Sentencia Definitiva N° 253/2025

Montevideo, 20 de octubre del 2025. SENTENCIA Nº 253/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 157/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramitó la acción anulatoria esgrimida por AA contra la Resolución dictada por el Banco de Previsión Social por la cual se le otorgó el beneficio jubilatorio, estableciendo su monto. El accionante manifestó haber tomado conocimiento de la Resolución mediante el Sistema de Pagos del BPS el día 2 de agosto del 2024 (fs. 2). 2) El accionante se agravió en relación con la liquidación del monto al que ascienden sus haberes jubilatorios. En tal sentido, manifestó que realizó la opción de acogerse al “régimen provisional de transición”, de acuerdo con los arts. 1º y 14 de la Ley Nº 19.590 (fs. 6). En tal sentido, se agravió en cuanto a que el Ente realiza una errónea interpretación del concepto, oportunidad y función del máximo jubilatorio establecido en el artículo 76 de la Ley Nº 16.713. Al respecto, explicó que el cálculo del sueldo básico jubilatorio debe hacerse conforme con los arts. 29, 71 y 72 de la Ley Nº 16.713, para luego proceder a la detracción del 10% acorde con el art. 16 de la Ley Nº 19.590 para, finalmente, si ese monto superare el tope máximo jubilatorio, reducirlo hasta dicho límite (fs. 6 vto.). No obstante, la Administración aplicó un criterio diferente que implica que ninguna jubilación otorgada bajo este régimen alcance el máximo, imponiendo administrativamente un límite en perjuicio del administrado y desnaturalizando el propio concepto (fs. 6vto.). 3) Superado el control liminar, se confirió traslado por Decreto Nº 174/2025. Ante ello, compareció BPS a fs. 12, defendiendo la legitimidad del criterio liquidatorio aplicado e interponiendo la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrati va. En cuanto a lo primero, refirió que el nuevo régimen supone la aplicación de topes individuales y no solamente las tasas de reemplazo (fs. 14 vto.). Es así que, para realizar el cálculo, primero se atendió al sueldo básico jubilatorio acorde con el r égimen general del art. 71 y art. 27 inc. 1º de la Ley Nº 16.713 y luego, a ese resultado se le aplicaron los topes máximos, para en última instancia aplicar el coeficiente del 0,9 (fs. 15 vto. y 16). Asimismo, invocó la discusión parlamentaria y señaló que la intención de la Ley Nº 19.590 “fue aplicar un gravamen del 10% a quienes optaran por volver al régimen anterior, sin ningún tipo de distinción” (fs. 16 vto.). Además, sostuvo que el acogimiento de la demanda supondría quebrantar el principio de igualdad en relación con quienes no llegasen a los topes legalmente previstos (fs. 17 vto.) 4) Por Decreto Nº 387/2025, se admitió la contestación de demanda y se confirió traslado de la excepción, la que, evacuada a fs. 23, fue resuelta por Sentencia Nº 57/2025. En ella se desestimó la excepción, sin perjuicio de que la lesividad del acto impugnado debería ser evaluada al momento de adoptar la decisión sobre el fondo del asunto (Considerando Nº 4). 5) Luego, p or Decreto Nº 627/2025, se abrió el expediente a la etapa probatoria y por Sentencia N° 111/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba. Al quedar firme dicha Resolución, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 950/2025). En tal oportunidad, se presentó el demandado (fs. 45) ratificando lo sostenido en su contestación en cuanto al orden en el que debe efectuarse los cálculos para determinar la pasividad a servir en el caso de autos. Por su parte, el actor alegó a fs. 48 refutando especialmente que la Ley haya previsto “imponer un tope por el que todos los ‘cincuentones’ acogidos al régimen de transición deban percibir sólo u n 90% de lo que perciben los demás jubilados por el régimen de transición ” y agrega que tal como se encuentra redactada la norma “lo único cierto es que ningún ‘cincuentón’ percibirá una pasividad superior a la de los afiliados del sistema que siempre estuvieron acogidos al BPS” (fs. 48). 6) Luego, por Decreto N° 1187/2025, se admitieron los alegatos y se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia. De tal manera, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 1° de setiembre del 2025 Se deja constancia de que entre el 3 y el 17 de octubre la suscripta hizo uso de licencia, razón por la cual, el plazo para el dictado de la presente se vios suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de acoger la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Tal como surge de la Sentencia N° 111/2025, el objeto de este proceso se estableció en determinar si el acto impugnado es el acto lesivo o es un acto preparatorio y si el criterio aplicado por BPS para calcular el monto jubilatorio que se materializa en la Resolución impugnada lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. A su vez, el objeto de la prueba se determinó en cuál es el acto lesivo y si éste es el impugnado en autos, así como si el criterio liquidatorio que impone la normativa vigente condice con el criterio aplicado en el caso . En concreto, se situó la controversia en cuanto a si, una vez calculado el sueldo básico jubilatorio, corresponde aplicar el tope máximo jubilatorio (como hace BPS) o en efectuar la detracción de l0% para luego aplicar el tope máximo (como sostiene la actora). 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos agregados. De tal forma, se releva que el 28 de diciembre del 2017 el actor solicitó la desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (tal como surge del archivo 15910236 desa), habiendo recibido el asesoramiento preceptivo previo por parte de BPS (de acuerdo con el archivo 15910236). Luego, según surge de fs. 10 del expediente 202 3-28-1-069624, el 258 de junio del 2023 el accionante efectuó la solicitud de jubilación común sin cese. En adelante, las referencias que se hagan en relación con foliatura serán referidas a este expediente administrativo o al 2024-28-1-095270, los que se identificarán como “AA” y la terminación correspondiente , salvo que se indique algo diferente. El mismo día de la solicitud se efectúan los cálculos jubilatorios (fs. 13 y 14, AA-069624) y éstos son actualizados el 2 de julio del 2024 (fs. 17 y 18, AA-069624). Luego, el 6 de agosto del 2024 se interpuso recursos de revocación y jerárquico , en relación con la aplicación del coeficiente 9 en sus haberes jubilatorios. Pese a lo cual, el acto por el que se le otorga la jubilación (RDN° 24-34/2024) figura posteriormente, habiéndose emitido el 7 de agosto de ese año, el que le es notificado el 10 de setiembre del 2024 (fs. 14, AA-295270). Por tal motivo, la Administración no tramitó el recurso como tal (fs. 11, AA-095270). Sin perjuicio de lo cual, se hace un informe aclaratorio sobre la forma en la que se efectuó la declaración (fs. 20, AA - 095270). Por otra parte, surge de fs. 2 de este expediente el “Detalle de Recibo” emitido en julio del 2024, en el que figura el monto a percibir por jubilación civil, con fecha de pago 2 de agosto del 2024. De tal forma, si bien el acto pudo haber sido dictado y notificado posteriormente, la decisión administrativa se había manifestado e incluso, ejecutado, con anterioridad. Es por ello que, por Sentencia N°57/2025m la Sede valoró el acto recurrido como acto implícito y tuvo por bien agotada la vía administrativa a su respecto. 4) La lesividad del acto recurrido. Tal como se estableció en el objeto del proceso, el primer punto que debe definirse es si el acto impugnado es un acto lesivo o si se trata, como afirmó BPS , de un acto meramente preparatorio o instrumental. El BPS, en su contestación de demanda, planteó que el acto causante de agravio es posterior a la interposición de recursos. Para el Ente, los recursos se habrían interpuesto contra un acto administrativo preparatorio que tiene función de asesoramiento o información al usuario, sin carácter vinculante, en la medida en que estaba sujeto a la aprobación del Directorio (fs. 13 y 13 vto.). Ahora bien, como se sostuvo en la Sentencia N°57/2025, esta Sede entiende que en el caso sí se recurrió un acto administrativo que contiene una voluntad clara del Ente, incluso cuando existió una decisión expresa posterior. Pues, como afirmó el demandado, existe un acto expreso que otorga la jubilación y fija su mont o (RDN° 24 -34/2024). Pero, la jubilación comenzó a pagarse con anterioridad, haciendo aplicación de los criterios que ya se habían manifestado al accionante durante la tramitación de su solicitud. De tal forma, el acto contra el que se recurrió contenía una voluntad clara del Ente, otorgar la jubilación y establecer el monto a cobrar, efectuándose los pagos desde julio del 2024. Así, s i se otorgó la prestación y se hicieron los pagos es porque se había resuelto ya (aunque fuese provisoriamente) otorgar la pasividad al sujeto que habría de cobrarla y definir un monto de acuerdo con algún criterio de cálculo, siendo éste el acto que exterioriza el documento recurrido. A su vez, como se dijo, la fecha de pago prevista es también anterior a la fecha en la cual se habrían dictado la Resolución aprobatoria . Por lo que el pago se dispuso por una decisión anterior y ésta constituye un acto lesivo. El TCA, ante un planteo similar, ha sostenido que “ La emisión de los recibos que contienen los montos a abonar en concepto de haber jubilatorio es una operación material del Banco de Previsión Social que implícitamente contiene un acto de determinación de haberes y revela una decisión administrativa formad a del Ente sobre el monto a abonar en tal concepto. Es evidente que hubo una previa decisión administrativa (la de determinar los haberes conforme surge discriminado en el recibo) y que dicha voluntad se exteriorizó con la entrega de los recibos.” (Sentencia N° 227/2024). Por lo que habrá de tenerse por recurrido el acto implícito que demuestra el otorgamiento de la jubilación por un determinado monto. A lo que se agrega que la Sede concluye que el acto impugnado es un acto lesivo y por tanto procesable ante esta jurisdicción, por haber contenido y ejecutado el criterio liquidatorio que causó el agravio ; es decir, haber desplegado los efectos correspondientes al acto dictado. 5) Superado lo anterior, tal como se ha establecido en el objeto del proceso, corresponde pronunciarse respecto a la legalidad del criterio que BPS ha aplicado para liquidar la prestación de jubilación común a la accionante, al amparo de lo dispuesto por la Ley N° 19.590. Cabe destacar que su aplicación al caso no se encuentra cuestionada, sino en la interpretación (y aplicación) que de sus disposiciones se hace. De tal forma, corresponde analizar que dicha Ley tuvo por fin modificar el régimen jubilatorio para un grupo generacional de trabajadores que había resultado especialmente desfavorecido al quedar comprendido obligatoriamente en el régimen mixto de la Ley Nº 16.713. En efecto, se admitió que estos trabajadores pudieran optar por desafiliarse y pasar al régimen de transición acorde con el Título VI de la Ley N° 16.713. No obstante, para acogerse al régimen de la Ley N° 19.590 debían cumplir con las condiciones establecidas en su artículo 1º. Es decir, debía tratarse de personas que: (i) contaran con cincuenta o más años de edad al 1° de abril del 2016 y que, a la fecha de vigencia de dicha ley (1° de abril del 2018, art. 26), hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio y (ii) que no gozaren de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la referida Ley. Así, cumpliéndose las condiciones establecidas, este grupo generacional podía optar por quedar comprendido en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley Nº 16.713. Con ello, continuarían realizando los aportes en su totalidad al BPS, y qu edarían en iguales condiciones que aquellos que nunca fueron obligados. Lo anterior es relevante en la medida en que BPS invoca que adoptar un criterio liquidatorio diferente al ejecutado por sus dependencias, quebrantaría el principio de igualdad. Pero, en el caso, es la norma la que buscó reequilibrar la igualdad que se había visto afectada antes, al sancionar modificaciones al régimen jubilatorio, y lo hace en relación a un grupo en particular. Es decir, la igualdad debe analizarse entorno al grupo específico respecto al que se regula, que es una “categoría” concreta de sujetos, especialmente damnificados por una nueva regulación y a los que se aplica una ley que busca diferenciar, en un supuesto de “discriminación positiva” o de igualdad “por” la ley. Ahora bien, en cuanto a cómo debe efectuarse la liquidación, si bien es un tema de puro de derecho en tanto se trata de la interpretación y aplicación de la Ley, debe considerarse la respuesta dada a fs. 20 del AA-095270 en la medida en que de él surge el criterio aplicado en el caso concreto, lo que coincide con lo manifestado por el Ente en su contestación de demanda. Todo lo cual demuestra que el concreto punto a resolver es el momento en el que debe aplicarse el tope máximo jubilatorio, en caso de corresponder. Al respecto, el art. 16 de la Ley N° 19.590 (Asignación inicial de jubilación) establece que: “Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9 .” Es decir, se les aplica una detracción del 10% sobre la jubilación resu ltante de aplicar el “régimen de transición”. En consecuencia, no cabe dudas de que en primer término ha de calcularse el sueldo básico jubilatorio acorde con el art. 71 y por remisión, al art. 29 de la Ley N° 16.713. De la interpretación armónica de éstos, surge que la asignación de jubilación se har á conforme con determinados porcentajes que se aplican sobre el sueldo básico jubilatorio de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y la edad del beneficiario. Llegado a este punto, en el que no existe controversia, debe decidirse si corresponde aplicar el tope máximo jubilatorio previsto por el art. 76 de la Ley N° 16.713 o bien, aplicar el coeficiente de 0,9 establecido por la Ley N° 19.590 para luego aplicar el tope. Es este el punto en el que radica la diferencia en el criterio liquidatorio que sustentan las partes. En este sentido, esta Sede habrá de compartir el criterio que ha sido consolidada postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sosteniendo que: “en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignac ión inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley N o. 16.713, si correspondiese.” (Sentencias N° 165/2025, 124/2025, 23/2025, 501/2024, entre otras). Esto es porque el razonamiento inverso deja sin sentido a lo dispuesto por el art. 76 de la Ley N° 16.713. Véase que, si primero se estableciera el sueldo básico jubilatorio, para luego aplicar el tope máximo jubilatorio y sobre ello efectuar el reajuste o detracción, el tope no sería tal ya que nunca podría alcanzarse el monto máximo jubilatorio, sino el 90% de éste, desnaturalizando la figura. No surge del texto que eso haya sido lo pretendido por la Ley, menos aún considerando que el coeficiente se conceptualiza como un “reajuste”, con lo cual parecería que debe incidir en el monto inicial a considerar como sueldo básico jubilatorio individual, y no es que se esté reajustando el monto máximo jubilatorio del art. 76, para un determinado grupo. A ello se agrega que el tope máximo jubilatorio sólo se aplica cuando el sueldo base sobrepasare esa asignación máxima. No siendo así, la jubilación será la que arroje la primera de las operaciones. En consecuencia, el criterio que aplica el BPS supone que la jubilación del sujeto amparado a la Ley N° 19.590, siempre se vea desfavorecida incluso si sobrepasa el tope máximo, porque se les aplicaría como máximo para su categoría el 90% del máximo establecido para todos los demás trabajadores que soliciten su jubilación. A su vez, al invertir el orden de los cálculos sí quebranta la igualdad dentro de la categoría y se contraviene la razón por la que se creó un régimen particular. A modo de ejemplo, y a los solos efectos ilustrativos del razonamiento que se realiza, se efectúan cálculos suponiendo un tope máximo de “30.000”: Por tanto, se habrá de compartir que “ La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el Sueldo básico jubilatorio (arts. 72 y 29 de la Ley N° 16.713) Tope máximo (art. 76 de la Ley N° 16.713) Coeficiente del 0,9 (art. 16 de la Ley N° 19.590) 40000 30000 27000 30000 30000 27000 25000 n/a 22500 Sueldo básico jubilatorio (arts. 72 y 29 de la Ley N° 16.713) Coeficiente del 0,9 (art. 16 de la Ley N° 19.590) Tope máximo (art. 76 de la Ley N° 16.713) 40000 36000 30000 30000 27000 n/a 25000 22500 n/a Procedimieto de liquidación propuesto por BPS Procedimiento liquidatorio en la interpretación aquí efectuada de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen ” (TCA en Sentencias N° 165/2025, 124/2025, 501/2024, 485/2021 entre otras). Por ello y en función de lo que se releva en los antecedentes administrativos, se comparte el criterio sustentado por el accionante en cuanto a que el Ente previsional aplicó un criterio desajustado a la norma, al aplicar en forma ilegítima el tope jubilat orio sobre la asignación jubilatoria acorde con el art. 29 de la Ley, para finalmente recurrir a la aplicación del coeficiente de 0,9. Lo anterior determinó que el compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía acorde a la Ley. A su vez y como se recoge en la Sentencia N°23/2025 “A lo expresado, cabe agregar un argumento coadyuvante referido a la interpretación del marco normativo aplicable. En tal sentido, primero, en el supuesto de entenderse que la disposición del art. 16 de la ley 19.590 resulta ambigua, debe ser interpretarla a la luz del principio de protección o pro persona, que implica escoger aquella interpretación que resulte más favorable a la realización efectiva del derecho a la seguridad social.” El que cuenta con re spaldo constitucional, y se recoge en múltiples tratados en materia de derechos fundamentales. Por tanto, habrá de anularse el acto impugnado. 6) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. Al respecto, la Administración deberá considerar que la Sentencia no se compone solamente de su fallo, sino especialmente de las consideraciones efectuadas para arribar a la conclusión anulatoria. De forma que, para el cabal cumplimiento de la Sentencia, d eberá tomar en consideración que el criterio liquidatorio ajustado a Derecho es el que se ha expuesto antes y que ha sido sustentado en forma reiterada por el jerarca de este sistema. 7) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. Por lo que, considerando las razones de anulación que se exponen, en tanto ha cen al fondo del asunto , no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Acoger la demanda, anulando el acto impugnado, sin sanción procesal específica. 2. A los efectos fiscales, se fijan honorarios profesionales de la parte actora en la suma de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). 3. Consentida o ejecutoriada, archívese.