Sentencia Interlocutoria N° 263/2025

Montevideo, 21 de octubre del 2025. SENTENCIA Nº 263/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “AA con Suprema Corte de Justicia. Acción de nulidad” (Ficha: 375/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito la excepción previa planteada por el demandado. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución N° 9/2024 dictada por la Instructora Sumariante el 24 de setiembre del 2024. Por dicha volición, se declaró como manifiestamente inconducentes e impertinentes los medios probatorios ofrecidos por la actora en el transcurso del sumario que se tramita a su respecto, rechazando así los medios probatorios de los que pretendía valerse en su defensa (fs. 2 a 6), 2) En cuanto interesa en esta instancia, la actora manifiesta dirigir su acción contra el acto antes identificado en cuanto deniega el diligenciamiento y la agregación de la prueba ofrecida (fs. 26). En tal sentido, defiende que la prueba ofrecida resultaba idónea para probar los hechos en los que fundó su defensa y desacreditar los dichos de la funcionaria que la habría denunciado (fs. 27). Así, describe cada uno de los medios que habían sido propues tos y la finalidad probatoria pretendida para cada uno, agregando que los argumentos dados para el rechazo de los medios, responden a cuestiones de valoración y no de admisibilidad del medio , siendo ilegítimo su rechazo. Por ello, concluye que el rechazo de la prueba violentado las garantías del debido proceso (fs. 32). 3) Conferido traslado por Decreto N° 693/2025, compareció el Poder Judicial a contestar la demanda, oportunidad en la que también opuso la excepción previa de acto no procesable. Al respecto, sostuvo que el acto que se recurre es preparatorio, de trámite o instrumental, y no un acto definitivo, que sería el impu gnable de acuerdo con la doctrina que cita. 4) De la excepción, se confirió traslado por Decreto N° 1007/2025, el que fue evacuado a fs. 1105. La actora sostuvo que se trata de un acto que puede llegar a casuar perjuicios grave y que influye directamente en el objeto del procedimiento y hace al derecho de defensa de la compareciente (fs. 1106). A ello agrega que el acto no es meramente instrumental, ya que hace al resultado del sumario y a las consecuencias que éste pueda tener (fs. 1106 vto.). 5) Por Decreto N° 1159/2025 se tuvo por evacuado el traslado y atendiendo a que el asunto no ameritaba la producción de prueba, se dispuso el pase de los autos para Resolución, lo que no fue recurrido por las partes. No obstante, la Sede advirtió que se había omitido enviar los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (“PECA”), pues dada la naturaleza de la cuestión planteada y el tipo de proceso que se transita, así lo requiere el art. 33 inc. 2º del CCA; cumpliéndose por Decreto Nº 1519/2025. 6) La PECA emitió el Dictamen Nº 612/2025 en el que sugiere amparar la excepción opuesta, manifestando que el TCA “ no ha observado una postura firme, sino que la jurisprudencia ha fluctuado con el tiempo ” (fs. 1112), sin perjuicio de que en reciente jurisprudencia se ha sostenido que estos actos “en tanto no suspenden de forma definitiva la tramitación principal, constituyen actos instrumentales y por ende no procesables ante esta jurisdicción” (fs. 1112 vto.), lo que no desampara a la parte, ya que puede resistirse al acto al impugnar el que culmina con el procedimiento disciplinario instruido. 7) Tras ello, los autos fueron puestos al despacho el día 11 de octubre del 2025, dejándose al reintegro de la Titular, quien se reintegró efectivamente el día de ayer, por lo que corresponde en esta instancia dictar la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) El acto administrativo impugnado . En estos autos se impugna la Resolución por la que se rechazó la admisión de medios probatorios en el transcurso del sumario instruido a la funcionaria AA. En efecto, del acto que se adjunta de fs. 2 a 6, surge que la Instructora Sumariante designada tuvo por manifiestamente inconducentes e impertinentes los medios de prueba que habían sido propuestos por la sumariada a la luz del objeto establecido para dicho procedimiento. Por tanto, se trata de un acto dictado en el transcurso de un proceso disciplinario que, sin darle fin a éste, resuelve cuestiones atinentes al ejercicio del derecho de defensa de la sumariada. 2) El acto administrativo como tal y el accionamiento de nulidad. De acuerdo con el concepto dado por el art. 120 del Decreto N° 500/991 es acto administrativo “toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos”, lo que conforma un entendimiento común en doctrina y jurisprudencia, más allá de las puntualizaciones que han realizado algunos autores (v.g.: SAYAGUÉS, DURÁN MARTÍNEZ). A su vez, RUOCCO y DELPIAZZO analizan que “La producción de efectos jurídicos derivada de la manifes tación de voluntad administrativa es el elemento determinante para la afirmación de la existencia de un verdadero acto administrativo, que crea, modifica o extingue una situación jurídica subjetiva ” (DELPIAZZO, C y RUOCCO, G. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración, Tomo I; La Ley Uruguay: Montevideo, 2013; p. 12). Por lo que, a la hora de analizar la procesabilidad de la impugnación efectuada, debe dilucidarse en primer término si ésta se ha dirigido contra un acto que, habiendo sido dictado en ejercicio de función administrativa, efectivamente despliegue efectos ju rídicos. A lo que se agrega que, para que tenga lugar el accionamiento de nulidad, éste -a su vez - debe tener carácter definitivo. En el caso, se debe analizar si el rechazo de prueba en el transcurso de un sumario , es un acto administrativo que produce efectos jurídicos, y si el mismo conforma la categoría de acto principal o preparatorio. Puesto que no cualquier acto dictado en el ejercicio de función administrativa que despliegue efectos jurídicos, es procesable ante esta jurisdicción; sino que ello dependerá de que revista o no la nota de “definitivo”. 3) El acto administrativo lesivo y el acto preparatorio . El planteo formulado por el Poder Judicial , refiere a que el acto no sería procesable por tratarse de un acto instrumental. Es decir, sería un acto preparatorio, sin virtualidad suficiente para determinar lesividad en los términos requeridos para el accionamiento de nulidad. En este sentido, se ha entendido que “Son actos preparatorios los que se dictan para hacer posible un acto ulterior, lo preparan y con frecuencia condicionan su validez. ” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125). Para SAYAGUES son los actos que hacen posible el dictado de un acto administrativo posterior, como antecedente necesario de éste (SAYAGUES, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). Mientras que ROTONDO define al acto preparatorio como aquel que “ se dicta durante el procedimiento e implica una actuación de la administración que no decide el asunto, siendo antecedente del acto principal ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 289). Es decir, son actos preparatorios aquellos que no contienen la voluntad final de la Administración, pese a colaborar en la formación de ésta, ya sea aportando información, sugiriendo criterios, advirtiendo omisiones, cumpliendo formalidades legales, etc. Por su par te, CAJARVILLE identifica a estos actos como “actos de procedimiento” entendiendo también que tienen una función instrumental destinada al dictado o ejecución de un acto administrativo posterior (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 132). En cambio, el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). En efecto, el acto originario es el “que da lugar u origen a derechos y deberes de la administración y administrado y lesiona situaciones jurídicas de este ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 290), o “el que produce los efectos jurídicos queridos” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. LA Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125), el que “ contiene la última expresión de v oluntad de la Administración, en el sentido de que es la productora de efectos jurídicos y, por tanto, la que tiene contenido potencialmente lesivo ” (PÉREZ BENECH, V .; “Actos no procesables”, en SAETTONE, M. (Coord.) Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa; FCU: Mdeo., 2024; p.126.). Estos actos son los que -al decir de CAJARVILLE - deben ser impugnados (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 134), puesto que son los actos creadores de la situación jurídica lesiva que funda la requisitoria de nulidad (Cf.: DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 41). En consecuencia, de acuerdo con los conceptos antes relevados, el objeto de agravio infolios, es un acto administrativo que produce efectos jurídicos pero no es un acto principal u originario, sino un acto preparatorio o instrumental , dictado en el curso de un procedimiento cuya decisión final podrá ser objeto de accionamiento de nulidad. A su vez, por disposición del art. 309 de la Constitución, es sólo contra los actos definitivos que debe dirigirse el accionamiento de nulidad. De este modo, si bien todos los actos pueden ser impugnados mediante la interposición de recursos, acorde con el art. 317 de la Constitución (Cf.: CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 133), el éxito del eventual accionamiento de nulidad, presupone el dictado de un acto administrativo definitivo. 4) La procesabilidad del acto impugnado. Esta Sede entiende que el acto que niega el diligenciamiento de un medio de prueba en el marco de un procedimiento sumarial, no es un acto procesable ante esta jurisdicción, por no revestir la nota de lesividad requerida a esos efectos (art. 309 de la Constitución). Esto es, sin desconocer que el tema ha generado diferentes posiciones tanto a nivel de doctrina como en la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, tal como también lo indica el Dictamen obrante en autos. El art. 39 del CCA operó una importante ampliación en cuanto a los actos procesables ante esta jurisdicción, de la mano con el principio de justiciabilidad plena que inspira al sistema desde el artículo 2. En efecto, el nuevo sistema procesal favorece el control de la actividad administrativa con el más amplio alcance, lo que es destacado por VÁZQUEZ al referir que “ el Código ha procurado incluso enfatizar el principio de la procesabilidad sin excepciones, en cuanto su artículo 39 (Objeto) emplea el adjetiv o indefinido ‘todos’ para indicar la totalidad de los actos administrativos ” (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 72). Luego, el artículo 40, realiza una enumeración no taxativa de los actos que quedan sujetos al control jurisdiccional de apego legal. No obstante, para ser procesables, los actos deben revestir el carácter de “lesivos”, deben afectar la situación jurídica del sujeto involucrado y ello, más allá de la ampliación operada por el CCA, hace imposible la tramitación de algunos actos, por su naturaleza. Tal es el caso, de los actos preparatorios (Cf. ROTONDO, F.; “Pretensión anulatoria. Actos procesables y no procesables” , en SAETTONE, M. (Coord.) Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa; FCU: Mdeo, 2024; p. 171). En tal sentido, como ha señalado RUOCCO “ Las numerosas manifestaciones de voluntad que se emiten durante el trámite de los diferentes procedimientos administrativos, ya sea para facilitar el dictado de actos principales (actos preparatorios), o para asegurar su cumplimiento (actos de ejecución), en principio no son procesables porque en ambos casos les falta el contenido decisorio ” (exposición “Objeto de la Acción Anulatoria. Actos no procesables” en XVI Seminario de Derecho Administrativo, desarrollado en agosto del 2025). De tal manera, la impugnación dirigida contra el acto que dispone rechazo de prueba en un procedimiento sumarial, no es procesable por ser éste un acto preparatorio, instrumental, necesario para el legal desarrollo del procedimiento, pero no definitivo. En tal sentido, se comparte la posición del TCA, en mayoría, cuando ante la impugnación de un acto como el de autos sostuvo que: “el acto que deniega la prueba es un acto de procedimiento, preparatorio o instrumental destinado al dictado del acto final, razón por la cual la lesión que provoque deberá hacerse valer en la impugnación de este último (véase en este sentido las sentencias Nos. 420/2019, 488/2021 y 539/2022). Así, en términos mutatis mutandis, resulta trasladable al sub examine lo expresado en la sentencia No. 488/2021, en cuanto consignó: ‘A juicio del Tribunal, el acto objeto del presente accionamiento, es un acto procedimental, de carácter preparatorio, tendiente a la conformación de la voluntad final de la Administración sobre el fondo del asunto; de modo que al no haber hecho imposible o haber suspendido en forma indefinida su tramitación, no es procesable ante esta jurisdicción. III) Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto, el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tantos actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribles). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado - solo son impugnables jurisdiccionalmente “...si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente las p. 5 a 61). (Cf. Sentencia No. 169/2019). (Véase en igual senti do, autor. cit. en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Ed.- 2012, p. 256-257). El citado Profesor, agrega: ‘Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento’. (CAJARVILLE, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.”, p. 257). IV) Con claridad, la Corporación, decía desde antaño: ‘...dispone el artículo 309 de la Constitución que ‘El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos... ’ o sea, que los actos procesables ante esta Sede lo son aquellos definitivos, sustantivos, que deciden la cuestión de fondo, principal. Como en el caso se trata, como se dijo, de acto preparatorio, respecto de los cuales el Tribunal carece de jurisdicción p ara tratar el accionamiento de nulidad, ello parecería aparejar el desamparo del accionante. Sin embargo, ello no es así por cuanto si el acto final, que corona el sumario causara lesión al derecho del sumariado, podría éste accionar de nulidad, en cuya oportunidad sería llegado el m omento de examinar las consecuencias del acto preparatorio en la determinación del acto que decide la cuestión de fondo ’. (Cf. Sentencias No. 143, de 25 de junio de1984 y No. 115, de 7 de junio de 1976, publicada ésta última en LJU, T. 77, año 1978, c. 8872). Precisamente, esta última hipótesis que se convoca en el último párrafo de la sentencia citada es la que acontece en el cúmulo a dirimir. En efecto, una vez culminado el procedimiento administrativo, si éste culminara por ejemplo con un acto sancionatorio, éste sí podría ser objeto de una acción anulatoria e invocarse como causal de nulidad (entre otras), la negativa al diligenciamiento de prueba ofrecida en oportunidad de evacuar la vista conferida.” (la negrilla no está en el original)” (Sentencia N° 255/2024). Tal razonamiento se comparte aquí más allá de la derogación que ha operado del artículo 24 del Decreto Ley N° 15.524 (art. 210 del CCA), puesto que es la naturaleza del acto la que lo excluye del alcance de la acción anulatoria, en aplicación de lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución (reiterado en el art. 20 y 21 del CCA al asignar competencia a este Juzgado Letrado). En consecuencia, si realizando un análisis cauteloso, el punto surge en forma palmaria, el Juez se encuentra facultado para hacer lugar a la excepción planteada como previa, como sucede en el caso . De tal forma, se privilegia el principio de economía procesal, evitando movilizar todo el sistema jurisdiccional y desarrollar una serie de actos y etapas que no tendrían ninguna utilidad dada la naturaleza instrumental del acto que se impugna, en la posición jurídica que al respecto ha de sostener esta Sede. De tal forma, para la Sede, lo que puede generar lesión jurídica en los términos requeridos para este accionamiento es el resultado del sumario y, eventualmente, la influencia o no que las probanzas recabadas o rechazadas en la investigación administrativa tuviesen en la decisión que finalmente se adopte, al amparo del principio del debido proceso . Es en tal instancia que corresponderá el control jurisdiccional de juridicidad de la decisión de mérito . Pero, todas ellas, son cuestiones que no pueden evaluarse en esta etapa previa, preparatoria o antecedente de lo que podría ser un acto lesivo ulterior. En consecuencia, esta Sede habrá de acoger el excepcionamiento relativo a la no procesabilidad del acto impugnado, por tratarse éste de un acto instrumental que no contiene la voluntad final de la Administración, por lo que no cumple con el carácter de “definitivo” que exige el art. 309 de la Constitución. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Hacer lugar a la excepción interpuesta, declarando que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; sin especial condenación. 2) Fijar honorarios fictos, a efectos fiscales, en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese.