INTERIOR . ACCIÓN DE NULIDAD . INSTANCIA ÚNICA” – Ficha Nº115/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de las excepciones previas de falta de jurisdicción interpuestas por la parte demandada y por la Sede. RESULTANDO: 1) Con fecha 13 de marzo de 2025, comparec ió en autos la Sra. AA, impetrando acción de nulidad respecto de: (i) la Lista Final de Prelación de Estudiantes de la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas – Corte 2023 de fecha 27 de marzo de 2023, a través de la cual se excluyó a la actora de la posibilidad de realizar tal curso y (ii) la Resolución N°93/2023 de fecha 24 de marzo de 2023, mediante la cual se modificaron las Bases de la postulación para la tecnicatura mencionada (fs. 5 y ss.). 2) En su demanda relata que se postuló para realizar el curso de la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas (en adelante, la “Tecnicatura”), habiendo sido autorizada a ello por sus superiores, incluyéndosela, además, en la lista de habilitados para la realización de las pruebas que se publicaron con fecha 3 y 8 de marzo de 2023 (Comunicados N°2 y 3). Indica que luego de realizadas las pruebas, con fecha 29 de marzo de 2023, se publicó la Lista de Prelación para el Concurs o de la Tecnicatura, figurando la actora en el lugar N°13 (de 23 cupos) y quedando, por tanto, habilitada para realizar la Tecnicatura. Sin embargo, narra que a posteriori, sin fundamentación alguna, se la excluyó de la Lista Final de Estudiantes para la Tecnicatura, lo cual le causa agravio por impedírsele una posibilidad de especialización y frustrar su carrera funcional. 3) Respecto de la Resolución N°93/2023, la actora manifiesta que: “(…) el 4 de abril de 2023 se le envía a la actora vía e -mail la Resolución N°93/2023…resolviendo que los cupos por Departamento y/o Laboratorio se otorgarán teniendo en cuenta las necesidades del servicio y los recursos humanos existentes en cada uno de ellos. Lo impresionante, que no se estableció nada al respecto en las bases del concurso, y posteriormente a las pruebas, se emite esa resolución totalmente arbitraria…O sea, a posteriori de las Bases del Concurso, se saca un acto administrativo, limitando la posibilidad de hacer el curso…” (fs. 6 vto. y ss.). 4) Por su parte, con relación al agotamiento de la vía, detalla que la Lista Final de Prelación de Estudiantes de la Tecnicatura fue publicada en la página web del Ministerio del Interior el día 29 de marzo de 2023 y que no habiendo sido notificada la actora, se consideró enterada ese mismo día. La Resolución N°93/2023 le fue notificada vía electrónica (Sistema Zimbra) el día 4 de abril de 2023, por lo cual, interpuso los recursos de revocación y jerárquico contra ambas, con fecha 10 de abril de 2023. El acto conclusivo de la vía administrativa es la Resolución de fecha 15 de enero de 2025, notificada el 27 de ese mes, mediante la cual se desestimó el recurso jerárquico interpuesto. La demanda, como se adelantó, fue presentada el 13 de marzo de 2025. 5) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto N° 101/2025, se confirió el correspondiente traslado a la contraria, quien lo evacuó con fecha 25 de abril de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado , aportando los antecedentes administrativos requeridos e interponiendo excepción previa de “no procesabilidad del acto” respecto de la Lista Final de Prelación de Estudiantes de la Tecnicatura (falta de jurisdicción) (fs. 28 y ss.). 6) En su contestación de demanda, la Administración alegó que los actos fueron dictados acorde a Derecho, tanto desde el punto de vista formal como sustancial. Sin embargo, en particular, respecto de la Lista Final de Prelación de Estudiantes de la Tecnicatura, interpuso la excepción previa antes referida , arguyendo que: “(…) no se trata de un acto procesable ante esta Jurisdicción Contencioso Administrativa; o lo que es lo mismo, no puede ser objeto de nulidad ante este Tribunal, en tanto no se trata de actos definitivos, sino que son actos meramente preparatorios, razón por la cual, no suspenden, ni hacen posible en forma indefinida la tramitación de las actuaciones…el único acto que puede ser sujeto a acciones de nulidad es la resolución administrativa que, será el definitivo, resolutivo y principal por excelencia, siendo en el caso que nos ocupa el que designó a los estudiantes que cursarán la carrera de la Tecnicatura en Ciencias Crimin alísticas y que en definitiva, excluyo a la Sra. AA de la cursada…” (fs. 28 vto., y ss.). 7) Así, m ediante Decreto N° 377/2025 se confirió traslado a la parte actora de la excepción antes referida, a la vez que se dispuso: “ Asimismo, la Sede entiende que, sin perjuicio del análisis que se realizará, podría llegar a configurarse una de las cuestiones previas dispuestas por el art. 163 del CCA, respecto de la Resolución Nº93/2023 accionada de nulidad; puntualmente, la cuestión regulada en el literal a) del artículo mencionado y los arts. 18 y 20 del CCA. Atento a ello, confiérese, de forma concomitante con el traslado antes dispuesto, vista a las partes por el plazo de 10 días a efectos de que se pronuncien sobre el punto (inciso final del art. 163 del CCA)”. 8) Con fecha 20 de mayo de 2025, la parte actora evacuó el traslado y vista conferidos, indicando respecto de la Lista de Prelación, que la demandada confunde los conceptos de acto originario, firme y definitivo; que la Constitución y el CCA establecen que so n objeto de esta acción los actos administrativos, cumpliendo el encausado con todos sus elementos; la definitividad, alega, refiere a que, respecto al mismo, se haya agotado la vía administrativa, lo cual, efectivamente sucedió. El acto referido, causó agravio a la Sra. AA por excluirla ilegítimamente de los habilitados para realizar la Tecnicatura, concluyendo así, que es procesable ante esta Jurisdicción. Por su parte, con relación a la Resolución N°93/2023, expresa que: “no produce efectos generales, se trata de una resolución que modifica las condiciones de un llamado para participar de una Tecnicatura, que tiene que ver con efectos jurídicos generales, la misma afecta los derechos adquiridos de la actora, ya que al cambi ar las “Bases del Llamado”, la excluyen de la prim era lista de prelación…en el caso, el acto administrativo Resolución 93/2023 produce efectos particulares, nunca generales…” (fs. 49 vto., y ss.). 9) Si bien la s cuestiones previas planteadas podrían ser considerada s como de puro derecho, a efectos de no cercenar el derecho de las partes a desplegar sus esfuerzos probatorios, igualmente se les admitió la posibilidad de proponer prueba, lo que efectivamente hi zo la actora con fecha 5 de junio. La demandada, por su parte, compareció de forma extemporánea por lo que su escrito fue desglosad o conforme surge de Decreto N°835/2025 ; no habiendo ninguna de ellas propuesto contraprueba, prueba sobre prueba, etc. , mediante Sentencia Interlocutoria N°70/2025 la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA , que aplica en espejo, al excepcionamiento. 10) A su vez, por Decreto Nº1426/2025 se confirió a las partes plazo para alegar, lo que hicieron con fecha 9 de setiembre. Por Decreto N°1570/2025, se dispuso: “Atento a que la excepción deducida por el demandado, en caso de ser acogida, podría poner fin parcialmente al presente proceso, corresponde remitir las actuaciones a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) a efectos de ser oíd a de forma previa a dictar resolución (arts. 171 y 33 del CCA)”. Así, mediante Dictamen N°600/2025, el P.E.C.A, indicó: “(…) corresponde que la Sede decline competencia a favor del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” (fs. 226 vto.). 11) Finalmente, se dispuso el pase de estos autos para resolución, los que fueron puestos al despacho con fecha 21 de octubre de 2025, encontrándose esta titular con licencia médica entre los días 14 y 28 de octubre (fs. 232 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede , compartiendo lo dictaminado por el P.E.C.A, declinará competencia respecto de los dos actos administrativos aquí encausados, disponiendo la remisión de estos autos al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por los argumentos que a continuación se explicita rán. Primero se hará referencia a la cuestión previa deducida por la Sede respecto de la Resolución N°93/2023 y luego, se tratará la excepción previa interpuesta por la parte demandada sobre la Lista Final de Prelación de Estudiantes de la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas. 2) Sobre la Resolución N°93/2023 Tal como fue puesto de relieve por las propias partes, la Resolución N°93/2023 que consta a fs. 71 y ss., dictada por la Dirección Nacional de Policía Científica, fijó los criterios para asignar los cupos por Departamento con relación a la “ primera generación de la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas, a ser dictada por la Escuela de Criminalística de esta Unidad Ejecutora” (VISTO). Así, dispuso que tales cupos se otorgarían atendiendo a “orden de precedencia según mejores calificaciones ” y “ Los cupos por Departamento y/o Laboratorios se otorgarán teniendo en cuenta las necesidades de servicio y los recursos humanos existentes en cada uno de ellos” (RESUELVE N°1). De los dichos de la actora, a fs. 5 vto., de su demanda y 46 de su evacuación de vista, respectivamente, surge que tal acto: “ dispuso modificar las Bases del llamado para realizar el Curso de Tecnicatura de Ciencias Criminalísticas ” y “Dicha resolución cambia las condiciones del llamado, a posteriori de que los policías se anotaran a realizar la Tecnicatura”. Si bien existe una controversia entre las partes respecto a si tal acto modificó las Bases del Llamado o simplemente, vino a reiterar criterios ya fijados, ello, en realidad atiende a la originalidad de la situación lesiva esgrimida por el actor y que no se relaciona estrictamente con la cuestión previa deducida. Por lo tanto, ello será valorado, por el órgano jurisdiccional competente , si éste lo entiende pertinente. Pues bien, las Bases del Llamado lucen a fs. 62 y ss., y en éste se regula el público al cual está dirigida la Tecnicatura (aspirantes que se postulan por primera vez y aspirantes con el Módulo I aprobado y Certificado en Ciencias Criminalísticas), la extensión de la carrera, la descripción de las etapas , los requisitos de inscripción, pruebas, criterios de confección y vigencia de la lista de prelación, etc. En otras palabras, las Bases del Llamado, efectivamente regulan las condiciones que regirán el proceso de concurso para postularse a la Tecnicatura, refiriendo, entre ellas, a cómo se confeccionará la lista de prelación resultante de tal concurso ; la Resolución N°93/2023 se relaciona con ella, en tanto establece criterios para seleccionar a los aspirantes dentro de tal lista, es decir, fija pautas para seleccionar a quienes, incluidos en dicha lista, vayan luego a ser seleccionados para cursar la Tecnicatura. Ya sea que se considere a la Resolución N°93/2023 como modificativa de tales Bases o como un nuevo acto administrativo, tiene efectos generales. Veamos: Una de las n ovedades del CCA es que distribuye la competencia para el ejercicio de la función jurisdiccional entre el T ribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) y los J uzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio (JLCA). Es decir, toda la competencia que antes ostentaba el TCA (por no existir tribunales inferiores), ahora, la ley, la ha distribuido entre los integrantes del sistema. Así, conforme surge de los arts. 18 a 22 , el CCA opta por regular la competencia en base a dos factores. Uno, referido a los efectos de los actos administrativos respecto de los cuales se solicite anulación. Otro, a la entidad, ya sea económica o temporal, de las medidas dispuestas en dichos actos. Respecto al primer punto, que es el que interesa a efectos del presente fallo, el art. 18 del CCA hace referencia únicamente al aspecto subjetivo de los efectos del acto , indicando que: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales , cualquiera sea la denominación que se les atribuya , y de aquellas que no correspondan a los tribunales inferiores” (resaltado agregado). Como es sabido, existen cuatro tipos de actos administrativos, si los clasificamos según sus efectos; tales categorías surgen del art. 120 del Decreto Nº500/991 y han sido aceptadas por doctrina y jurisprudencia. La primera categoría surge cuando el acto tiene efectos particulares y concretos, actos a los que el Decreto N°500/99, denomina resoluciones. La segunda, cuando el acto tiene efectos generales y abstractos, al que denominamos reglamento. Luego, hay dos categorías más que resultan de la “mezcla” por así llamarla, de las anteriores. Los actos particulares y abstractos y los actos generales y concretos que reciben el nombre de reglamento singular y disposición general, respectivamente. En oportunidades suele atribuirse o asociarse (de forma equivocada) el nombre “Decreto” y “Ordenanza” a actos de carácter reglamentario. Sin embargo, según el Decreto Nº500/991, pueden llamarse así también a los actos mencionados en tercer y cuarto lugar, no sólo a los reglamentos. Por eso, más allá del nombre, hay que estar a los efectos del acto. Pues bien, teóricamente, para determinar los efectos del acto, no sólo ha de estarse a su aspecto subjetivo sino también al objetivo, es decir, no sólo a los sujetos alcanzados por el acto sino también a las situaciones y su aptitud de permanencia en el tiempo. Para decirlo bien claramente: un acto es general cuando se aplica a todos los sujetos comprendidos en la categoría que regula la norma, sujetos que a priori se encuentran indeterminados . Por el contrario, es particular cuando está determinado su destinatario, aunque sea más de uno. Es decir, lo general o particular, hace referencia a los sujetos. Por el otro lado, un acto es concreto o abstracto según si su aplicación se agota en el caso o no , es decir, dependiendo si está destinado a perdurar en el tiempo. Por ejemplo: una resolución que impone una multa a una persona, se agota con la aplicación de esa multa a esa persona. Sin embargo, un reglamento sigue aplicándose cada vez que cada sujeto incluido en la norma (categoría), lo aplica, valga la redundancia. Esto atiende únicamente al aspecto objetivo. ¿Por qué es importante esta aclaración? porque de la sola lectura de l art. 18 anteriormente transcripto, surge que la misma hace referencia al aspecto subjetivo, nada dice del aspecto objetivo del acto en cuestión y es a ello a lo que hay que atender para determinar si es competente el JLCA o el T CA. En otras palabras, no deben reunirse los dos requisitos (subjetivo y objetivo) que definen los efectos del acto para que el competente sea el TCA, sólo con que se cumpla el subjetivo es suficiente. Justamente, el TCA entenderá en instancia única de todos los actos que tengan efectos generales (además de los otros supuestos contenidos en la norma). Los JLCA entenderán en primera instancia en todos los actos que tengan efectos particulares y la segunda instancia será tramitada ante el TCA, hasta tanto no se cree el Tribunal de Apelaciones. Respecto de este tipo de actos, además, la norma establece supuestos de única instancia ante los JLCA, para lo cual atiende a un criterio de “intensidad” o “entidad” de la medida adoptada en el acto, ya sea económico o temporal, en lo cual no corresponde ingresar en esta oportunidad. En la especie, la Resolución N°93/2023 no aplica exclusivamente a una o varias personas perfectamente determinadas; tampoco aplica únicamente a la Sra. AA como parece sugerir la parte actora . Tal Resolución fija los criterios para asignar los cupos de quienes serán seleccionados para cursar la Tecnicatura; ello implica que hay un elenco, una multiplicidad de sujetos a quienes puede aplicárseles la Resolución N°93/2023 que no puede n ser delimitados a priori. Se trata pues, de una disposición general; tiene efectos generales y concretos, pues su aplicación parecería agotarse en fijar los criterios para esa Tecnicatura, de ese año en particular. Que, una vez di ctado tal acto, éste le afecte o no la actora, no le quita sus efectos generales, sino que será la actora una de las personas (a priori indeterminadas) que integran la categoría para la cual fue dictado ese acto. Y eso, no es nada más ni nada menos, que la generalidad que viene de describirse. Por supuesto que tales sujetos pueden reunir determinadas características similares (por ejemplo: ser policías o aspirante s a ello), pero no están identificados y no se puede saber con exactitud quiénes son. A ello, debe adicionársele que la generalidad de un acto no implica que la norma aplique a toda la sociedad; con que aplique a una categoría de personas indeterminadas, es suficiente para ser considerado general. Por esta razón, esta decisora entiende que la Resolución N°93/2023 no posee efectos particulares, sino generales y como tal, en aplicación del art. 18 del CCA, cabe declinar competencia para ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y remitir las presentes actuaciones. La jurisdicción y la competencia, en el marco de la función jurisdiccional, se encuentran definidas en la Ley N°15.750 ( LOT), para la cual, se trata de la potestad pública que los tribunales tienen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada y de la medida dentro de la cual la referida potestad está distribuida entre los diversos tribunales de una misma materia. Así, se ha entendido que la competencia es “ el fragmento de jurisdicción atribuído a un juez …En todo aquello que no le ha sido atribuído, un juez, aunque sigue teniendo jurisdicción, es incompetente ” (COUTURE, E duardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Ed. De Palma. Buenos Aires. 1990. P.p. 29). Por lo tanto, de los desarrollos precedentes se extrae que, de acuerdo al CCA, las acciones de nulidad dirigidas contra actos administrativos de efectos generales constituyen materia reservada y competencia exclusiva del Tribunal de lo Contencioso Administrativo como órgano de mayor jerarquía en el sistema. Sobre los casos en que se solicita acumulativamente la nulidad de un acto de efectos generales y uno aplicativo (hipótesis similar a la de autos), Valentín sostuvo que: “A mi juicio, la competencia en este caso es del TCA, en instancia única, puesto que este caso que no corresponde a los tribunales inferiores…En virtud de esa competencia residual, el TCA absorbe todos los casos en que la competencia no se distribuye a los órganos inferiores…” (VALENTÍN, Gabriel. Sistema de la justicia administrativa. FCU. Montevideo. 2025. P.p. 132 y ss.). Tal como ha afirmado la Sede homóloga de 2° Turno, citando a Pezzutti y Durán Martínez: “(…) ello es acorde con la trascendencia de la anulación o confirmación de un acto que tiene la virtualidad de alcanzar a cualquier sujeto que se encuentre en la situación descripta por la norma. Es, asimismo, respetuoso de las disposiciones constitucionales (art. 311 inc. 2), en tanto la anulación de un acto de efectos generales supone -en principio- una sentencia con efectos generales ex tunc …” (Juzgado Letrado de lo C ontencioso Anulatorio de 2° Turno, Sentencia N°295/2025). Por su parte , cabe aclarar que si bien la parte actora, al evacuar la vista, realiza una serie de consideraciones sobre al acceso a la justicia y la tutela jurisdiccional efectiva, esta Sede entiende que ellas no son aplicables a la situación que viene de describirse, en la medida en que no se está eliminando o cercenando la posibilidad de la actora de tener su día ante el tribunal. Por el contrario, en estricto respeto de las reglas de competencia fijadas por el CCA, esta decisora entiende que debe ser el Tribunal de lo Contencioso Administrativo el órgano jurisdiccional encargado de entender en el asunto que aquí se ventila. Ello, por supuesto, sin perjuicio de lo que el Tribunal decida. 3) Sobre la Lista Final de Prelación de Estudiantes de la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas Con respecto a este segundo acto encausado, la parte demandada interpuso la excepción de falta de jurisdicción, pero no por una cuestión vinculada a sus efectos como en el caso anterior, sino por entender que se trata de un acto preparatorio. Sin embargo, la Sede entiende que no le corresponde ingresar a dilucidar si debe acogerse o no, la excepción previa deducida. Véase que este acto está directamente relacionado con la Resolución N°93/2023 respecto de la cual, la Sede declinó competencia. El lo porque, de acuerdo a los dichos de la parte actora, uno la excluye de la Lista de Prelación de forma ilegítima y “ para fundamentar, realizan la Resolución N°93/2023 que cambian las condiciones del llamado” (fs. 49). Ambos han sido dictados en un mismo c ontexto, en el devenir del procedimiento concursal para confeccionar una lista de prelación para poder cursar la Tecnicatura. Por lo tanto, declinada competencia en uno, corresponde declinarla en el otro en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 18 del CCA. La Sede entiende que , de acuerdo a lo allí previsto, el TCA, en tanto órgano de mayor jerarquía en el sistema, tiene una especie de “fuero de atracción” o “competencia residual”. Esto es, además de la competencia expresamente asignada por la Constitución y el CCA, este cuerpo normativo dispone que será competente en aquellas cuestiones: “que no correspondan a los tribunales inferiores”. Además de estar previsto en la ley, es de toda lógica y coherencia que lo que no ha sido asignado expresamente a los tribunales inferiores sea decidido por el TCA, órgano de máxima jerarquía . En este caso, la parte actora ha decidido iniciar un solo proceso contencioso anulatorio contra dos actos, por entenderlos relacionados, por lo que, no correspondiendo a este Juzgado entender en la Resolución N°93/2023, tampoco debe hacerlo respecto del otro acto accionado de nulidad en la misma demanda y proceso. De hacerlo, significaría secularizar un mismo accionamiento y se correría el riesgo de obtener sentencias contradictorias. Si bien el presente supuesto no se encuentra expresamente regulado, cabe aplicarle lo dispuesto en la parte final del citado art. 18, lo que, aunado a la lógica que viene de mencionarse, hacen que esta Sede decline competencia respecto de los dos actos. Ta l como ha dicho Valentín: “En virtud de esa competencia residual, el TCA absorbe todos los casos en que la competencia no se atribuye a los órganos inferiores, y la acumulación es posible, justamente, porque en virtud de esa competencia residual, las prete nsiones pueden proponerse ante el mismo tribunal ” (VALENTÍN, Gabriel. Sistema de la justicia administrativa. FCU. Montevideo. 2025. P.p. 132 y ss.). Así lo ha dicho el P.E.C.A en su Dictamen N°600/2025: “(…) en la medida en que el citado acto se encuentra indisolublemente vinculado a la lista de prelación de fecha 27.3.23 que también constituye objeto de esta causa, se entiende que este Colegiado es asimismo competente para apreciar su legitimidad…existe entre los actos una indisoluble conexión, en tanto la ilegitimidad de uno puede afectar irremediablemente al otro, generándose una suerte de “nulidad en cascada”…”. Finalmente, cabe mencionar que, si bien el CCA no regula expresamente la forma en que ha de tramitarse una incompetencia como la de autos, habiendo sido ésta advertida una vez presentados los libelos iniciales de las partes, correspondía aplicar lo dispues to en el art. 163 del CCA y relevarla como cuestión previa, pero otorgándole a las partes la posibilidad de pronunciarse antes de dictar resolución, considerando, además, los arts. 13 y 133.2 de la LOT y el C.G.P, respectivamente. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Declinar competencia respecto de la pretensión de nulidad deducida contra los actos administrativos aquí encausados, a favor del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 2) Una vez firme la presente providencia, remítanse estas actuaciones para ante tal Tribunal, encargándose la gestión a la Oficina.