Sentencia Interlocutoria N° 270/2025

Montevideo, 24 de octubre del 2025. SENTENCIA Nº 270/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA con Administración Nacional de Puertos . Acción de nulidad ” (Ficha: 404/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución de la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos N° 231/2024, dictada el 30 de julio del 2024. Por dicha volición, la Administración actuante aplicó una multa de 15 UR a la accionante por el incumplimiento de las obligaciones asum idas en la cláusula décima del Contrato N° 2101, comunicándolo al RUPE (fs. 3 a 4). Ante ello, las partes han presentado extensos escritos respecto de los cuales se extrae a continuación, los elementos centrales de sus argumentaciones. 2) En su demanda, la accionante sostiene que el acto es ilegítimo por lo que reclama su nulidad. En tal sentido, informa que es una empresa dedicada a la prestación de servicios de higiene institucional y tercerización de recursos humanos; en el marco de tales actividades, resultó prestataria de servicios de limpieza en la terminal de ANP en el departamento de Colonia, bajo el contrato N° 2101. Asimismo, explica que la sanción se f incó en los paros de personal ocurridos el 23 de agosto y el 8 de setiembre del 2023, la que -a su juicio - no puede considerarse como un incumplimiento, por tratarse de una causa extraña no imputable, y el ejercicio de un derecho por parte de los trabajadores que no puede ser impedido ni limitado. Luego, el incumplimiento se basó en la omisión de pago de licencias y entrega de uniformes. A su vez, refiere que se omitió dar oportuna vista de las actuaciones a AA en varias instancias, lo que vulneró sus garantías procesales correspondientes al debido proceso y las sustanciales incluso al momento de fundar los recursos interpuestos, lo que se pudo hacer luego de dictada la resolución denegatoria del recurso de revocación. A lo que se agrega que accedió a las actuaciones luego de dictada la impugnada. Así, afirma que ANP tiene una actitud persecutoria contra AA, dispensándole un trato desigual e injusto. También sostiene que el acto se encuentra viciado en sus motivos, puesto que se han valorado erróneamente los elementos fácticos, sin explicar cuáles son las concretas razones de hecho y de derecho que determinan la decisión adoptada, dejando a la actora en situación de indefensión. Por otra parte, manifiesta que no hubo incumplimiento imputable, puesto que no se omitieron pagos ni entregas de uniforme , explicando las circunstancias y afirmando que todo quedó dem ostrado; y que hubo prueba ofrecida que la ANP decidió no diligenciar. También señala que la Administración no explica cuál sería el perjuicio sufrido, en qué consistiría concretamente el incumplimiento y que en el marco de las leyes de tercerizaciones, el certificado de entrega de uniformes y de pago de licencia y salario vacacional no se encuentra entre los documentos que puede exigirse a AA, ya que las consecuencias de esos incumplimientos no se extenderían a ANP. Además, entiende que existió desproporción e irracionabilidad entre la decisión adoptada y las circunstancias del caso, especialmente en cuanto a la anotación en el RUPE; y que la sanción no se ajusta a las previsiones del contrato, puesto que no existe una sanción firme previa, sino que se encuentra recurrida ante el TCA. Asimismo, sostiene que no se le constituyó en mora; sin perjuicio de lo cual, también se excepciona en relación con el incumplimiento de contrato por parte de ANP, en cuanto a las obligaciones de pago del servicio. Separadamente, sostiene que ANP ha actuado con abuso y exceso de poder, vulnerando garantías y derechos de AA 3) Conferido traslado por Decreto Nº 780/2025, se presentó la Administración Nacional de Puertos (“ANP”) a contestar la demanda (fs. 22). Al respecto, sostuvo que los paros y conflictos laborales no pueden catalogarse como fuerza mayor ni causa extraña, puesto que derivan de una situación conflictiva que la empresa no ha resuelto y que deriva de sus incumplimientos con los trabajadores; a su vez, desataca que tal situación determinó el incumplimiento de la obligación principal de la empresa , sin perjuicio del incumplimiento de varios de los compromisos contractualmente asumidos, habiendo existido una defectuosa ejecución del contrato . También alega que la cláusula penal pactada en el contrato es plenamente aplicable, incluso si los paros no fueran imputables a la contratista. Además, entiende que la mora se constituyó en forma automática, y que se trata de incumplimientos definitivos, dado que la prestación tardía ya no satisfacía le interés de la Administración; en el mismo sentido, expresa que hubo incumplimientos anteriores de los que se dio cuenta oportunamente mediante telegramas y vistas. A su vez, descarta la existencia de los vicios invocados por el actor y argumenta que “las actuaciones administrativas fueron diligentes, fundamentadas, respetuosas del debido proceso y ajustadas tanto a la normativa vigente como a las cláusulas contractuales” (fs. 23). También niega que existan incumplimientos propios que den lugar a la excepción de contrato no cumplido , no habiéndose intimado pago ninguno por la accionante, y refiere que la accionante no se encuentra en posición jurídica para su alegación. Afirma, igualmente, que la Administración está obligada a comunicar los hechos a RUPE (art. 17 del Decreto N° 202/2024). En relación con la ausencia de perjuicio y la falta de proporcionalidad, afirma que ello no es óbice para aplicar la cláusula penal que ya surgía de los términos de la licitación; y que, en la medida en que tiene función punitiva y no resarcitoria, no requiere de la constatación de perjuicio, habiéndose aplicado correctamente de acuerdo a la graduación de sanciones que surge del contra to. No obstante, también sostiene que el accionar de la actora comprometió intereses públicos. Por otra parte, defiende que el acto se encuentra debidamente motivado y que se funda en las propias disposiciones del contrato y los hechos verificados, todo lo cual surge de las actuaciones que preceden al acto impugnado. En cuanto a la falta de vista previa, sostiene que ésta fue debidamente otorgada, y que la empresa contó con múltiples oportunidades para exponer sus descargos. Por último, argumenta que no existe actitud persecutoria alguna, sino una actuación ajustada a los acontecimientos y normas aplicables, actuando fundadamente, con seriedad y rigor técnico; y aplicando una sanción contractualmente prevista. Además, informa que luego de la recurrencia , la empresa no ha mejorado el cumplimiento de sus obligaciones, lo que entiende como falta de buena fe contractual. 4) Por Decreto N° 1073/2025, se admitió la contestación de demanda y se abrió el expediente a la etapa probatoria. En tal oportunidad, se presentó la demandada ofreciendo prueba documental (fs. 49 a 51 vto.), Mientras que la actora ofreció prueba documental que adjuntó, prueba testimonial, prueba documental en poder de la contraria, documental en poder de terceros y la declaración de parte; además se opuso a la agregación de doce expedientes que fueron aportados como antecedentes administrativos entendiendo que no tienen relación con el asunto que se ventila. No obstante, al conferir plazo para la proposición de contraprueba o prueba sobre prueba (Decreto N° 1291/2025) se informó que tal oposición debía hacerse en la oportunidad procesal adecuada. 5) Tras ello, se presentó la ANP, oponiéndose a la prueba testimonial ofrecida por no haberse aclarado el objeto de la declaración; también se opone a la prueba en poder de ANP, entendiendo que es el accionante quien debe contar con la documentación que solicita y que lo solicitado no se condice con la naturaleza del medio propuesto, así como que la documentación tramitada ante el MTOP no se especifica y debería solicitarse directamente a dicho organismo, también se opone a la solicitud de información sobre sanciones impuestas a otras compañías; asimismo, se opone a la prueba solicitada por oficios, entendiendo que el actor debería contar con la documentación original y se opone a la prueba documental, puesto que no se aclara a qué efectos se aporta y algunos de los documentos refieren a cuestiones ajenas a las relacionadas al caso. En la misma oportunidad, se designa a BB a los efectos de la producción de la declaración de parte. Asimismo, como “prueba sobre prueba” ofrece la declaración de parte. Por su parte, el actor reitera la oposición que había sido manifestada antes en cuanto a los expedientes que serían ajenos al proceso en curso. 6) De tal manera, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Resolución (Decreto N° 1395/2025). Así, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el día 21 de octubre del 2025 a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. CONSIDERANDO: 1) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrán de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por la iniciativa de parte y el principio de contradicción (art. 3 lit. d y f), por lo que su objeto está delimitado por lo que las partes dispongan en sus escritos. En concreto, a aquellos extremos que , siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si Resolución de la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos N° 231/2024, dictada el 30 de julio del 2024 , lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos. 2) A su vez, tomando en consideración lo anterior, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a: (i) si el acto se encuentra debidamente motivado; (ii) si se vulneraron garantías procesales o sustanciales en la tramitación administrativa; (iii) si AA incumplió con las obligaciones contractualmente asumidas y si tal incumplimiento le es imputable; (iv) en tal caso, si la sanción impuesta se condice con los hechos relevados y las previsiones contractuales, así como con la restante normativa aplicable; (v) si la imposición de la sanción fue acorde a derecho, tanto en cuanto a los presupuestos de aplicación, como a su graduación; (vi) si existió abuso o exceso de poder en el actuar administrativo. 3) En mérito a lo antes expuesto, corresponde en esta instancia pronunciarse acerca de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos a los efectos de su diligenciamiento en sede jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 167 del CCA. En tal sentido, se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos aportados en formato digital (en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 161 lit.b), conteniendo los expedientes identificados como 220654, 231698, 231919, 232007, 242878, 232046, 232561, 232749, 240597, y la carpeta identificada como “Pliego de Condiciones de Licitación y Contrato 2101” (según nota de fs. 47 y 52) y la aportada a fs. 115 . En este punto, se clara que no se hace lugar a la oposición deducida por el accionante en la medida en que los argumentos esgrimidos tienen relación con la valoración de la prueba y no con su admisibilidad preliminar. En efecto, si las actuaciones referid as a otras instancias impactan o no en las que determinaron la fijación de la sanción ahora cuestionada, es algo que deberá ser evaluado con el cúmulo probatorio. Asimismo, se admite la prueba documental de la actora, aportada de fs. 53 a 109 vto.; no haciendo lugar a la oposición de la demandada por las mismas razones expresadas antes. En efecto, en esta instancia, lo aportado habrá de admitirse, sin perjuicio de lo que corresponda en instancia de valoración probatoria. En cuanto a la prueba documental en poder de la contraparte que la actora pide por intimación se hará lugar parcialmente. En este sentido, no se admite el último punto requerido en la medida en que refiere a circunstancias de otras empresas, lo que no se encuentra en debate. En este proceso se cuestiona la sanción aplicada a AA, de manera que lo acontecido con otras empresas en otros contextos y otros contratos, no conforma una plataforma fáctica atendible en estas actuaciones. En relación con la oposición deducida por ANP, no se hace lugar. En cuanto a los comprobantes de pago, si bien puede compartirse que el actor también podría tenerlos, en función de la buena fe procesal y colaboración probatoria, si el demandado los tiene, debe aportarlos a la causa con la finalidad de esclarecer la verdad material; además, no se pide un informe adicional, ya que los datos solicitados deben surgir de las propias constancias. A su vez, si el actor pide los documentos por la vía de la intimación y ellos no se encuentran en poder de ANP, debe informarlo; mientras que si tiene posibilidad de acceso y aportación de los mismos debe hacerlo, en función de los principios antes citados. En relación con la prueba documental en poder de terceros que la actora solicita por oficios, se hace lugar, debiéndose oficiar a ANTEL de acuerdo con lo solicitado a fs. 110 vto., adjuntándose copia de fs. 99 a 101, a cargo de la parte. En cuanto a la oposición formulada al respecto, no se hace lugar en la medida e n que nada impida que se solicite la documentación original o su verificación, cuando además se aporta el principio de prueba a través de su copia. Por otra parte, se hace lugar a la prueba testimonial ofrecida por ambas partes, fijando audiencia para recibir la declaración de CC, DD, BB y EE para el miércoles 10 de diciembre a las 11:00 horas. Estos testigos habrán de declarar acerca de los objetos fijados a fs. 51. Mientras que los testigos FF, GG, HH, II y JJ, habrán de declarar en audiencia a tomarse el lunes 22 de diciembre a las 11:00 horas, acorde con lo establecido a fs. 110. Si bien el objeto de la declaración no es específico, como refiere el demandado en su oposición, no sobrepasándose el límite de testigos, ello no torna inadmisible la prueba, debiendo efectuarse el control al que se hace referencia, en audiencia, a la que serán citadas ambas partes. Asimismo, se hace lugar a la declaración de parte solicitada por ambos litigantes, la que se desarrollará el 23 de diciembre a las 8:15 horas. A tales efectos, la accionante deberá designar a la persona que habrá de cumplir con tal requerimiento, en el plazo de 5 días. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1. Fijar el objeto del proceso en determinar si el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si Resolución de la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos N° 231/2024, dictada el 30 de julio del 2024, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos. 2. Establecer el objeto de la prueba en determinar: (i) si el acto se encuentra debidamente motivado; (ii) si se vulneraron garantías procesales o sustanciales en la tramitación administrativa; (iii) si AA incumplió con las obligaciones contractualmente asumidas y si tal incumplimiento le es imputable; (iv) en tal caso, si la sanción impuesta se condice con los hechos relevados y las previsiones contractuales, así como con la restante normativa aplicable; ( v) si la imposición de la sanción fue acorde a derecho, tanto en cuanto a los presupuestos de aplicación, como a su graduación; (vi) si existió abuso o exceso de poder en el actuar administrativo. 3. En su mérito, se agregan los antecedentes administrativos aportados y la documental obrante de fs. 53 a 109 vto. y 115; se admite la prueba testimonial, la prueba documental en poder de terceros, la prueba documental en poder de la contraria (parcialmente) y la declaración de parte. 4. Se fijan audiencias para el 10, 22 y 23 de diciembre, las primeras a las 11:00 horas y la última a las 8:15. 5. Consentida o ejecutoriada, cítese a los testigos en los domicilios denunciados, ofíciese de acuerdo con lo solicitado a fs. 110 vto.; e intímese a ANP de acuerdo con lo requerido en los dos primeros puntos de fs. 110 vto., con plazo de 10 días.