Sentencia Definitiva N° 256/2025

Montevideo, 20 de octubre del 2025. SENTENCIA Nº 256/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Intendencia Departamental de Canelones . Acción de nulidad ” (Ficha: 152/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución Nº 24/04417 dictada por el Director General de Tránsito y Transporte de la Intendencia de Canelones el 21 de junio del 2024. Por dicha volición la Administración suspendió la habilitación para conducir del accionante por el plazo de sesenta meses, reteniéndole la libreta. 2) El actor se pronuncia en su demanda respecto a la ilegitimidad del acto que recurre. Así , señala que la Administración desconoció lo dispuesto por la Ley Nº 19.824, específicamente en su artículo 54, que habría derogado las disposiciones de la Ley Nº 18.191 que le fue aplicada (fs. 11 vto.). De acuerdo al accionante, son de aplicación los arts . 21 y 22 de la Ley Nº 19.824 (fs. 12). Invoca en su favor el principio de retroactividad de la ley más benigna (fs. 12 vto. a 13) y de especialidad de la ley posterior (fs. 13 vto.), agregando que no le es aplicable el régimen de reincidencia. 3) Superado el control liminar de la demanda, se confirió traslado por Decreto Nº 273/2025, y se presentó la demandada abogando por la confirmación del acto impugnado. En tal sentido, luego de explicar los riesgos de la conducción bajo los efectos del alcohol, sostiene que en el caso era aplicable la Ley 18.191 “ porque hasta la entrada en vigencia de la Res. 24/04480 de fecha 21 de junio de 2024, se carecía de normativa que estableciera el período anterior para considerar las reincidencias” (fs. 23 vto.). En cuanto a la prescripción sostiene que no puede pronunciarse porque se refiere a sanciones aplicadas por otros gobiernos departamentales (fs. 24). Además, alega que la norma aplicable es la que se encontraba vigente al momento de ocurrencia de los hechos (fs. 24) y que aún no se ha instrumentado el permiso de conducir por puntos (fs. 24 vto.). 4) Por Decreto Nº 463/2025 se tuvo por contestada la demanda y se abrió el expediente a la etapa probatoria. Luego, por Sentencia N° 101/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba y se admitieron los medios probatorios propuestos, lo que no fue recurrido por las partes. De tal forma, al quedar firma dicha Resolución y cumplirse con la intimación dispuesta, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 948/2025). 5) El actor presentó sus alegatos a fs. 47, afirmando que no desconoce la infracción pero entiende que el régimen sancionatorio debe ser aplicado de acuerdo con la normativa vigent e. Respecto a la aplicación de la Resolución N° 24/04480, entiende que no le es aplicable por no tratarse de una norma jurídica y que , además, siendo posterior a su infracción, sólo puede serle aplicable en cuanto produzca efectos favorables (fs. 48). No obstante, señala que esa Resolución demuestra la aplicabilidad de la Ley N° 19.824 (arts. 23, 25, 28, 33, 54, 55). En cambio, la demandada no presentó alegato. 6) De tal forma, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva (Decreto N° 1228/2025). Tras ello, el expediente fue puesto nuevamente al despacho a los efectos del dictado de la presente el día 5 de setiembre de 2025. Se deja constan cia de que la suscripta se encontró en uso de licencia desde el 3 al 17 de octubre, motivo por el cual el plazo para el dictado de Sentencia se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de acoger la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N° 101/2025 se fijó el objeto del proceso en “ determinar si la Resolución Nº 24/04417 dictada por el Director General de Tránsito y Transporte de la Intendencia de Canelones el 21 de junio del 2024, fue acorde a Derecho o debe ser a nulada por ilegítima”. En concordancia con ello, considerando que los hechos no se encuentran controvertidos, lo que debía acreditarse era cuál es la ley aplicable al caso, en función de su vigencia y aplicación en el tiempo, y cómo ello impacta en la sanción impuesta. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos aportados en los expedientes 2024-81-1340-00127 y 2024-81-1050-000820, de forma que cuando se haga referencia a foliatura en este apartado se hará con relación a dichos expedientes, identificándolos como “AA” y la terminación numérica correspondiente; salvo que se indique algo diferente. En este sentido, surge que el día 17 de marzo de 2024 el accionante fue detenido a las 4:00 AM cuando circulaba por Ruta 10 a la altura del km. 118, realizándose prueba de espirometría que arrojó un resultado de 0,3 gramos de alcohol por litro de sangre, por lo que se retuvo su libreta de conducir (fs. 5, AA – 00820). Tal medida se adoptó al amparo de lo dispuesto por los artículos 45 y 46 de la Ley N° 18.191, con las modificaciones de la Ley 19.360 (fs. 6, AA - 000820). La comisión de la conducta que tipifica la infracción no se encuentra controvertida. Luego, surge que se consulta el registro del Permiso Único Nacional de Conducir, de donde surge que el accionante había sido suspendido de l Registro de Conductores en cuatro oportunidades, por infringir el art. 4.2. del Reglamento Nacional de Circulación Vial. Las suspensiones fueron el 12/11/2011 por el término de ocho meses; el 01/02/2014 por el plazo de 24 meses; y el 08/01/2016 por ocho meses. Los trámites correspondientes a dichas sanciones se encuentran “terminados” (fs. 7, AA-00820). No obstante, exi ste una última infracción el 25/12/2018, sancionada con 24 meses de suspensión que figura en estado “activo” (fs. 7, AA-00820). Así, sobre la base de la “reincidencia” se establece la sanción de suspensión en 60 meses por la Resolución N° 24/04417 del 21/06/2024 (fs. 12, AA -00820). La Resolución es notificada el 5 de julio del 2024 (fs. 15, AA-00820) y recurrida el 15 de julio siguiente (fs. 3 a 9, AA – 00127). Tras ello, el área de contralor de conductores informa respecto a la sanción aplicada y el marco normativo de referencia (fs. 13 a 15, AA - 00127); y a fs. 20 y 21 se realiza informe jurídico. Sobre esa base es que se rechazan los recursos interpuestos en Resolución N°25/00198 (fs. 26, AA – 00127), notificada el 5 de marzo del corriente (fs. 34, AA – 00127). 4) En función de lo que antecede, corresponde analizar en esta instancia el marco normativo aplicable a la infracción cometida para, a partir de allí, determinar el ajuste legal de lo resuelto en la impugnada. En tal sentido, se reitera que el hecho de haber conducido con 0.3 gr/l de alcohol en sangre no se encuentra controvertido, por lo que el análisis se restringe al régimen sancionatorio aplicable a tal infracción cometida el 17 de marzo del 2024. Tal infracción se recoge en los arts. 45 y 46 de la Ley N° 18.191. A esa fecha se encontraba vigente la Ley N° 18.191 (del 14/11/2007) y la Ley N° 19.824 (del 18/09/2019); no obstante, ésta última no se encontraba aún plenamente reglamentada. En el caso, a su vez, es de aplicación el Decreto N° 303/023 reglamentario de los artículos 25 y 26 de la Ley N° 19.824 (sobre sanciones administrativas y multas aplicables por infracciones de tránsito), aunque éste también reglamenta la sanción imponible a la infracción recogida por los arts. 45 y 46 de la Ley 18.191. Por otra parte, el mismo día en que se dicta la Resolución impugnada, la Comuna Canaria dicta la Resolución N° 24/04480 por la cual reglamenta los plazos previstos en los artículos 46 y 47 de la Ley 18.191 y 15 de la Ley 19.172, en el marco del Decreto N° 303/023; especialmente, el régimen de reincidencias (arts. 1 y 2) y de reincorporación al registro (arts. 3 a 5). Por otra parte, el artículo 54 de la Ley N° 19.824 realiza una derogación genérica de las normas que contradijesen lo allí dispuesto. De forma que la derogación debe ser analizada caso a caso, si existe o no contradicción entre el régimen anterior y el posterior. Sobre la sanción aplicable. Como se mencionó, la infracción se registra entorno a los arts. 45 y 46 de la Ley 18.191, los que no fueron afectados por la derogación genérica de la Ley posterior, ya que ésta no refiere al punto. De forma que la comisión de la infracción y su imputación, encuentra respaldo legal. Luego, sobre las sanciones que puedan aplicarse, la Ley N° 19.824 establece su graduación (arts. 21 y 22) y las tipifica en el art. 25, registrando entre las sanciones posibles la suspensión del permiso único de conducir, con inhabilitación total del conductor (lit. E). No obstante, no explicita qué conductas implican infracción ni la sanción aplicable a cada caso. Todo ell o quedó sujeto a reglamentación. En el caso de autos, la infracción se encuentra ahora tipificada en el art. 4 del Decreto N° 181/2025 e implicaría la pérdida total de puntos (art. 5). Sin embargo, resulta evidente que esta norma reglamentaria no puede aplicarse al caso de autos, ya que éste tomó lugar en marzo del 2024. Por tanto, a esa fecha, la tipificación de sanciones era la obrante en el art. 45 de la Ley N° 18.191 en tanto dispone la “inhabilitación” para conducir vehículos de cualquier tipo o categoría. De tal forma, la infracción existió y la sanción aplicada, en cuanto a la inhabilitación del conductor, fue ajustada al marco legal aplicable al momento de la infracción. De tal manera, resta analizar si la extensión de esa inhabilitación fue adecuada o si sobrepujó los límites establecidos. En este sentido, no se comparte lo manifestado por el actor en cuanto a la aplicabilidad del régimen de retiro de puntos establecido en la Ley N° 19.824 (fs. 11) , ya que ést e extremo no se encontraba reglamentado aún en cuanto a la asignación de puntajes y a la dosificación de las sanciones acorde con dicho puntaje. De forma que, en el caso, esa previsión no podía ser aún aplicada por no haberse instrumentado el Sistema del Permiso Nacional de Conducir por Puntos , lo que se ejecutó recién en setiembre del 2 025. Es decir, cuando ya había concluido esta causa. Por tanto, la única sanción que correspondía aplicar era la inhabilitación para conducir por así establecerlo la ley vigente que regula el caso. No obstante, la duración de esa inhabilitación debe ser analizada acorde con los parámetros considerados por la normativa aplicable. Sobre el régimen de reincidencia. Previo a ingresar en el marco regulatorio aplicable debe realizarse un deslinde entre el régimen de reincidencia y la prescripción de las infracciones, ya que en el transcurrir del expediente se han manejado ambos términos , en una forma que puede dar lugar a confusiones. La reincidencia funciona como una agravante de la responsabilidad imputable; es la sanción adicional que se impone a quien recae en la conducta típica, como forma de desestimular la continuidad o persistencia de la conducta. En efecto “la única razón para aumentar la pena que se impone al reincidente se basa en la insuficiencia relativa de la pena originaria que se demuestra por el mis mo individuo al cometer un nuevo delito” (CAIROLI, M.; Curso de Derecho Penal Uruguayo, Tomo II; FCU: Mdeo., 1995; p. 186). De tal forma, sólo puede haber reincidencia cuando existió una infracción anterior y ésta fue efectivamente sancionada , se haya cumplido o no la pena (“reincidencia ficta”) . El régimen general de reincidencia en nuestro sistema es el de “reincidencia temporal” o a tiempo determinado; es decir, se configura dentro de un plazo específico, siendo a término y no perpetua (Cf.: LANGÓN, M.; Código Penal Uruguayo y leyes complementarias comentados, Segunda Edición; Ed. UM: Mdeo, 2018; p. 161; BAYARDO, F.; Derecho Penal Uruguayo , Tomo II; 3ª. Ed.; FCU: Mdeo., 1975; p. 213). Luego, la prescripción supone una forma de extinción de la falta en sí misma. Es decir, trascurrido un determinado plazo sin que se haya imputado la infracción y se haya aplicado una sanción, se extingue el poder sancionatorio respecto a esa conducta. En otras palabras, “El efecto del transcurso del tiempo hace cesar…la potestad punitoria, el derecho - deber a perseguir y castigar los delitos, que el Estado tiene por regla general” (Cf.: LANGÓN, M.; Código Penal Uruguayo y leyes complementarias comentados, Segunda Edición; Ed. UM: Mdeo, 2018; p. 269). En materia sancionatoria, la prescripción supone un régimen de orden público y debe declararse de oficio (art. 124 del código Penal, aplicable al supuesto por la vía de la integración). Por tanto, lo alegado por la demandada en cuanto a que no podría declarar la prescripción, sino que ésta debe resolverse a instancia de parte (fs. 14, AA-00127), no se ajusta al tipo de prescripción alegada. En efecto, tal circunstancia es aplicable en materia civil (art. 1191 del Código Civil), en donde la prescripción no puede ser declarada de oficio, pero no en la materia sancionatoria donde la regla se invierte. Es más, si se entendiere incompetente para tal decisión, debería remitir las actuaciones a quien corresponda, pero no cargar con el lo al administrado. Más allá de lo anterior, e l término de prescripción de las infracciones en materia de tránsito es el establecido por el art. 33 de la Ley 19.824, y asciende a cinco años. De todas formas, lo relevante aquí es aclarar que se trata de institutos diferentes, con presupuestos y consecuencias distintas. A su vez, lo que aquí se cuestiona es el régimen de reincidencia aplicable y no el hecho de que las infracciones hayan prescripto. De hecho, éstas no pueden haber prescripto ya que fueron efectivamente sancionadas y las sanciones fueron cumplidas. Por tanto, no hay prescripción que pueda ser invocada. De forma que el agravio se refiere al régimen de reincidencia; especialmente, a cuál es el plazo a considerar a tales efectos. La reincidencia es relevante puesto que la dosificación de la sanción dispuesta por el artículo 4 del Decreto N°303/023 se basa en su configuración. De forma que, la sanción a imponer se acrecienta en la medida en que exista reincidencia, y en el caso de a utos se habría entendido configurada una “segunda reincidencia”, dado el plazo de suspensión dispuesto (60 días). Al respecto, debe relevarse que en cuanto al quantum sancionatorio es aplicable dicho Decreto por ser la norma especial vigente a la época de comisión de la infracción e incluso a la fecha de imposición de la sanción, ya que, como se dijo antes el Decreto N°181/025 no puede ser aplicado. Pues bien, a la fecha de comisi ón de la infracción ya se encontraba vigente el artículo 28 de la Ley N° 19.824, el que establece “ Se considera reincidencia, al hecho de cometer nuevamente la misma infracción dentro del término de doce meses y debe ser sancionada con el doble de la multa establecida .” Dada la redacción de la norma, ésta es directamente aplicable, sin requerir una especial reglamentación. A su vez, su contenido resulta claro en cuanto a que sólo pueden considerarse “reincidentes” quienes cometan una nueva infracción dentro de los 12 meses y la consecuencia prevista para la reincidencia es la duplicación del valor de la multa, es decir se duplica la sanción pecuniaria. No obstante, no menciona qué sucede con el resto de las sanciones; especialmente en cuanto a la suspensión de la habilitación para conducir, que no es especialmente regulada. Esto es, si bien la Ley enumera la sanción, no establece cuándo es aplicable ni la duración que corresponde acorde con el tipo de infracción cometida. Así, pueden intentarse dos caminos interpretativos, partiendo de la base de que el régimen de reincidencia siempre supone considerar algún período de tiempo; es decir, que no se extiende en forma perpetua, sino que considera la comisión de una nueva conduc ta dentro de un cierto plazo desde la conducta anterior que hubiere sido sancionada. El entendimiento contrario supondría contrariar los principios fundamentales de un régimen sancionatorio liberal, al hacer primar el “derecho penal de autor” en forma irrestricta en el tiempo. Por tanto, una interpretación posible sería sostener que el artículo 28 regula la reincidencia a todos los efectos, pero que solamente establece el impacto en la sanción pecuniaria. De forma que hay reincidencia si se comete infracción dentro de los 12 meses siguiente a la infracción anterior, si la pena aplicable es de multa se duplica y si la pena aplicable es de inhabilitación, se estará a lo dispuesto por el art. 4 del Decreto N° 30/023. Sin perjuicio de ello, también puede sostenerse que en realidad la reincidencia no se encuentra especialmente reglamentada en cuanto al plazo a considerar y que lo dispuesto por el art. 28 sólo refiere a las multas, pero no a la inhabilitación. En ese caso , para hacer posible la aplicación del art. 4 del Decreto 30/023, debería recurrirse a otro cuerpo normativo que sí regule la reincidencia. De tal forma , corresponderá acudir al régimen establecido en el Código Penal por asemejarse el fundamento en tanto se trata de derecho sancionatorio. Así , el artículo 48 establece que la responsabilidad penal se ve agravada por la reincidencia, entendiendo por tal “el acto de cometer un delito, antes de transcurridos cinco años de la condena por un delito anterior…”. En tal caso, el plazo a considerar entonces sería de cinco años. Este mismo plazo es el considerado por la Resolución N° 24/04480 dictada por la comuna canaria el 21 de junio del 2024, misma fecha en la que dictó el acto impugnado, aunque aparentemente en forma posterior (dado el número asignado a la Resolución). Respec to a ella, corresponde aclarar que sí es aplicable al actor en la medida en que se encuentre en el presupuesto de hecho que ella recoge, ya que más allá de su designación como “Resolución”, su contenido es general y abstracto. Ahora, superado el análisis anterior, se opte por la interpretación acorde con el art. 28 de la Ley 19.824 o del art. 48 del Código Penal por la vía de la integración, no caben dudas de que la última infracción se había cometido en diciembre de 2018, de fo rma que, incluso tomando la posición más gravosa para el administrado, los cinco años se habrían consumado en diciembre del 2023; con lo cual en marzo del 2024 no se lo podía considerar como “reincidente” en la conducta. En efecto, a esa fecha ya habían transcurrido los 12 meses o los 5 años desde la última infracción, por lo que había transcurrido el plazo en el que se puede considerar “reincidente” al sujeto infractor. Por tanto, en lo que hace a la graduación de la pena, esta Sede entiende que la Administración actuante se ha excedido de los márgenes reglamentarios, aplicando el supuesto de reincidencia cuando ello no correspondía. En consecuencia, dada tal constatación , se impone la anulación del acto impugnado. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. En tal sentido, la Administración debe considerar que la Sentencia no se compone solamente por su fallo, sino que deben valorarse especialmente todas las consideraciones que llevan al razonamiento que funda su dictado. Por tanto, en el caso, la Administración deberá considerar lo que se ha relevado en cuanto al régimen de la prescripción, ya que el criterio sustentado en este expediente no se condice con la naturaleza de la prescripción extintiva en materia sancionatoria. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. Por lo que, considerando las razones de anulación fundan la decisión, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Amparar la pretensión ejercitada, anulando el acto impugnado por excederse en la pena aplicable a la infracción cometida. 2) A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos de la parte actora en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese.