Sentencia Interlocutoria N° 254/2025

Montevideo, 20 de octubre del 2025. SENTENCIA Nº 254/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA con Intendencia Departamental de Paysandú. Acción de nulidad” (Ficha: 284/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en mérito a la excepción de caducidad interpuesta por la Intendencia de Paysandú. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución Nº 1/2024 dictada por la Intendencia de Paysandú el 14 de junio del 2024. Por dicha volición, la Administración adjudicó parcialmente la Licitación Abreviada Nº 2024-18 a la empresa BB, para la prestación de servicios de tala y poda (fs. 2). 2) En su demanda, y en cuanto interesa en esta instancia, la accionante manifiesta que la Resolución se le notificó por la página web de Compras Estatales el 04/07/2024, habiendo interpuesto recursos de reposición y apelación el día 22 de julio del 2024. Asimismo, informa q ue los recursos fueron admitidos por Resolución N° 0167/2024 . De tal forma, entiende agotada la vía administrativa el 7 de febrero del 2025 tras el transcurso de 200 días, con lo cual el plazo para interponer la acción de nulidad vencía el 1 5 de mayo del 2025; la demanda fue interpuesta el 12 de mayo del corriente (fs. 11). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 447/2025, se presentó la Intendencia de Paysandú (fs. 66), interponiendo excepción de caducidad. Al respecto, sostuvo que la Resolución impugnada fue dispuesta por el Intendente Departamental. Además, refiere que tratándose de una adjudicación, ésta, debía, necesariamente, ser dictada por el Intendente como ordenador primario del gasto; mientras que por la Resolución N° 2939/2020 se reglamentó el poder de adjudicación en los ordenadores secundarios limitándolo a montos de hasta el 50% de la compra directa. En consecuencia, correspondía interponer solamente el recurso de reposición y la denegatoria ficta habría operado a los 150 días de su interposición. Tal fecha habría sido el 19 de diciembre y así, se haría aplicable el régimen de la Ley N° 15.869, por el cual se otorgaban 60 días para la interposición de la demanda; plazo que vencía el 28 de marzo del 2025. 4) En función de lo manifestado, se confirió traslado a la accionante (Decreto N° 754/2025), quien lo evacuó a fs. 85. En tal oportunidad, controvirtió la existencia de caducidad, amparándose en el Decreto N° 447/2025 por el cual la Sede tuvo por iniciada la acción, derivando de allí que para la Sede no había impedimento para proceder a la admisión; pues de lo contrario, debió haber relevado el punto de acuerdo con el art. 163 del CCA. Luego, agregó que la demandada admitió ambos recursos en forma expresa (Resolución N° 0167/2024) , aunque sin resolver la cuestión de fondo; de tal forma, generó una legítima expectativa en el administrado, y su excepcionamiento vulnera la buena fe. 5) Por Decreto N° 855/2025, se admitió el escrito y se abrió el expediente a la etapa probatoria. Así, se presentó la actora aportando copia de la Resolución N° 0167/2024 y solicitando prueba en poder de la contraria; mientras que la demandada aportó testimonio notarial del expediente de Licitación Abreviada 2024-18 y de la Resolución N° 2939/2020. De tal forma, se hizo lugar a la prueba ofrecida y se dispuso el diligenciamiento de la pertinente (Decreto N° 1196/2025), habiendo comparecido la Intendencia a informar que la documentación solicitada coincide con la ya aportada, de lo que se confirió vista al actor, sin que formulara observaciones. 6) En consecuencia, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Resolución (Decreto N° 1444/2025), y el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 19 de setiembre del 2025 a los efectos del dictado de la presente. Se deja constancia de que entre e l 3 y el 17 de octubre la suscripta estuvo amparada a licencia, por lo que el plazo para su dictado se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de desestimar el excepcionamiento interpuesto por la demandada de acuerdo con los fundamentos que pasan a exponerse. 2) Sobre el acto impugnado. El acto que aquí se impugna es la Resolución N° 1/2024 por la cual se adjudicó la Licitación Abreviada identificada como 2024-18, por la Intendencia de Paysandú. El texto de t al Resolución no surge en el expediente ni en los archivos que han sido aportados en formato digital. Esto es, si bien aparece su número a fs. 2 y las partes están de acuerdo en su contenido, no se aportó copia de la misma, no surge el texto íntegro del acto, con lo cual, la Sede no puede verificar más allá de lo que se le informa por las partes del proceso. Luego, al aportar acta de comprobación notarial por parte de la demandada para demostrar cómo habría sido adoptada la decisión de adjudicación, se sostiene que “ surge el ordenador del gasto y su correspondiente autorización. Compruebo la autorización por parte del ordenador terciario, Director General del Departamento de Administración Contador CC, por parte del ordenador secundario, Secretario General, Doctor DD y del ordenador primario, Intendente Departamental Doctor EE” (fs. 103), a lo que se agregó la captura de cada una de las pantallas que fueron desplegadas en el proceso de comprobación desarrollado por la escribana actuante. De forma que el acto impugnado es, efectivamente, esa adjudicación, pero no surge su texto. A su vez, en cuanto a su suscripción o a quién emitió la voluntad correspondiente, surge la autorización del ordenador primario, secundario y terciario del gasto (f s. 89), luego del análisis del sistema informático efectuado por una escribana asistida de la funcionaria Encargada de la Oficina de Compras de la Intendencia demandada (FF, fs. 102 vto.), guiada por el Dr. GG. 3) Los recursos interpuestos . Contra el acto, la accionante interpuso recursos de reposición y apelación, los que surgen aportados a fs. 21 a 27., expresando sus agravios respecto de la Licitación tramitada. Los recursos fueron expresamente admitidos por la Administración actuante al e mitir la Resolución N° 0167/2024 del 5 de setiembre del 2024. En dicha volición se refiere que los recursos fueron temporáneos (Resultando I) y se resolvió “ Admitir los recursos de reposición y apelación en subsidio interpuesto por la firma AA contra la adjudicación de la Licitación Abreviada N° 2024-18” (fs. 34). De forma que la propia Administración demandada se pronunció expresamente sobre la oportunidad y pertinencia de los recursos interpuestos. De forma que, si bien el régimen recursivo posee regulación constitucional y legal que no puede ser derogada por la vía de un acto administrativo que, eventualmente, pudiese errar respecto al agotamiento de la vía administrativa o u otro presupuesto procesal de la acción, no puede negarse su valor en cuanto al entendimiento de la misma persona que ahora se defiende en este proceso jurisdiccional. 4) La particularidad del caso. Como se refirió, existe un acto administrativo, entendido este, de acuerdo con el art. 120 del Decreto 500/991, como la manifestación unilateral de voluntad de la Administración, ejerciendo actividad administrativa, tendiente a producir efectos jurídicos. Este acto cumple con contener una expresión de voluntad y ser la causa de un efecto jurídico, sea interno o externo; a lo que se agrega la necesaria unilateralidad del acto (diferenciándolo de los actos convencionales) y la func ión administrativa que presupone (Cf. SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 389 y 390; DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo ; FCU: Montevideo, 2015; p. 36 y 37; DELPIAZZO, C., Curso de Derecho Administrativo, Tomo 1; FCU: Montevideo, 2025; p. 131). No obstante, no se explicita la forma en la que se ha dictado y las autorizaciones del gasto surgen recién en esta vía anulatoria con el aporte de un acta de constatación notarial que requirió de la intervención de tres profesionales para dar a conocer el proceso de su dictado. A su vez, no surge que se haya explicado a los partícipes del proceso licitatorio, quién había dictado el acto concretamente, a los efectos de resguardar su derecho de defensa a la hora de interponer los eventuales recursos. Ello hace a la transparencia de la actividad administrativa pero también otorga seguridad jurídica al administrado que puede tener certezas acerca de quién ha dictado el acto y, en consecuencia, se encuentra mejor posicionado para ejercer sus derechos y ac ceder a la tutela jurisdiccional, si fuere el caso. Todo lo anterior no puede ser desconocido por la Sede al momento de analizar el excepcionamiento interpuesto. En efecto, no puede la Administración excepcionarse amparada en su propia omisión de informar debidamente las condiciones en las que se hubiere dictado el acto que ha generado agravio. Puesto que, la obligación de comunicar tal circunstancia, tiene por fin informar al administrado , y habiéndose omitido , no puede traspasarse esa carga al accionante, incluso cuando existiera un Resolución de la Intendencia del año 2020 en la que dispuso quiénes serían los ordenadores autorizados para autorizar los gastos. En efecto, quién adjudica la Licitación es un dato que debe darse a los postulantes para que puedan ejercitar correctamente su defensa, tanto en cuanto a la interposición de recursos como al accionamiento posterior. Sobre este último punto, se releva además que la Intendencia tuvo oportunidad de explicitar que el acto había sido dictado por el Intendente de forma de favorecer la tutela jurisdiccional de los derechos del administrado y no lo hizo. Es más, admitió los recursos sin cuestionamientos y aguardó a esta instancia jurisdiccional para relevar el punto y excepcionarse, pretendiendo eximirse del presente accionamiento por la configuración de “caducidad” para la interposición de la acción . Tal conducta no se condice con los principios de buena fe y transparencia que deberían guiar la actuación de la Administración, o incluso, de cualquier litigante. A lo que agrega la contradicción con la máxima que impone no beneficiarse de la propia culpa. De forma que, no habiendo informado sobre quién dictaba el acto en forma oportuna y habiendo tenido por válidamente interpuestos los recursos, e incluso, habiendo resuelto lo relativo al efecto con el que éstos se tramitarían, el excepcionamiento no es de recibo. 5) La válida interposición de la acción . El art. 319 de la Constitución Nacional establece que “ La acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no podrá ejercitarse si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediante los recursos correspondientes”. De forma que para acceder a la vía anulatoria debe existir un acto administrativo que haya adquirido el carácter de “definitivo”; es decir, que se haya agotado la vía administrativa a su respecto. A su vez, ésta puede agotarse tras “la última manifestación de voluntad manifestada al resolver los recursos administrativos” (art. 42 lit. a) o por “el transcurso de plazo para resolver sobre el o los recursos que correspondan, sin que exista decisión expresa (agotamiento ficto)” (art. 42 lit. b). A su vez, en el proceso contencioso anulatorio, la doctrina ha entendido que existen requisitos de admisibilidad, entre los que se encuentra el accionamiento en plazo (Cf.: Sayagués Laso, E.; Tratado de Derecho Administrativo. , Tomo I; 9ª Edición ; FCU: Montevideo, 2021; p. 578). Así lo impone la ley (tanto la vigente como la derogada), estableciendo un plazo de caducidad. Es decir, debe presentarse la demanda anulatoria dentro del plazo legamente dispuesto; esto es, de 60 días siguientes a la denegatoria en los casos que quedaron regidos por la Ley N° 15.869 o de 90 días en el actual régimen del CCA. En el caso, se tendrá por bien agotada la vía administrativa con los recursos que fueron interpuestos de acuerdo con las especiales circunstancias relevadas antes, y por ende, se computará el plazo de 200 días para la denegatoria ficta. En consecuencia, a los efectos del cómputo de la caducidad debe considerarse esa fecha y así el actor estaba en plazo de presentar su acción hasta el 15 de mayo del 2025. De forma que la interposición el 12 de mayo, fue tempestiva de acuerdo con la normativa aplicable (art. 55 del CCA). Es decir, no operó caducidad. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1. No hacer lugar a la excepción previa de caducidad opuesta por el demandado. 2. Consentida o ejecutoriada, vuelvan para disponer sobre la continuación del trámite.